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摘 要： 粮食安全是国家安全的基本保障，我国在人多地少的背景下实现了粮食的自给自足，这不能不说是一个创举。但这并不是一成不变的，现实的情况是我们的耕地在大面积的快速减少，人口的增加，社会经济的发展造成了耕地被非农占用的必然现象，这就是耕地非农化。我们要有效保护耕地首先就要分析耕地非农化的内在过程。本文就是从经济以及制度等层面出发，用供给需求视角对耕地非农化进行的分析，并提出了几点建议。
关键词：耕地非农化；供给需求视角；非农占用；地方政府；耕地保护
1、引言
耕地是一种十分宝贵并且应该倍加保护的资源，耕地为人类的粮食安全提供了保障，而且人类社会的和谐与持续发展也离不开耕地资源所提供的种种外部经济性。然而，随着世界经济的飞速发展，随着世界工业化进程的不断推进，耕地非农占用的现象越来越普遍，耕地非农化问题显得尤为突出，已经成为了一个全球性的问题。
我国是一个人均耕地面积偏少的国家，但我们的耕地被非农占用的情况很严重，GDP超过十年两位数的增长同时是大量的耕地被城镇化和工业化所非农化。人口的巨量增长，更高生活水平的追求都在加剧着耕地非农化的速度和绝对数量。耕地被非农占用的必然性，耕地数量不断减少的不可逆转性是我们研究耕地非农化的起点，也是在我们十分珍惜和利用每一寸土地时必须面对的现实前提。
2、耕地非农化的供给需求分析
耕地非农化是人口不断增加，经济社会不断发展的基础上产生的必然现象，具体的表现是住宅、交通、城镇等对耕地的不断侵占。概括的说，这种现象反映的是农业用地和非农用地之间的结构变化，这种结构变化反映的是耕地资源在第一产业与第二产业间的配置问题。对于一种资源在不同部门间的流动配置问题，我们完全可以从经济的供给和需求角度进行分析。列举影响耕地非农化的因素，然后从供给的角度和需求的视角进一步研究耕地非农化的深层次原因。
但是，有一个事实我们必须承认，那就是土地在我国不准私有，也就是我们不能对耕地非农化做纯经济视角的分析，因为土地的产权制度，国有土地的转让制度，土地的征用制度和补偿制度，政府的行为等互相交织在一起，使得耕地在非农化过程中不是纯市场性的，因此我们在从供给需求的经济角度分析时一定要兼顾分析里面涉及的制度层面。
2.1 供给视角下的耕地非农化
在供给视角下研究耕地非农化就是研究哪些因素促使耕地提供者愿意供给耕地使用者以非农化的方式使用耕地。从追求利益最大化的角度看，供给耕地的意愿取决于那种方式会使耕地收益最大化（当然，这里的利益仅指经济理性人追求的经济利益）。从既得利益的分配角度来看，耕地非农化的程度决定于利益获得者的角色。
2.1.1 耕地利用的利益最大化与耕地非农化
使用耕地的方式不同，单位时间内耕地产生的价值或者价格是不同的，由于我国的农业生产模式还没有实现规模种植，因此耕地的农业价值是比较低的，而且在我国，耕地的价值在市场化时并没有把耕地的生态服务功能和社会保障功能物化在里面，所以在农业、旅游、工业、城市、交通、水利等用途中，耕地的农业收益是比较落后的。根据1990年的数据,我国每公顷土地的年产值,耕地是3 115·05元,城镇、工矿用地是116 236·05元,交通用地是18 214·35元［1］。
耕地的农业收益相对较低，按照经济学原理，资源就会自动流到收益较高的领域，因此，大量的耕地自然的就供给给了城市和工业发展。
2.1.2 利益获得者与耕地非农化
耕地非农化过程中有三个主体是必须分析研究的，这三个主体是中央政府、地方政府与农民。通过分析可以得出这样一种结论：中央政府是耕地保护的最高倡导者；地方政府是耕地非农使用的积极推动者；农民是耕地非农化过程中的最大“吃亏者”。
耕地资源的不可替代性，粮食安全，生态和谐等方方面面的考虑使得中央政府更加珍惜保护和利用耕地，“耕地总量平衡”，“保护基本农田”措施的出台和实施就是为了最大限度的保护耕地，制约耕地非农化过程中的种种违规违法现象，所以中央政府的视野是全局的、长远的。
地方政府与中央政府不一样，他们更加关注自己的政绩，形象工程的建设，建筑交通的发展，GDP的多少。所有这些都需要大量的耕地被占用才能实现，而且耕地的非农占用可以给当地政府带来大量的财政收入，可以用来提高政绩或者提高福利。因此，在极大的利益驱动下，地方政府成了耕地非农化最大的推动者,使得耕地的对于非农使用的供给很容易实现。仅2003年,在建设占用的22.9万hm2耕地中,属于未批先建的有4.4万hm2,约占20%,比2002年增加56%。2004年上半年,全国共发现土地违法行为4.69万件,涉及土地面积2.7万hm2,其中耕地1.5万hm2。突出地表现在一些地方无视土地管理法律法规的规定,违法批地、越权批地,拆细报批、未批先用、少批多用、边批边用,擅自改变土地用途［2］。
农民处于社会的最基层。在耕地非农化过程中，从意愿上讲，大部分农民是不愿意让出耕地的，在我国，耕地不仅给提供粮食保障，一定意义上也给社会提供稳定保障。千百年来的失地农民对于今天手中的耕地是倍为珍惜的，即使外出打工的人也普遍把土地当做最可靠的保障。与出让耕地获得的收益相比，他们更关心“种田无地，就业无岗，社保无份”的状况，国家统计局有关调查统计也表明，耕地非农化中，失地农民生活水平下降的现象很普遍。从耕地非农化的过程来看，“集体所有”导致的产权不明晰也大大损害了农民的利益，因为对于耕地的出让，农民不是作为第一当事人和征用方展开耕地价格谈判的，村干部还有当地政府的“暗箱操作”甚至征用者的暴力威胁往往是价格形成的基础。所以。农民是耕地非农化过程中最大的“吃亏者”。
2.2 需求视角下的耕地非农化
耕地作为一种自然性的资源，它的用途是可以多方面的，用途的选择取决于需求的选择。如果我们必须需要得到大量粮食等农产品，而且这种需要能够使利益最大化，那么耕地就会作为农业用地用来生产农产品；相反，如果在某一阶段满足耕地的非农需求比满足耕地的农业用地需求能够获得更大收益，那么耕地被非农化就不可避免了。需求视角下的耕地非农化研究就是分析什么因素对耕地构成了强大的非农需求。从直接现象来看，经济增长下的固定资产投资的增加无疑占用了大量的耕地开辟交通道路，建造厂房和民宅等。从具体国情来看，在我国，人口增加带来的方方面面的需求给现有耕地带来了无法回避的压力，其结果就是有一部分耕地必须被占用。
2.2.1 人口与耕地非农化
中国的人口数量在世界是是最多的，虽然我们采取了许多具有力度的措施来控制人口的过快增长并取得了成就，但巨大的人口基数带来的人口增长带给中国未来的压力也是巨大的，压力之一就是人均耕地的面积越来越小，2003年为9.55×10-2hm2/人,不到世界平均水平的1／2，即使与世界第2个人口大国印度相比，中国人均耕地资源数量也很低，不到其2／3［3］。人口的增加引起了衣食住行方面产品的增加，增加这些产品的供给导致了工厂的扩建，道路的修筑，住房的建设等。人口的增加对耕地非农化的促进是明显的，所以在我国，人口的增加是促使耕地非农化的重要因素。
2.2.2 固定资产投资与耕地非农化
经济的被拉动和经济的增长离不开投资的增加，中国经济的持续快速增长背后也离不开投资的持续增加，特别是固定资产投资的增加，而固定资产投资增加需要大量的耕地被占用来作为支撑。仅2003年,全国新增建设用地42·8万hm2,比前5年年均高出8万hm2;全年建设占用耕地22·9万hm2,比2002年增加3·3万hm2［4］。1992年以来的“开发区热”中,我国建立的开发区数目过多,已有省级以上开发区近700个,包括国务院批准的各类开发区110个和各省、直辖市人民政府批准的各类开发区584个。还出现了省辖市、县、甚至乡级开发区。开发区的总数,根据国家计委统计是1 700多个,国务院特区办统计是1 800多个,国家土地管理局统计是2 700多个,农业部统计是9 000多个。土地出让量过大,占地总面积达150×104hm2,而且多为耕地,尤其是近城郊的优良耕地［5］。
固定资产投资中交通和城镇建设的占用耕地是重中之重。有学者曾经对我们未来经济中的耕地非农占用做过估算，鲁明中等在《我国耕地非农占用及其发展趋势分析》一文中有过下面的结论。根据我国现实国情、地形地貌特征和未来的经济发展战略,到2030年,如果我国每万人拥有铁路、公路的通车里程须分别达到0.9公里和30公里,届时交通占用耕地至少为4140万亩。自1996年起到2030年年间,实现上述公路、铁路通车里程年均交通建设需占耕地约118余万亩。以建设部颁布的城市人均占地100平方米、农村人均占地110平方米的标准,以及通用的预测标准2030年中国将达到65%的城市化水平。届时,届时还需占用耕地5250万亩,年均150万亩。对于我国未来的经济发展战略测算。届时,经济发展至少要占用耕地2.2-2.8亿亩。
通过对往年的数据汇总和曲线分析，我们也可以清楚的发现固定资产投资于耕地非农化的密切关系（图1）。所以，固定资产投资的增加直接导致了耕地非农化。
注：1．数据来源：国家统计局历年统计数据；
2．曲线经3年滑动平均处理。
3、结论
耕地非农化是一个必然的趋势，耕地非农化是一个复杂的过程，在这个过程中，有经济方面的，有自然层面的又有制度和社会层面的。所以促使耕地非农化的因素主要包括：人口的增加，经济利益最大化的导向，固定资产投资的增加，地方政府的自私，制度的缺失等。
就如本文开头所说，耕地非农化一定程度是可以是一个经济现象，基于这一点，我们可以通过经济以及市场的手段减少耕地的非农占用。首先，转变经济增长方式，选择内涵式扩大再生产可以减少固定资产的中的耕地非农占用量，换句话说，就是以提高单位耕地的非农利用率和产出率来代替耕地的粗放式占用。另外，努力提高耕地的非农使用价格，提高非农占用的成本，为什么实现这个目标，可以通过完善农业耕地补贴提高占用耕地补偿标准等使耕地的农业利用与非农利用产生的实际价格趋同，这种情况下，会使得投资者在土地和劳动力之间权衡成本得失而不是一味的非农占用廉价的耕地。
但同时耕地非农化又不是一个单纯的经济问题，里面涉及了国家安全，制度因素，农民权益维护问题，政府不作为失职问题等。因此，我们在保护耕地减少非农化时必须在这些层面进行相关改革。特别是要加强土地市场的管理工作，这需要推进土地市场的法制化管理，规范耕地非农占用的市场行为，尤其是要严格控制地方政府的土地征用行为，完善土地利用规范约束机制，提高地方政府保护耕地资源的自觉性。另外，要严格控制国家征地，进一步严格区分“公益性”与“经营性”用地性质。改革土地征收的征用制度。改进土地征收的补偿机制。完善土地所有权的改革，完善市场流转的改革，完善征地程序的改革，在集体土地转为建设用地过程中，保证农民充分分享城市化和工业化成果带来的好处。
参考文献：
［1］吴传均,郭焕成(主编).中国土地利用［M］.北京:科学出版社, 1994.
［2］王健生.土地违法案件查处力度加大.中国改革报,2004-3-25
［3］全国农业普查办公室.中国第一次农业普查综合提要.北京：中国统计出版社，2000.38-215
［4］张晏.建设占地规模增大趋势明显,发达地区建设占用耕地较多.中国国土资源报,2004-2-25
［5］马洪(主编)·中国经济开发区投资指南［M］·北京:中国统计出版社,1995·
（作者通讯地址：华南师范大学经济与管理学院广东 广州 510006）
关键词：耕地非农化；供给需求视角；非农占用；地方政府；耕地保护
1、引言
耕地是一种十分宝贵并且应该倍加保护的资源，耕地为人类的粮食安全提供了保障，而且人类社会的和谐与持续发展也离不开耕地资源所提供的种种外部经济性。然而，随着世界经济的飞速发展，随着世界工业化进程的不断推进，耕地非农占用的现象越来越普遍，耕地非农化问题显得尤为突出，已经成为了一个全球性的问题。
我国是一个人均耕地面积偏少的国家，但我们的耕地被非农占用的情况很严重，GDP超过十年两位数的增长同时是大量的耕地被城镇化和工业化所非农化。人口的巨量增长，更高生活水平的追求都在加剧着耕地非农化的速度和绝对数量。耕地被非农占用的必然性，耕地数量不断减少的不可逆转性是我们研究耕地非农化的起点，也是在我们十分珍惜和利用每一寸土地时必须面对的现实前提。
2、耕地非农化的供给需求分析
耕地非农化是人口不断增加，经济社会不断发展的基础上产生的必然现象，具体的表现是住宅、交通、城镇等对耕地的不断侵占。概括的说，这种现象反映的是农业用地和非农用地之间的结构变化，这种结构变化反映的是耕地资源在第一产业与第二产业间的配置问题。对于一种资源在不同部门间的流动配置问题，我们完全可以从经济的供给和需求角度进行分析。列举影响耕地非农化的因素，然后从供给的角度和需求的视角进一步研究耕地非农化的深层次原因。
但是，有一个事实我们必须承认，那就是土地在我国不准私有，也就是我们不能对耕地非农化做纯经济视角的分析，因为土地的产权制度，国有土地的转让制度，土地的征用制度和补偿制度，政府的行为等互相交织在一起，使得耕地在非农化过程中不是纯市场性的，因此我们在从供给需求的经济角度分析时一定要兼顾分析里面涉及的制度层面。
2.1 供给视角下的耕地非农化
在供给视角下研究耕地非农化就是研究哪些因素促使耕地提供者愿意供给耕地使用者以非农化的方式使用耕地。从追求利益最大化的角度看，供给耕地的意愿取决于那种方式会使耕地收益最大化（当然，这里的利益仅指经济理性人追求的经济利益）。从既得利益的分配角度来看，耕地非农化的程度决定于利益获得者的角色。
2.1.1 耕地利用的利益最大化与耕地非农化
使用耕地的方式不同，单位时间内耕地产生的价值或者价格是不同的，由于我国的农业生产模式还没有实现规模种植，因此耕地的农业价值是比较低的，而且在我国，耕地的价值在市场化时并没有把耕地的生态服务功能和社会保障功能物化在里面，所以在农业、旅游、工业、城市、交通、水利等用途中，耕地的农业收益是比较落后的。根据1990年的数据,我国每公顷土地的年产值,耕地是3 115·05元,城镇、工矿用地是116 236·05元,交通用地是18 214·35元［1］。
耕地的农业收益相对较低，按照经济学原理，资源就会自动流到收益较高的领域，因此，大量的耕地自然的就供给给了城市和工业发展。
2.1.2 利益获得者与耕地非农化
耕地非农化过程中有三个主体是必须分析研究的，这三个主体是中央政府、地方政府与农民。通过分析可以得出这样一种结论：中央政府是耕地保护的最高倡导者；地方政府是耕地非农使用的积极推动者；农民是耕地非农化过程中的最大“吃亏者”。
耕地资源的不可替代性，粮食安全，生态和谐等方方面面的考虑使得中央政府更加珍惜保护和利用耕地，“耕地总量平衡”，“保护基本农田”措施的出台和实施就是为了最大限度的保护耕地，制约耕地非农化过程中的种种违规违法现象，所以中央政府的视野是全局的、长远的。
地方政府与中央政府不一样，他们更加关注自己的政绩，形象工程的建设，建筑交通的发展，GDP的多少。所有这些都需要大量的耕地被占用才能实现，而且耕地的非农占用可以给当地政府带来大量的财政收入，可以用来提高政绩或者提高福利。因此，在极大的利益驱动下，地方政府成了耕地非农化最大的推动者,使得耕地的对于非农使用的供给很容易实现。仅2003年,在建设占用的22.9万hm2耕地中,属于未批先建的有4.4万hm2,约占20%,比2002年增加56%。2004年上半年,全国共发现土地违法行为4.69万件,涉及土地面积2.7万hm2,其中耕地1.5万hm2。突出地表现在一些地方无视土地管理法律法规的规定,违法批地、越权批地,拆细报批、未批先用、少批多用、边批边用,擅自改变土地用途［2］。
农民处于社会的最基层。在耕地非农化过程中，从意愿上讲，大部分农民是不愿意让出耕地的，在我国，耕地不仅给提供粮食保障，一定意义上也给社会提供稳定保障。千百年来的失地农民对于今天手中的耕地是倍为珍惜的，即使外出打工的人也普遍把土地当做最可靠的保障。与出让耕地获得的收益相比，他们更关心“种田无地，就业无岗，社保无份”的状况，国家统计局有关调查统计也表明，耕地非农化中，失地农民生活水平下降的现象很普遍。从耕地非农化的过程来看，“集体所有”导致的产权不明晰也大大损害了农民的利益，因为对于耕地的出让，农民不是作为第一当事人和征用方展开耕地价格谈判的，村干部还有当地政府的“暗箱操作”甚至征用者的暴力威胁往往是价格形成的基础。所以。农民是耕地非农化过程中最大的“吃亏者”。
2.2 需求视角下的耕地非农化
耕地作为一种自然性的资源，它的用途是可以多方面的，用途的选择取决于需求的选择。如果我们必须需要得到大量粮食等农产品，而且这种需要能够使利益最大化，那么耕地就会作为农业用地用来生产农产品；相反，如果在某一阶段满足耕地的非农需求比满足耕地的农业用地需求能够获得更大收益，那么耕地被非农化就不可避免了。需求视角下的耕地非农化研究就是分析什么因素对耕地构成了强大的非农需求。从直接现象来看，经济增长下的固定资产投资的增加无疑占用了大量的耕地开辟交通道路，建造厂房和民宅等。从具体国情来看，在我国，人口增加带来的方方面面的需求给现有耕地带来了无法回避的压力，其结果就是有一部分耕地必须被占用。
2.2.1 人口与耕地非农化
中国的人口数量在世界是是最多的，虽然我们采取了许多具有力度的措施来控制人口的过快增长并取得了成就，但巨大的人口基数带来的人口增长带给中国未来的压力也是巨大的，压力之一就是人均耕地的面积越来越小，2003年为9.55×10-2hm2/人,不到世界平均水平的1／2，即使与世界第2个人口大国印度相比，中国人均耕地资源数量也很低，不到其2／3［3］。人口的增加引起了衣食住行方面产品的增加，增加这些产品的供给导致了工厂的扩建，道路的修筑，住房的建设等。人口的增加对耕地非农化的促进是明显的，所以在我国，人口的增加是促使耕地非农化的重要因素。
2.2.2 固定资产投资与耕地非农化
经济的被拉动和经济的增长离不开投资的增加，中国经济的持续快速增长背后也离不开投资的持续增加，特别是固定资产投资的增加，而固定资产投资增加需要大量的耕地被占用来作为支撑。仅2003年,全国新增建设用地42·8万hm2,比前5年年均高出8万hm2;全年建设占用耕地22·9万hm2,比2002年增加3·3万hm2［4］。1992年以来的“开发区热”中,我国建立的开发区数目过多,已有省级以上开发区近700个,包括国务院批准的各类开发区110个和各省、直辖市人民政府批准的各类开发区584个。还出现了省辖市、县、甚至乡级开发区。开发区的总数,根据国家计委统计是1 700多个,国务院特区办统计是1 800多个,国家土地管理局统计是2 700多个,农业部统计是9 000多个。土地出让量过大,占地总面积达150×104hm2,而且多为耕地,尤其是近城郊的优良耕地［5］。
固定资产投资中交通和城镇建设的占用耕地是重中之重。有学者曾经对我们未来经济中的耕地非农占用做过估算，鲁明中等在《我国耕地非农占用及其发展趋势分析》一文中有过下面的结论。根据我国现实国情、地形地貌特征和未来的经济发展战略,到2030年,如果我国每万人拥有铁路、公路的通车里程须分别达到0.9公里和30公里,届时交通占用耕地至少为4140万亩。自1996年起到2030年年间,实现上述公路、铁路通车里程年均交通建设需占耕地约118余万亩。以建设部颁布的城市人均占地100平方米、农村人均占地110平方米的标准,以及通用的预测标准2030年中国将达到65%的城市化水平。届时,届时还需占用耕地5250万亩,年均150万亩。对于我国未来的经济发展战略测算。届时,经济发展至少要占用耕地2.2-2.8亿亩。
通过对往年的数据汇总和曲线分析，我们也可以清楚的发现固定资产投资于耕地非农化的密切关系（图1）。所以，固定资产投资的增加直接导致了耕地非农化。
注：1．数据来源：国家统计局历年统计数据；
2．曲线经3年滑动平均处理。
3、结论
耕地非农化是一个必然的趋势，耕地非农化是一个复杂的过程，在这个过程中，有经济方面的，有自然层面的又有制度和社会层面的。所以促使耕地非农化的因素主要包括：人口的增加，经济利益最大化的导向，固定资产投资的增加，地方政府的自私，制度的缺失等。
就如本文开头所说，耕地非农化一定程度是可以是一个经济现象，基于这一点，我们可以通过经济以及市场的手段减少耕地的非农占用。首先，转变经济增长方式，选择内涵式扩大再生产可以减少固定资产的中的耕地非农占用量，换句话说，就是以提高单位耕地的非农利用率和产出率来代替耕地的粗放式占用。另外，努力提高耕地的非农使用价格，提高非农占用的成本，为什么实现这个目标，可以通过完善农业耕地补贴提高占用耕地补偿标准等使耕地的农业利用与非农利用产生的实际价格趋同，这种情况下，会使得投资者在土地和劳动力之间权衡成本得失而不是一味的非农占用廉价的耕地。
但同时耕地非农化又不是一个单纯的经济问题，里面涉及了国家安全，制度因素，农民权益维护问题，政府不作为失职问题等。因此，我们在保护耕地减少非农化时必须在这些层面进行相关改革。特别是要加强土地市场的管理工作，这需要推进土地市场的法制化管理，规范耕地非农占用的市场行为，尤其是要严格控制地方政府的土地征用行为，完善土地利用规范约束机制，提高地方政府保护耕地资源的自觉性。另外，要严格控制国家征地，进一步严格区分“公益性”与“经营性”用地性质。改革土地征收的征用制度。改进土地征收的补偿机制。完善土地所有权的改革，完善市场流转的改革，完善征地程序的改革，在集体土地转为建设用地过程中，保证农民充分分享城市化和工业化成果带来的好处。
参考文献：
［1］吴传均,郭焕成(主编).中国土地利用［M］.北京:科学出版社, 1994.
［2］王健生.土地违法案件查处力度加大.中国改革报,2004-3-25
［3］全国农业普查办公室.中国第一次农业普查综合提要.北京：中国统计出版社，2000.38-215
［4］张晏.建设占地规模增大趋势明显,发达地区建设占用耕地较多.中国国土资源报,2004-2-25
［5］马洪(主编)·中国经济开发区投资指南［M］·北京:中国统计出版社,1995·
（作者通讯地址：华南师范大学经济与管理学院广东 广州 510006）