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摘要：政府是基金监管的主体，受自身局限性影响，应保持适度性原则。我国现行的养老基金监管体制必须进行改革，构建多层次制衡式的基金监管模式是一种可行的选择。政府在养老保险基金的监管方面应当结合当前养老保险基金管理中存在的问题进行合理的角色定位。
关键词：养老保险基金监管；公共利益理论；适度性；多层制衡模式
一、养老保险基金监管
养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。
二、政府管理养老保险基金的理论支持
“公共利益论”认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应，在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们应当看到政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。
然而，公共选择学派的理论认为，政府是由单个的官员组成的集合，有自己的目标和利益追求，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能按照自身利益最大化目标行事，出现“寻租”行为。
我国学者李绍光根据“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述，认为：政府如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施监管时，其结果往往可能是报酬递增的。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。
三、我国养老基金的监管的现况，主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析
（1）法律制度建设。国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》以及最新颁布的《社会保险法》等，这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。
（2）组织机构建设。现行的基本养老保险管理模式实质是由各级全民事业单位进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基礎、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。
四、我国养老基金监管存在的问题
从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切；要么监管缺失，基金安全缺乏保障的问题。
（1）法律制度建设相对滞后。虽然我国已经基本建立了较为完整的法律体系，但是法律实施的相关细节依然不够充分，存在诸多漏洞，要求国家要对具体法律进行细化，以利于实施。
（2）职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式存在社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清等问题，不利于对代理人实施有效监管。
（3）养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。
五、实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用。根据监管主体和监管职能的不同，构架立体的监管框架如下：
（一）社会保障基金监督委员会--宏观层面监管
基金监督委员会，应直接隶属于国务院，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。
基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资 风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监 管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。
（二）政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督—中观层面监管
（1）政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。
（2）相关部门的专门监督。 ①财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。②审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。
（3）社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。
（三）运营机构的内部监管-微观层面监管
养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督。
（1）基金会的监管职能。其在监管中的主要职能：根据社会保障监督委员会筛选的结果选择基金管理人和基金托管人，并对基金管理人日常的投资行为依法实施监督，对其违规违法行为提出警告，并上报监督委员会，并有权取消其管理人资格。
（2）基金管理公司的监管职能。基金管理公司是整个基金投资运营的核心，它必须依法履行投资职能，并有权要求基金托管人执行投资指令，对基金会和基金托管人的管理提出异议。
（3）基金托管人的监管职能。基金托管人的地位相当于基金所有者的代言人，实施对基金的日常管理职能，依法对基金管理人的投资行为实施监管，保证管理人的投资行为不损害所有人利益。
参考文献：
[1]林义.社会保险基金管理[J].IM1.中国劳动社会保障出版社,2002.
[2]岳经纶.《中国的社会保障建设回顾与前瞻》．东方出版中心．2009年11月第一版
[3]杨方.“中国社会保障中的政府职责研究评述”，社会保障制度，2005年第1期
[4]邓大松.社会保险[M].中国劳动社会保障出版社, 2002.
[5]亚瑟, 赛斯尔, 庇古.福利经济学[J].中译本,上海财经大学出版社, 2009.
[6]郑功成.社会保障学[M].中国劳动社会保障出版社,2000.
[7]李珍.论养老保险基金分权式管理和制衡式监管的制度安排[J].中国软科学,2002(3)
关键词：养老保险基金监管；公共利益理论；适度性；多层制衡模式
一、养老保险基金监管
养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。
二、政府管理养老保险基金的理论支持
“公共利益论”认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应，在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们应当看到政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。
然而，公共选择学派的理论认为，政府是由单个的官员组成的集合，有自己的目标和利益追求，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能按照自身利益最大化目标行事，出现“寻租”行为。
我国学者李绍光根据“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述，认为：政府如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施监管时，其结果往往可能是报酬递增的。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。
三、我国养老基金的监管的现况，主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析
（1）法律制度建设。国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》以及最新颁布的《社会保险法》等，这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。
（2）组织机构建设。现行的基本养老保险管理模式实质是由各级全民事业单位进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基礎、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。
四、我国养老基金监管存在的问题
从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切；要么监管缺失，基金安全缺乏保障的问题。
（1）法律制度建设相对滞后。虽然我国已经基本建立了较为完整的法律体系，但是法律实施的相关细节依然不够充分，存在诸多漏洞，要求国家要对具体法律进行细化，以利于实施。
（2）职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式存在社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清等问题，不利于对代理人实施有效监管。
（3）养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。
五、实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用。根据监管主体和监管职能的不同，构架立体的监管框架如下：
（一）社会保障基金监督委员会--宏观层面监管
基金监督委员会，应直接隶属于国务院，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。
基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资 风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监 管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。
（二）政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督—中观层面监管
（1）政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。
（2）相关部门的专门监督。 ①财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。②审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。
（3）社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。
（三）运营机构的内部监管-微观层面监管
养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督。
（1）基金会的监管职能。其在监管中的主要职能：根据社会保障监督委员会筛选的结果选择基金管理人和基金托管人，并对基金管理人日常的投资行为依法实施监督，对其违规违法行为提出警告，并上报监督委员会，并有权取消其管理人资格。
（2）基金管理公司的监管职能。基金管理公司是整个基金投资运营的核心，它必须依法履行投资职能，并有权要求基金托管人执行投资指令，对基金会和基金托管人的管理提出异议。
（3）基金托管人的监管职能。基金托管人的地位相当于基金所有者的代言人，实施对基金的日常管理职能，依法对基金管理人的投资行为实施监管，保证管理人的投资行为不损害所有人利益。
参考文献：
[1]林义.社会保险基金管理[J].IM1.中国劳动社会保障出版社,2002.
[2]岳经纶.《中国的社会保障建设回顾与前瞻》．东方出版中心．2009年11月第一版
[3]杨方.“中国社会保障中的政府职责研究评述”，社会保障制度，2005年第1期
[4]邓大松.社会保险[M].中国劳动社会保障出版社, 2002.
[5]亚瑟, 赛斯尔, 庇古.福利经济学[J].中译本,上海财经大学出版社, 2009.
[6]郑功成.社会保障学[M].中国劳动社会保障出版社,2000.
[7]李珍.论养老保险基金分权式管理和制衡式监管的制度安排[J].中国软科学,2002(3)