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（贵州民族大学，贵州 贵阳 550000）
【摘要】：无论在理论上还是在实践中，一个完整的行政立法监督都包括外部监督和内部监督两个方面。两者相辅相成，缺少任何一个方面，都很难发挥应有的监督作用。本文将分析我国行政立法内部监督的现状及存在问题，并针对性地提出完善建议。
【关键词】：行政立法；内部监督
一、行政立法内部监督概述
（一）行政立法内部监督概念
行政立法的内部监督是一种行政机关的自我纠错制度，包括上下级行政机关之间，领导者和被领导者之间的相互监督，这是行政机关内部的一种自我检查、自我预防的机制。
（二）行政立法内部监督的特征
作为行政立法监督的重要方式，行政立法内部监督具有如下特征：
1.行政立法内部监督主体具有法定性
行政立法监督权是一项特殊而重要的权力。其特殊的性质决定了这项权力的行使不是随意的。行政立法监督权的行使是我国宪法及立法法在法律条文中明确作出规定的，那么作为法律法规明确规定了的监督权，其行使也就有了国家强制力的保证，任何不按照法律法规的规定行使行政立法内部监督权的行为或者部门都必将受到法律的制裁或处理，都要承担与此相应的法律责任。
2.行政立法内部监督具有程序性
作为行政立法内部监督的程序性，行政立法内部监督主体必须依法监督、依职权监督、依权限监督，不能无权监督、胡乱监督，同时行政立法监督主体不仅要积极监督，还要依照法律所规定的程序合法有效的监督。只有实体法上的规定还远远不够，只有具有与实体法相适应的完善的程序规定，两者一起发挥作用，才能从根本上实现监督的目的。
3.行政立法内部监督的对象或范围具有特定性
行政立法监督的对象就是行政立法活动，这种监督实质上就是对违法行使行政权或者不当行使行政权而进行的一种监督，防止行政权力滥用而侵害相对人的合法权益。其范围应包括：国务院制定的行政法规，各部委制定的部门规章，省、自治区、直辖市以及省会城市、国务院批准的较大的市、经济特区人民政府制定的地方政府规章都属于行政立法内部監督的对象。因此，行政立法内部监督的对象具有特定性。
二、我国行政立法内部监督存在的问题
（一）改变和撤销受到行政权的制约
改变和撤销是行政立法内部监督的一种最严厉的手段。我国法律规定国务院作为最高行政机关，基于其对下级行政机关领导和被领导的关系，可以对各部委以及地方各级国家机关的不适当的行政立法行使撤销和改变的权力。但是现实实践中，这种监督方式却很少被运用到立法监督过程中。为了照顾到立法部门的“面子”，往往只是采取通告立法机关的措施，限其在一定时间范围内对不适当的行政立法进行改正，而不是采取强制性的措施进行撤销。只有在行政立法机关拒不改正的情况下，才采取撤销的方式，这样的监督方式，使得立法机关认为即使行政立法有误，仍有改正的机会，使得行政立法的质量不高。
（二）备案审查制流于形式
虽然我国《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，规章的备案期限、备案机关都作了明确统一的规定。但作为行政立法内部监督的一种方式，其实质上是一种事后监督。我国法律只是规定了行政立法的备案制度，但并没有规定不备案所应承担的法律责任。同时，备案审查是一体的，对于报送备案的法规、规章必须进行审查，但是在实际中却往往只是备案而不审查，备案成为一种机械运动的形式。不管行政立法的质量如何，都予以备案，而不进行审查，那么作为行政立法内部监督的一种监督形式，其也就失去了存在的意义。而且在审查中，上级机关即便是审查，也只是针对制定出来的现有的法规规章，并不了解法规规章制定的背景情况，和所要解决的实际问题。
（三）定期清理制度没有明确的清理时间间隔
法律文件的定期清理是指有周期规律性地将违法、不合时宜的法律文件剔除出法律体系，是一种维护我国法制统一的重要方式。我国很多行政法规和规章的出现都是针对某一时期的问题或者某一个特定的问题。当社会发展，这些问题不复存在时，这些法规、规章应得到及时清理。但从我国目前的现状来看，法律并没有对法规规章的清理工作的期限作出明确的规定。法规规章的清理工作经常无规律地进行，很多情况下，对于过时的法律法规也都是理而不清，这就使得行政立法内部监督无法有序有效地进行。
（四）行政立法的内部监督信息不公开
行政立法的内部监督，实际上就是让上级行政机关监督下级行政机关。但是由于同为行政机关，此举并不能收到很好的效果。行政机关在监督过程中要顾虑到各个方面的因素，立足点往往也是基于行政立法机关的本身实际需要出发，对于行政立法的监督就会不太严格。同时，行政机关“官本位”思想，使得政府的信息公开存在很多问题，为了维护行政机关自身的利益，很多政府信息都很难在政府网站或者期刊报纸上看到。当然在行政立法监督方面，行政机关在信息公开方面做得很不到位。
三、完善我国行政立法内部监督的措施
（一）注重上级机关的审查与核定，建立责任制
在我国行政立法内部监督方面，备案与审查制度是实现行政立法内部监督的重要方式。对于下级行政机关的行政立法，应保留上级机关的核定与审查权，即下级机关在实施行政立法活动的过程中，必须经上级行政机关的审查和批准，否则不得实施。上级行政机关在下级有行政立法权的行政机关制定行政法规规章之后，应该主动对新制定的行政法规、规章进行核定和审查，结合法规规章的制定背景、立法目的和实际效果进行全方位考虑审核，只有经过上级机关审核之后才可以真正的实施。同时，建立责任制，对于行政法规、规章未经核定或者没有认真核定就在社会上实施造成负面效应的，应给予一定的处罚，这样不仅使制定立法的机关加强了自控能力，还强化了上级机关监督行政法规规章的积极性，更大程度地实现行政立法内部监督的效果。
（二）注重行政机关之间的合作与监督
一项行政立法的实施必然是涉及到多个部门的利益，僅仅单一部门 立法机关很难考虑到其他行政机关的部门利益，那么在行政法规或者行政规章的实施过程中就会产生很多问题，部门利益交叉，使得行政法规和规章实施起来也会遇到很多阻力，如此我们就应该在制定行政法规和规章的过程中，需要会同有关系的行政机关共同制定法律，综合考虑各个机关的利益，这样就可以加强各个行政机关之间的相互监督，更好地实现行政立法，促进行政内部监督的有效性。
（三）注重行政立法内部监督机构的独立性
为保证行政立法内部监督的独立性，免受外界的干扰，应在行政机关内部建立监督的独立机构。
（四）注重立法内部监督信息的公开
当今有很多国家，在实现行政立法内部监督的过程中都强调行政立法内部监督信息的公开，在行政立法监督过程中对于监督的信息在政府网站上实现公开，以便民众能够方便知晓监督的内容，实现民众对行政机关的监督。我国目前的政府信息公开实际上是一种有限的公开，在政府信息网站上，很多问题我们都难以找到，政府所公开的信息都是经过筛选的，可以说，公开的信息都是公开的。这在实现内部监督上就会使得内部监督大打折扣，所以我们应该进一步强调行政立法内部监督信息的最大化公开，监督的内容、监督的方式、监督的过程都实现公开，使得民众及时知晓监督的内容，同时给予公民一定的提议权，对监督过程中出现的问题可以提出自己的意见和建议，实现更好的监督。
【摘要】：无论在理论上还是在实践中，一个完整的行政立法监督都包括外部监督和内部监督两个方面。两者相辅相成，缺少任何一个方面，都很难发挥应有的监督作用。本文将分析我国行政立法内部监督的现状及存在问题，并针对性地提出完善建议。
【关键词】：行政立法；内部监督
一、行政立法内部监督概述
（一）行政立法内部监督概念
行政立法的内部监督是一种行政机关的自我纠错制度，包括上下级行政机关之间，领导者和被领导者之间的相互监督，这是行政机关内部的一种自我检查、自我预防的机制。
（二）行政立法内部监督的特征
作为行政立法监督的重要方式，行政立法内部监督具有如下特征：
1.行政立法内部监督主体具有法定性
行政立法监督权是一项特殊而重要的权力。其特殊的性质决定了这项权力的行使不是随意的。行政立法监督权的行使是我国宪法及立法法在法律条文中明确作出规定的，那么作为法律法规明确规定了的监督权，其行使也就有了国家强制力的保证，任何不按照法律法规的规定行使行政立法内部监督权的行为或者部门都必将受到法律的制裁或处理，都要承担与此相应的法律责任。
2.行政立法内部监督具有程序性
作为行政立法内部监督的程序性，行政立法内部监督主体必须依法监督、依职权监督、依权限监督，不能无权监督、胡乱监督，同时行政立法监督主体不仅要积极监督，还要依照法律所规定的程序合法有效的监督。只有实体法上的规定还远远不够，只有具有与实体法相适应的完善的程序规定，两者一起发挥作用，才能从根本上实现监督的目的。
3.行政立法内部监督的对象或范围具有特定性
行政立法监督的对象就是行政立法活动，这种监督实质上就是对违法行使行政权或者不当行使行政权而进行的一种监督，防止行政权力滥用而侵害相对人的合法权益。其范围应包括：国务院制定的行政法规，各部委制定的部门规章，省、自治区、直辖市以及省会城市、国务院批准的较大的市、经济特区人民政府制定的地方政府规章都属于行政立法内部監督的对象。因此，行政立法内部监督的对象具有特定性。
二、我国行政立法内部监督存在的问题
（一）改变和撤销受到行政权的制约
改变和撤销是行政立法内部监督的一种最严厉的手段。我国法律规定国务院作为最高行政机关，基于其对下级行政机关领导和被领导的关系，可以对各部委以及地方各级国家机关的不适当的行政立法行使撤销和改变的权力。但是现实实践中，这种监督方式却很少被运用到立法监督过程中。为了照顾到立法部门的“面子”，往往只是采取通告立法机关的措施，限其在一定时间范围内对不适当的行政立法进行改正，而不是采取强制性的措施进行撤销。只有在行政立法机关拒不改正的情况下，才采取撤销的方式，这样的监督方式，使得立法机关认为即使行政立法有误，仍有改正的机会，使得行政立法的质量不高。
（二）备案审查制流于形式
虽然我国《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，规章的备案期限、备案机关都作了明确统一的规定。但作为行政立法内部监督的一种方式，其实质上是一种事后监督。我国法律只是规定了行政立法的备案制度，但并没有规定不备案所应承担的法律责任。同时，备案审查是一体的，对于报送备案的法规、规章必须进行审查，但是在实际中却往往只是备案而不审查，备案成为一种机械运动的形式。不管行政立法的质量如何，都予以备案，而不进行审查，那么作为行政立法内部监督的一种监督形式，其也就失去了存在的意义。而且在审查中，上级机关即便是审查，也只是针对制定出来的现有的法规规章，并不了解法规规章制定的背景情况，和所要解决的实际问题。
（三）定期清理制度没有明确的清理时间间隔
法律文件的定期清理是指有周期规律性地将违法、不合时宜的法律文件剔除出法律体系，是一种维护我国法制统一的重要方式。我国很多行政法规和规章的出现都是针对某一时期的问题或者某一个特定的问题。当社会发展，这些问题不复存在时，这些法规、规章应得到及时清理。但从我国目前的现状来看，法律并没有对法规规章的清理工作的期限作出明确的规定。法规规章的清理工作经常无规律地进行，很多情况下，对于过时的法律法规也都是理而不清，这就使得行政立法内部监督无法有序有效地进行。
（四）行政立法的内部监督信息不公开
行政立法的内部监督，实际上就是让上级行政机关监督下级行政机关。但是由于同为行政机关，此举并不能收到很好的效果。行政机关在监督过程中要顾虑到各个方面的因素，立足点往往也是基于行政立法机关的本身实际需要出发，对于行政立法的监督就会不太严格。同时，行政机关“官本位”思想，使得政府的信息公开存在很多问题，为了维护行政机关自身的利益，很多政府信息都很难在政府网站或者期刊报纸上看到。当然在行政立法监督方面，行政机关在信息公开方面做得很不到位。
三、完善我国行政立法内部监督的措施
（一）注重上级机关的审查与核定，建立责任制
在我国行政立法内部监督方面，备案与审查制度是实现行政立法内部监督的重要方式。对于下级行政机关的行政立法，应保留上级机关的核定与审查权，即下级机关在实施行政立法活动的过程中，必须经上级行政机关的审查和批准，否则不得实施。上级行政机关在下级有行政立法权的行政机关制定行政法规规章之后，应该主动对新制定的行政法规、规章进行核定和审查，结合法规规章的制定背景、立法目的和实际效果进行全方位考虑审核，只有经过上级机关审核之后才可以真正的实施。同时，建立责任制，对于行政法规、规章未经核定或者没有认真核定就在社会上实施造成负面效应的，应给予一定的处罚，这样不仅使制定立法的机关加强了自控能力，还强化了上级机关监督行政法规规章的积极性，更大程度地实现行政立法内部监督的效果。
（二）注重行政机关之间的合作与监督
一项行政立法的实施必然是涉及到多个部门的利益，僅仅单一部门 立法机关很难考虑到其他行政机关的部门利益，那么在行政法规或者行政规章的实施过程中就会产生很多问题，部门利益交叉，使得行政法规和规章实施起来也会遇到很多阻力，如此我们就应该在制定行政法规和规章的过程中，需要会同有关系的行政机关共同制定法律，综合考虑各个机关的利益，这样就可以加强各个行政机关之间的相互监督，更好地实现行政立法，促进行政内部监督的有效性。
（三）注重行政立法内部监督机构的独立性
为保证行政立法内部监督的独立性，免受外界的干扰，应在行政机关内部建立监督的独立机构。
（四）注重立法内部监督信息的公开
当今有很多国家，在实现行政立法内部监督的过程中都强调行政立法内部监督信息的公开，在行政立法监督过程中对于监督的信息在政府网站上实现公开，以便民众能够方便知晓监督的内容，实现民众对行政机关的监督。我国目前的政府信息公开实际上是一种有限的公开，在政府信息网站上，很多问题我们都难以找到，政府所公开的信息都是经过筛选的，可以说，公开的信息都是公开的。这在实现内部监督上就会使得内部监督大打折扣，所以我们应该进一步强调行政立法内部监督信息的最大化公开，监督的内容、监督的方式、监督的过程都实现公开，使得民众及时知晓监督的内容，同时给予公民一定的提议权，对监督过程中出现的问题可以提出自己的意见和建议，实现更好的监督。