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取保候审作为一种非羁押性的强制措施,在实施过程中保证了司法机关有效地行使司法权力,保障刑事诉讼的顺利进行,缓解了国家的压力,节省了司法资源。刑事诉讼中取保候审是强制措施的一种,与拘留、逮捕强制措施相比,该措施在保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益,减少羁押场所压力等方面具有其优越性,但由于其历史的局限性,取保候审也有其缺陷和不足。就完善取保候审制度谈些粗浅认识。
一、取保候审的概念及特点
取保候审是司法机关责令犯罪嫌疑人、被告人提供担保,保证其不逃避侦查起诉和审判,并随传随到的一种强制措施。目前有一部分学者依据《刑诉法》第五十二条规定:被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及法定代理人、近亲属有权申请取保候审,据此推断出"取保候审"系嫌疑人、被告人的一种权利,但笔者以为:在我国目前的刑法体系中,犯罪嫌疑人有权申请取保候审,但不能认为取保候审是犯罪嫌疑人、被告人的一种权利,取保候审是司法机关的一种权力。我国设立取保候审是为了保证侦查,起诉和审判活动的顺利进行,同时由于是一种非羁押性的强制措施,有利于保护当事人的合法权益,贯彻少押政策,提高诉讼的效益,减少羁押场所的负担,减轻国家的诉讼成本,是设立取保候审这一非羁押性的强制措施意义所在。人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月。
取保候审与拘留、逮捕、监视居住同属我国刑诉法规定的强制措施的一种,与其它几种强制措施相比较,有以下显著的特点:
一是取保候审是人身强制性最弱的一种强制措施。取保候审对被取保人的人身强制性既不同于拘传的强制到案,接受讯问,也不同于监视居住对犯罪嫌疑人或被告人人身自由的一定限制,更不同于拘留、逮捕对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的直接剥夺,它对在案犯罪嫌疑人、被告人而言,是人身自由充分,人身强制性最弱的一种强制措施。
二是取保候审是法定期限最长的一种强制措施。原《刑诉法》没有对取保候审期限进行限制,存在着对犯罪嫌疑人、被告人长期取保既不结案,又不及时进行侦查、起诉、审理,变相侵犯公民的合法权利。修改后《刑诉法》规定取保候审的最长时间不得超过十二个月,虽然规定了期限,但同其它强制措施相比较,取保候审的法定期限还是最长的。
三是取保候审的强制措施,公、检、法三家均可使用。取保候审不同于拘留和逮捕的强制措施,公、检、法在办理刑事案件中,根据具体情况,经过本单位领导批准,都可以使用该项强制措施。
二、当前取保候审制度存在的问题
(一)取保候审制度缺乏客观的适用标准,造成司法實践中慎用现象。
取保候审制度可以减少拘留、逮捕等羁押措施的滥用。然而司法实践中普遍存在“慎用取保候审”的态度,认为取保候审会增加案件侦破的难度,甚至存在着犯罪嫌疑人脱逃的危险,所以造成了实践中取保候审适用率较低的状况。刑诉法第五十一条第一款规定对可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的轻微犯罪的犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审,符合强制性与社会危险性大小成正比的诉讼法理。但问题在于第二款的规定过于宽泛,又没有相应的细化标准,难免会导致公安、司法机关对可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人和被告人决定是否用采取保候审时完全依据主观判断,而这些判断往往因脱离客观实际而出现偏差,使犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利受到极大的侵害。这也与我国还未切实贯彻无罪推定原则有关。虽然立法上规定的取保候审适用范围很广泛,但因没有相应的操作标准,加之公安人员还未完全确立无罪推定的思想,对于那些安全性不能十分确定的犯罪嫌疑人、被告人,不愿做一些细致的调查工作,而是将他们视为有罪并予以羁押以防万一。
(二)取保候审在具体适用出现较为混乱现象。
取保候审的适用,刑诉法并没有明确规定由哪个机关进行监督、如何监督以及相应的违法后果,以致在实践中出现保而不审、一日取保,终身候审等问题。而“不致发生社会危险性”这一主观标准让公安、检察机关在这个问题上享有太大的自由裁量权,而这种自由裁量的过程又是在缺乏监督的情况下完成的,因此极有可能导致权利滥用和司法腐败。
刑诉法第五十一条明确规定取保候审的执行机关是公安机关。这有利于贯彻决定权与执行权相分离的原则,避免各机关受本部利益的驱动而多适用财产保,少适用或不适用人保现象的发生。但因检察机关有权对属于自己管辖范围的自侦案件适用取保候审,却要交由公安机关执行,容易造成工作中的脱节,加大机关的工作量,并且不利于检察机关对被取保人的监督。另外,在由公安机关自行决定适用取保候审时,就会出现决定权与执行权不分的情况。由于法律未规定相应的监督措施,难免会发生公安机关滥用职权侵害犯罪嫌疑人人身自由的违法行为。
(三)对取保候审的期限,刑诉法规定为12个月。这12个月究竟是三机关的共用期限,还是三机关的“独立适用期限”呢?
我们工作中经常遇到侦查机关因案件取保候审届满,草草将案件移送起诉的情况,这种情况为数也不少。因刑诉法对此未做出规定,有关司法解释也没有给出明确的答复。假设公安机关用完了12个月的期限,就无异于剥夺了检、法两机关适用取保候审的权力;如这12个月系公检法三机关的独立适用期限,取保候审期限将长达3年,明显与立法初衷相违背。
(四)取保方式上“多财保、慎人保”的现象
实践中取保方式带明显的倾向性,财保占相当大的比例,甚至于有些单位干脆对人保置之不理,专门适用财产保证,即“拿钱换人”,造成犯罪嫌疑人、被告人家庭经济窘迫,或犯罪情节轻微的不能取保候审,而富裕者用区区千余元即换回人身自由。
(五)没有完善的取保候审监督制约机制
取保候审监督制约机制没有建立,法律也未赋予犯罪嫌疑人、被告人在取保候审申请被驳回或取保候审被撤销时的救济权利。实践中,能否适用取保候审,完全由办案人员决定,虽然最后要经本机关负责人审批,但这种审批多是形式。法律也未规定检察机关对取保候审的具体监督措施,因而公安机关对取保候审的适用决定权几乎不受限制。此外,犯罪嫌疑人、被告人在取保候审申请被驳回或取保候审被撤销时,在被没收保证金,保证人被处以罚款的情况下,法律没有赋予犯罪嫌疑人、被告人和保证人相应的救济权利,如申请复议、要求复查等,就可能出现违法不当没收保证金和错误罚款得不到纠正的情况。
三、完善取保候审制度的建议和对策
我们看到,由于上述种种原因,使实践中司法机关普遍地采用了审前羁押而不是取保候审,但并不说明审前羁押就是完全合理合法的,现实中超期羁押情况的发生,可捕可不捕的被逮捕,与我国参加的保护人权公约精神是相违背的,在尊重人权,保障人权已成为国际潮流的今天,我们该如何解决这个问题呢?笔者以为:
(一) 明确“社会危险性”和“严重疾病”的标准。
司法实践表明,正确实施取保候审措施,对于顺利完成刑事诉讼法规定的各项任务起着重要的作用。因此,我国应针对当前取保候审实践中存在的问题,从立法上修改完善我国的取保候审制度,制定出取保候审的细则,使各部门在操作中有法可依。比如对“社会危险性”的内涵与外延,判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”,其可能被判处刑期的长短并不是主要依据,而应结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。因此,建议对“社会危险性”的标准和适用条件作出限制性的规定。又比如对因“严重疾病”而取保候审的“严重疾病”具体标准应进一步明确,并指定专门医院对“疾病”进行严格会诊,再由专门鉴定机构对疾病真伪进行鉴定,最后出具是否属于“严重疾病”的证明文件。
(二)明确和完善保证人责任,改变目前保证人取而不保的状态。
保证人作为对犯罪嫌疑人、被告人的行为负保证责任的行为人,笔者认为,在制定取保候审细则时,应着重明确保证人的责任,明确被保人一旦逃跑保证人所应受的处罚,以促使保证人充分履行自己的职责。具体来说,应从以下两方面完善:
首先对保证义务的认定,刑事诉讼法没有明确规定。最高人民法院等六院部委明确规定:“对取保候审保证人是否履行了保证义务,由公安机关认定,对保证人的罚款决定,也由公安机关作出。”这一规定即明确将认定保证人是否违反保证义务的权力赋予公安机关。但是,各地的实际执行情况颇令人担忧。极个别公安机关对保证人是否履行保证义务不管不问,不予监督;有的公安机关对作出取保候审决定机关的建议不予理睬;甚至有的公安机关在发生了保证人违反保证义务的情况下不去认定,以致造成个别案件难以处理。鉴此,我们认为,案件由哪一个机关办理,取保候审的决定也就由哪一个机关作出,从而认定保证人是否履行保证义务的权力也就在哪一个机关。
其次对于保证人不履行或者怠于履行保证义务的责任,刑事诉讼法规定,被保证人有违反本法第五十六条规定的行为,保证人未及时报告的,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。最高人民法院的上述“解释”第七十三条规定:“根据案件事实,认为已构成犯罪的被告人在取保候审期间逃匿的,如果保证人与该被告人串通,协助其逃匿以及明知藏匿地点而拒绝向司法机关提供的,对保证人应当依照刑法有关规定追究刑事责任。具有前款规定情形的,如果取保候审的被告人同时也是附带民事诉讼的原告人,保证人还应当承担连带赔偿责任,但应当以其保证前附带民事诉讼原告人提起的诉讼请求数额为限。”
(三) 取保候审的决定权归于一个机构,改变目前政出多门的状况。
目前公检法三家均有取保候审的决定权,而法律对取保条件的适用规定又很笼统,这就势必产生对取保候审认识的不一致,以至造成社会上对取保候审认识的思想上的混乱。况且,公安的自己取保自己执行也违背法律的相互监督、相互制衡的要求。因此,笔者认为,应将取保候审的决定权和执行权分离,将决定权交由检察机关,公安机关专司执行权,以强化分工和监督。人民法院在案件侦查中,需要取保嫌疑人应当制作提请取保建议书,交检察机关审查,检察机关批准后再执行。检察机关对提请逮捕的嫌疑人认为符合取保条件的,让嫌疑人提供取保证人和保证金交公安机关后批准取保。同时,应在立法上进一步完善和明细取保候审决定和执行机关的职权职责范围,做到“决定之后有监督,监督之时严执行”这种三位一体的有效制约机制,使取保候审工作真正落到实处,改变取保后执行不力的局面,切实维护司法公正,维护法律尊严,有效促进我国刑事诉讼的法制化、规范化、科学化、民主化进程。
(四)設立专门机构,建立取保执行情况责任考核追究制度,加强对被取保人的执行。
刑诉法规定取保候审由公安机关执行,而目前公安部门内部并无与之相对应的机构设置,使刑诉法的规定流于形式。因此,笔者建议在公安内部设立专门科室,管理被取保人员,以保证其随传随到,接受审判。同时,由该机构实行对保证人的管理,使他们能自觉、忠实地履行自己的保证责任。
同时建立取保候审执行情况责任考核追究制度。实践中发生的被取保人逃跑、重新犯罪等现象,与法律对取保候审的标准、范围规定不具体、执行机关监督不到位有很大关系。进一步规范取保候审,就应像对错误适用拘留、逮捕强制措施一样,实行责任追究制度。对适用取保候审措施后,发生被取保人逃跑、重新犯罪等影响案件处理、危害社会后果的,要根据情节轻重,追究有关人员的行政、经济直至刑事责任。特别是公安机关要加大对基层派出所执行取保候审工作的考核力度,并通过立法、网络等手段加强对外出涉案人员的信息互通,使得接纳地的派出所能认真履行《公安机关办理刑事案件程序规定》中所规定的监督、考察、告知及通知的职责。
(作者通讯地址:广西钟山县人民检察院,广西钟山542600)
一、取保候审的概念及特点
取保候审是司法机关责令犯罪嫌疑人、被告人提供担保,保证其不逃避侦查起诉和审判,并随传随到的一种强制措施。目前有一部分学者依据《刑诉法》第五十二条规定:被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及法定代理人、近亲属有权申请取保候审,据此推断出"取保候审"系嫌疑人、被告人的一种权利,但笔者以为:在我国目前的刑法体系中,犯罪嫌疑人有权申请取保候审,但不能认为取保候审是犯罪嫌疑人、被告人的一种权利,取保候审是司法机关的一种权力。我国设立取保候审是为了保证侦查,起诉和审判活动的顺利进行,同时由于是一种非羁押性的强制措施,有利于保护当事人的合法权益,贯彻少押政策,提高诉讼的效益,减少羁押场所的负担,减轻国家的诉讼成本,是设立取保候审这一非羁押性的强制措施意义所在。人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月。
取保候审与拘留、逮捕、监视居住同属我国刑诉法规定的强制措施的一种,与其它几种强制措施相比较,有以下显著的特点:
一是取保候审是人身强制性最弱的一种强制措施。取保候审对被取保人的人身强制性既不同于拘传的强制到案,接受讯问,也不同于监视居住对犯罪嫌疑人或被告人人身自由的一定限制,更不同于拘留、逮捕对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的直接剥夺,它对在案犯罪嫌疑人、被告人而言,是人身自由充分,人身强制性最弱的一种强制措施。
二是取保候审是法定期限最长的一种强制措施。原《刑诉法》没有对取保候审期限进行限制,存在着对犯罪嫌疑人、被告人长期取保既不结案,又不及时进行侦查、起诉、审理,变相侵犯公民的合法权利。修改后《刑诉法》规定取保候审的最长时间不得超过十二个月,虽然规定了期限,但同其它强制措施相比较,取保候审的法定期限还是最长的。
三是取保候审的强制措施,公、检、法三家均可使用。取保候审不同于拘留和逮捕的强制措施,公、检、法在办理刑事案件中,根据具体情况,经过本单位领导批准,都可以使用该项强制措施。
二、当前取保候审制度存在的问题
(一)取保候审制度缺乏客观的适用标准,造成司法實践中慎用现象。
取保候审制度可以减少拘留、逮捕等羁押措施的滥用。然而司法实践中普遍存在“慎用取保候审”的态度,认为取保候审会增加案件侦破的难度,甚至存在着犯罪嫌疑人脱逃的危险,所以造成了实践中取保候审适用率较低的状况。刑诉法第五十一条第一款规定对可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的轻微犯罪的犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审,符合强制性与社会危险性大小成正比的诉讼法理。但问题在于第二款的规定过于宽泛,又没有相应的细化标准,难免会导致公安、司法机关对可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人和被告人决定是否用采取保候审时完全依据主观判断,而这些判断往往因脱离客观实际而出现偏差,使犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利受到极大的侵害。这也与我国还未切实贯彻无罪推定原则有关。虽然立法上规定的取保候审适用范围很广泛,但因没有相应的操作标准,加之公安人员还未完全确立无罪推定的思想,对于那些安全性不能十分确定的犯罪嫌疑人、被告人,不愿做一些细致的调查工作,而是将他们视为有罪并予以羁押以防万一。
(二)取保候审在具体适用出现较为混乱现象。
取保候审的适用,刑诉法并没有明确规定由哪个机关进行监督、如何监督以及相应的违法后果,以致在实践中出现保而不审、一日取保,终身候审等问题。而“不致发生社会危险性”这一主观标准让公安、检察机关在这个问题上享有太大的自由裁量权,而这种自由裁量的过程又是在缺乏监督的情况下完成的,因此极有可能导致权利滥用和司法腐败。
刑诉法第五十一条明确规定取保候审的执行机关是公安机关。这有利于贯彻决定权与执行权相分离的原则,避免各机关受本部利益的驱动而多适用财产保,少适用或不适用人保现象的发生。但因检察机关有权对属于自己管辖范围的自侦案件适用取保候审,却要交由公安机关执行,容易造成工作中的脱节,加大机关的工作量,并且不利于检察机关对被取保人的监督。另外,在由公安机关自行决定适用取保候审时,就会出现决定权与执行权不分的情况。由于法律未规定相应的监督措施,难免会发生公安机关滥用职权侵害犯罪嫌疑人人身自由的违法行为。
(三)对取保候审的期限,刑诉法规定为12个月。这12个月究竟是三机关的共用期限,还是三机关的“独立适用期限”呢?
我们工作中经常遇到侦查机关因案件取保候审届满,草草将案件移送起诉的情况,这种情况为数也不少。因刑诉法对此未做出规定,有关司法解释也没有给出明确的答复。假设公安机关用完了12个月的期限,就无异于剥夺了检、法两机关适用取保候审的权力;如这12个月系公检法三机关的独立适用期限,取保候审期限将长达3年,明显与立法初衷相违背。
(四)取保方式上“多财保、慎人保”的现象
实践中取保方式带明显的倾向性,财保占相当大的比例,甚至于有些单位干脆对人保置之不理,专门适用财产保证,即“拿钱换人”,造成犯罪嫌疑人、被告人家庭经济窘迫,或犯罪情节轻微的不能取保候审,而富裕者用区区千余元即换回人身自由。
(五)没有完善的取保候审监督制约机制
取保候审监督制约机制没有建立,法律也未赋予犯罪嫌疑人、被告人在取保候审申请被驳回或取保候审被撤销时的救济权利。实践中,能否适用取保候审,完全由办案人员决定,虽然最后要经本机关负责人审批,但这种审批多是形式。法律也未规定检察机关对取保候审的具体监督措施,因而公安机关对取保候审的适用决定权几乎不受限制。此外,犯罪嫌疑人、被告人在取保候审申请被驳回或取保候审被撤销时,在被没收保证金,保证人被处以罚款的情况下,法律没有赋予犯罪嫌疑人、被告人和保证人相应的救济权利,如申请复议、要求复查等,就可能出现违法不当没收保证金和错误罚款得不到纠正的情况。
三、完善取保候审制度的建议和对策
我们看到,由于上述种种原因,使实践中司法机关普遍地采用了审前羁押而不是取保候审,但并不说明审前羁押就是完全合理合法的,现实中超期羁押情况的发生,可捕可不捕的被逮捕,与我国参加的保护人权公约精神是相违背的,在尊重人权,保障人权已成为国际潮流的今天,我们该如何解决这个问题呢?笔者以为:
(一) 明确“社会危险性”和“严重疾病”的标准。
司法实践表明,正确实施取保候审措施,对于顺利完成刑事诉讼法规定的各项任务起着重要的作用。因此,我国应针对当前取保候审实践中存在的问题,从立法上修改完善我国的取保候审制度,制定出取保候审的细则,使各部门在操作中有法可依。比如对“社会危险性”的内涵与外延,判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”,其可能被判处刑期的长短并不是主要依据,而应结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。因此,建议对“社会危险性”的标准和适用条件作出限制性的规定。又比如对因“严重疾病”而取保候审的“严重疾病”具体标准应进一步明确,并指定专门医院对“疾病”进行严格会诊,再由专门鉴定机构对疾病真伪进行鉴定,最后出具是否属于“严重疾病”的证明文件。
(二)明确和完善保证人责任,改变目前保证人取而不保的状态。
保证人作为对犯罪嫌疑人、被告人的行为负保证责任的行为人,笔者认为,在制定取保候审细则时,应着重明确保证人的责任,明确被保人一旦逃跑保证人所应受的处罚,以促使保证人充分履行自己的职责。具体来说,应从以下两方面完善:
首先对保证义务的认定,刑事诉讼法没有明确规定。最高人民法院等六院部委明确规定:“对取保候审保证人是否履行了保证义务,由公安机关认定,对保证人的罚款决定,也由公安机关作出。”这一规定即明确将认定保证人是否违反保证义务的权力赋予公安机关。但是,各地的实际执行情况颇令人担忧。极个别公安机关对保证人是否履行保证义务不管不问,不予监督;有的公安机关对作出取保候审决定机关的建议不予理睬;甚至有的公安机关在发生了保证人违反保证义务的情况下不去认定,以致造成个别案件难以处理。鉴此,我们认为,案件由哪一个机关办理,取保候审的决定也就由哪一个机关作出,从而认定保证人是否履行保证义务的权力也就在哪一个机关。
其次对于保证人不履行或者怠于履行保证义务的责任,刑事诉讼法规定,被保证人有违反本法第五十六条规定的行为,保证人未及时报告的,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。最高人民法院的上述“解释”第七十三条规定:“根据案件事实,认为已构成犯罪的被告人在取保候审期间逃匿的,如果保证人与该被告人串通,协助其逃匿以及明知藏匿地点而拒绝向司法机关提供的,对保证人应当依照刑法有关规定追究刑事责任。具有前款规定情形的,如果取保候审的被告人同时也是附带民事诉讼的原告人,保证人还应当承担连带赔偿责任,但应当以其保证前附带民事诉讼原告人提起的诉讼请求数额为限。”
(三) 取保候审的决定权归于一个机构,改变目前政出多门的状况。
目前公检法三家均有取保候审的决定权,而法律对取保条件的适用规定又很笼统,这就势必产生对取保候审认识的不一致,以至造成社会上对取保候审认识的思想上的混乱。况且,公安的自己取保自己执行也违背法律的相互监督、相互制衡的要求。因此,笔者认为,应将取保候审的决定权和执行权分离,将决定权交由检察机关,公安机关专司执行权,以强化分工和监督。人民法院在案件侦查中,需要取保嫌疑人应当制作提请取保建议书,交检察机关审查,检察机关批准后再执行。检察机关对提请逮捕的嫌疑人认为符合取保条件的,让嫌疑人提供取保证人和保证金交公安机关后批准取保。同时,应在立法上进一步完善和明细取保候审决定和执行机关的职权职责范围,做到“决定之后有监督,监督之时严执行”这种三位一体的有效制约机制,使取保候审工作真正落到实处,改变取保后执行不力的局面,切实维护司法公正,维护法律尊严,有效促进我国刑事诉讼的法制化、规范化、科学化、民主化进程。
(四)設立专门机构,建立取保执行情况责任考核追究制度,加强对被取保人的执行。
刑诉法规定取保候审由公安机关执行,而目前公安部门内部并无与之相对应的机构设置,使刑诉法的规定流于形式。因此,笔者建议在公安内部设立专门科室,管理被取保人员,以保证其随传随到,接受审判。同时,由该机构实行对保证人的管理,使他们能自觉、忠实地履行自己的保证责任。
同时建立取保候审执行情况责任考核追究制度。实践中发生的被取保人逃跑、重新犯罪等现象,与法律对取保候审的标准、范围规定不具体、执行机关监督不到位有很大关系。进一步规范取保候审,就应像对错误适用拘留、逮捕强制措施一样,实行责任追究制度。对适用取保候审措施后,发生被取保人逃跑、重新犯罪等影响案件处理、危害社会后果的,要根据情节轻重,追究有关人员的行政、经济直至刑事责任。特别是公安机关要加大对基层派出所执行取保候审工作的考核力度,并通过立法、网络等手段加强对外出涉案人员的信息互通,使得接纳地的派出所能认真履行《公安机关办理刑事案件程序规定》中所规定的监督、考察、告知及通知的职责。
(作者通讯地址:广西钟山县人民检察院,广西钟山542600)