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（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）
【摘要】：在我国现行的诉讼制度中，调解最常用于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，而在公法诉讼中却被限制适用，行政诉讼除了赔偿诉讼之外，不适用调解。但是，在现实的行政诉讼中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，大量的行政诉讼撤诉实际上是没有调解书的调解。那么，行政诉讼调解问题成为目前必须检视和值得研究的法律现象。我们应正确认定行政诉讼调解的适用范围和原则，探索适合行政诉讼调解的最佳程序结构模式。
【关键词】：行政诉讼；调解；调解制度；调解程序；调解书
一、行政訴讼不适用调解的理论分析
我国现行的行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件除赔偿诉讼外，不适用调解。”所谓行政案件不适用调解，是指法院在审理行政案件时，既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为一种结案方式，而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。
行政诉讼不适用调解的理由可以归纳为以下几个方面。
（一）公权力的不可处分性
传统行政法学理论认为行政权是国家公权力，行政机关只有依法行使行政权的职责，而没有任意处分行政权的权利。
（二）公共利益不得损害
行政机关做出的行政行为大多牵涉到国家利益和公共利益，法律允许对具体行政行为进行调解，就意味着允许行政机关通过牺牲国家利益、公共利益来与行政相对人讨价还价。
（三）行政诉讼的合法性审查目的
现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼实际上就是以行政相对人提起訴讼的方式将行政权纳入司法权审查的范围，而行政诉讼的合法性审查原则则是对法院的司法审查权的制衡。
（四）保护行政相对人权利的需要
行政诉讼之初衷就是利用司法权来限制强大的行政权以监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权利。
二、我国行政诉讼调解制度的现状
（一）现实生活中行政调解的大量涌现
为规避行政案件不适用调解制度的规定，大部分法院“调解”过的行政案件都是以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案的。
（二）引入行政诉讼调解制度的必要性与可行性
1.必要性
虽然行政诉讼法明文规定人民法院审理行政案件不适用调解，但在司法实践中，以调解解决官民矛盾是普遍存在的。这在很大程度上反映出行政诉讼法规定的撤诉制度与司法实践相脱节。行政诉讼不适用调解，使得行政案件必须经过审判的全部过程，直到法院最终作出裁判。要注意的是，行政诉讼不同于其他诉讼，法院只能针对具体行政行为的合法性进行审查，即裁判维持或撤销具体行政行为。即使法院撤销原行政行为，行政机关依其行政职权仍可以作出新具体行政行为。假如原告行政相对人对新具体行政行为依旧不服，必须另行起诉，再次经历整个诉讼过程，这无疑致使行政纠纷不能及时得到解决，行政相对入的权利不能及时受到保护。而诉讼调解有利于当事人息诉，法院居中调解，促使双方当事人相互协商，及时达成合意，从而实现纠纷的彻底解决。
2.可行性
（1）适用诉讼调解的法理依据——行政机关享有的自由裁量权，行政机关享有自由裁量权是行政诉讼适用调解的最主要依据。行政自由裁量权，是指行政机关在行政管理活动的过程当中处理法律没有明文规定或即使有规定但不明确的行政事项时按照实际情况进行自由选择的权力。（2）适用诉讼调解的基础——当事人双方地位平等、权利平衡，行政实体法律关系中，行政主体和行政相对人之间是管理与被管理、支配与被支配的关系，双方的法律地位是天然不平等的。但在行政诉讼法律关系中则不同，现行《行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，即行政相对人和行政主体处于平等的诉讼地位，平等地享有诉讼权利，平等地履行诉讼义务，而这种诉讼地位的平等性正是行政诉讼调解制度的程序保障。
三、行政诉讼调解的适用范围和原则
（一）调解在行政诉讼中的适用范围
明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官调解自由裁量权。行政审判中适用调解的主要有以下几类案件：
行政诉讼调解除适用于行政侵权赔偿外，仅可适用于以下案件：
1.涉及行政自由裁量权案件。行政自由裁量权的存在意味着行政机关能在法律、法规规定的范围和幅度内自由选择多种处理方式的处置权力的存在，这种选择就是一个依法适用法律的过程。2.行政裁决案件。指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查。3.行政合同案件。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现指定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。
对于适用法律法规正确，仅违反法定程序的，由于对公共利益不会造成太大的影响，如果双方当事人愿意在法院的调解下解决纠纷，法院可以对其进行调解；
（二）行政诉讼调解的适用原则
1.自愿原则。自愿原则是指讼调解必须基于当事人双方的自愿，而不受外在不正当因素的影响。2.合法原则。合法原则是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议的内容，必须符合法律的规定。3.平等原则。原则是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。4.有限原则。政诉讼中并非任何行政案件都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。
四、发展和完善行政诉讼调解制度
对于行政诉讼调解的程序及操作的完善。设立行政诉讼调解制度，探索适合行政诉讼特点的最佳程序结构模式，首先应针对行政诉讼的特殊性，同时要借鉴民事诉讼调解制度的成功经验和做法。1.调解程序的启动。2.调解程序的主持。3.调解的阶段。4.调解的次数与时限。5.调解协议审查的内客和标准。6.调解书的效力。7.确定调解结案为法定的结案方式
当然，行政诉讼调解制度的建立与适用，还需要政治、文化、经济等人文社会资源作为背景支持，需要诉讼制度、司法制度及国家民主、宪政的完善。探明我国行政诉讼调解的出路，还是一个漫长的过程，我们只能逐步探索构建行政诉讼调解制度，使之成为依法治国与构建和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前不断发展和完善。
参考文献：
[1][日]大桥洋一. 吕艳滨译.行政法学的结构性变革[M].北京：中国人民大学出版社，2008：145.
[2][新西]迈克尔·塔格特编：行政法的范围[J].北京：中国人民大学出版社，2008：56.
【摘要】：在我国现行的诉讼制度中，调解最常用于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，而在公法诉讼中却被限制适用，行政诉讼除了赔偿诉讼之外，不适用调解。但是，在现实的行政诉讼中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，大量的行政诉讼撤诉实际上是没有调解书的调解。那么，行政诉讼调解问题成为目前必须检视和值得研究的法律现象。我们应正确认定行政诉讼调解的适用范围和原则，探索适合行政诉讼调解的最佳程序结构模式。
【关键词】：行政诉讼；调解；调解制度；调解程序；调解书
一、行政訴讼不适用调解的理论分析
我国现行的行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件除赔偿诉讼外，不适用调解。”所谓行政案件不适用调解，是指法院在审理行政案件时，既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为一种结案方式，而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。
行政诉讼不适用调解的理由可以归纳为以下几个方面。
（一）公权力的不可处分性
传统行政法学理论认为行政权是国家公权力，行政机关只有依法行使行政权的职责，而没有任意处分行政权的权利。
（二）公共利益不得损害
行政机关做出的行政行为大多牵涉到国家利益和公共利益，法律允许对具体行政行为进行调解，就意味着允许行政机关通过牺牲国家利益、公共利益来与行政相对人讨价还价。
（三）行政诉讼的合法性审查目的
现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼实际上就是以行政相对人提起訴讼的方式将行政权纳入司法权审查的范围，而行政诉讼的合法性审查原则则是对法院的司法审查权的制衡。
（四）保护行政相对人权利的需要
行政诉讼之初衷就是利用司法权来限制强大的行政权以监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权利。
二、我国行政诉讼调解制度的现状
（一）现实生活中行政调解的大量涌现
为规避行政案件不适用调解制度的规定，大部分法院“调解”过的行政案件都是以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案的。
（二）引入行政诉讼调解制度的必要性与可行性
1.必要性
虽然行政诉讼法明文规定人民法院审理行政案件不适用调解，但在司法实践中，以调解解决官民矛盾是普遍存在的。这在很大程度上反映出行政诉讼法规定的撤诉制度与司法实践相脱节。行政诉讼不适用调解，使得行政案件必须经过审判的全部过程，直到法院最终作出裁判。要注意的是，行政诉讼不同于其他诉讼，法院只能针对具体行政行为的合法性进行审查，即裁判维持或撤销具体行政行为。即使法院撤销原行政行为，行政机关依其行政职权仍可以作出新具体行政行为。假如原告行政相对人对新具体行政行为依旧不服，必须另行起诉，再次经历整个诉讼过程，这无疑致使行政纠纷不能及时得到解决，行政相对入的权利不能及时受到保护。而诉讼调解有利于当事人息诉，法院居中调解，促使双方当事人相互协商，及时达成合意，从而实现纠纷的彻底解决。
2.可行性
（1）适用诉讼调解的法理依据——行政机关享有的自由裁量权，行政机关享有自由裁量权是行政诉讼适用调解的最主要依据。行政自由裁量权，是指行政机关在行政管理活动的过程当中处理法律没有明文规定或即使有规定但不明确的行政事项时按照实际情况进行自由选择的权力。（2）适用诉讼调解的基础——当事人双方地位平等、权利平衡，行政实体法律关系中，行政主体和行政相对人之间是管理与被管理、支配与被支配的关系，双方的法律地位是天然不平等的。但在行政诉讼法律关系中则不同，现行《行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，即行政相对人和行政主体处于平等的诉讼地位，平等地享有诉讼权利，平等地履行诉讼义务，而这种诉讼地位的平等性正是行政诉讼调解制度的程序保障。
三、行政诉讼调解的适用范围和原则
（一）调解在行政诉讼中的适用范围
明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官调解自由裁量权。行政审判中适用调解的主要有以下几类案件：
行政诉讼调解除适用于行政侵权赔偿外，仅可适用于以下案件：
1.涉及行政自由裁量权案件。行政自由裁量权的存在意味着行政机关能在法律、法规规定的范围和幅度内自由选择多种处理方式的处置权力的存在，这种选择就是一个依法适用法律的过程。2.行政裁决案件。指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查。3.行政合同案件。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现指定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。
对于适用法律法规正确，仅违反法定程序的，由于对公共利益不会造成太大的影响，如果双方当事人愿意在法院的调解下解决纠纷，法院可以对其进行调解；
（二）行政诉讼调解的适用原则
1.自愿原则。自愿原则是指讼调解必须基于当事人双方的自愿，而不受外在不正当因素的影响。2.合法原则。合法原则是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议的内容，必须符合法律的规定。3.平等原则。原则是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。4.有限原则。政诉讼中并非任何行政案件都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。
四、发展和完善行政诉讼调解制度
对于行政诉讼调解的程序及操作的完善。设立行政诉讼调解制度，探索适合行政诉讼特点的最佳程序结构模式，首先应针对行政诉讼的特殊性，同时要借鉴民事诉讼调解制度的成功经验和做法。1.调解程序的启动。2.调解程序的主持。3.调解的阶段。4.调解的次数与时限。5.调解协议审查的内客和标准。6.调解书的效力。7.确定调解结案为法定的结案方式
当然，行政诉讼调解制度的建立与适用，还需要政治、文化、经济等人文社会资源作为背景支持，需要诉讼制度、司法制度及国家民主、宪政的完善。探明我国行政诉讼调解的出路，还是一个漫长的过程，我们只能逐步探索构建行政诉讼调解制度，使之成为依法治国与构建和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前不断发展和完善。
参考文献：
[1][日]大桥洋一. 吕艳滨译.行政法学的结构性变革[M].北京：中国人民大学出版社，2008：145.
[2][新西]迈克尔·塔格特编：行政法的范围[J].北京：中国人民大学出版社，2008：56.