论文部分内容阅读
摘 要：司法经费体制的结构性问题表明，有必要将司法预算管理置于公共财政理念指导下，从而采取同行政预算有显著差异的制度安排。完善司法预算管理有必要从公共财产与公共预算出发，将司法事权与支出责任相匹配作为首要原则。具体的制度构建过程需要着重探讨单独列支司法预算并进行差异化管理的双层次委托预算管理体制的可行性，通过明确该体系下的预算编制、执行主体、预算资金分布以及预算问责监督机制，进而达到归集司法权力、维系司法公正、巩固司法权威、维护法官职业尊严的预算管理体制改革期望。
关键词：司法经费;司法预算;预算管理;支出责任;法治财政
党的十八届三中和四中全会对我国司法体制改革进行顶层布局，由此全面开启了深化司法人事制度和司法经费体制改革的进程。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中就司法经费体制改革问题进行了相关阐述，明确了“推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”“完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设”等措施，尝试构建以“省级统管”为特征的司法经费保障体制和司法预算管理体制。进入中国特色社会主义新时代的当下，以法官员额制为核心的司法人事制度改革已初显成效，法检司法責任制改革、法院人员分类管理改革、法官职业保障改革顺利收官。与之相比，目前以“省级统管”为抓手的司法经费保障改革仍停留在政策试点阶段，预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系改革并未全面推开，导致“改革后半程”的司法预算管理体制改革不能顺利推进。截至2018年5月，就已实现省以下法院司法经费统管的25个省（市、区）的预算管理问题而言，已实行“省级统管”的地方法院有全部预算由省财政直接管理，即司法预算由各级法院编制后直接报送省财政部门的“直管”模式;省财政直接管理和省高院协助管理并存，各级法院编制的预算由省高院初审后报省财政部门，各级法院的预算管理由省高院协助的“协管”模式;以及由省财政名义管理但实际委托省高院管理，即省、市、县三级法院财物统管事项由省财政授权委托省高院管理的“托管”模式。[1]
理论准备的不足使得司法经费体制改革的观念转变显著落后于改革实践。理论供给“慢半拍”的窘境既令司法体制改革无从深入贯彻公共财政和法治财政理念，司法经费体制改革亦难以借鉴其他领域的改革成果，进而导致现有的改革举措仍无法回应诸多结构性问题。我国司法经费体制改革同司法人事制度改革的很大不同，便在于其无法简单地通过明确和重置机构人员权责获取制度改进绩效。各地司法经费体制改革举措并无共通模式的原因，在于司法经费体制改革不仅涉及司法系统内部的科层结构，而且涉及司法与行政系统间交涉互动的关系变迁，同时在更深层次涉及我国司法体制改革的本质属性、当前定位和未来愿景。因此，司法经费体制改革势必引发对当前司法改革路径的反思与重构。鉴于司法经费体制改革已抵达何去何从的十字路口，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五改革纲要》）并未再次强调及明确既有的“省级统管”改革路径，转而设置了“研究完善人民法院司法经费保障机制”的开放性议题。因此在司法经费“省级统管”机制的实践前景依然不甚明晰的前提下，司法经费体制改革亟须符合司法规律的自洽理论体系指引。《五五改革纲要》所设置的议程并非否定既有的“省级统管”改革成果，而是要通过合乎司法规律的制度安排，有效治理司法权力运行中产生的各种问题，进而使司法权真正遵循司法规律，发挥其应有的国家治理作用，满足党和人民对司法系统的政治、经济和社会期待，最终助力实现我国国家治理体系和治理能力的现代化。
文章探讨人民法院在司法经费体制改革中采用的预算管理体制。司法经费保障和预算管理问题长期制约司法机关的公正、效率和独立[2]。若意图探索司法经费体制改革路径，首先有必要廓清“司法预算”同“司法经费”的相互关系。当前预算制度下，司法预算以政府预算的“司法经费”形式呈现，该“司法经费”项目既包含法院的经费收入也包括其经费支出，因而司法经费保障和管理过程实则构成了司法预算的主要环节。鉴于当前法院普遍存在预算外经费收支的情况，预算的全口径原则要求将各种形式的司法经费纳入司法预算，从而确保法院经费的获得与支出全程受公共预算理念引领，以法律为主要方式治理司法经费预算的编制、审批、执行以及监督过程。因此，将所有形式的司法经费收支纳入司法预算口径，是司法经费预算管理体制从同质“此岸”迈向差异“彼岸”的首要步骤，亦是划分前述两者相互关系的合理界限。
（一）司法预算在形式上“内嵌”于政府预算
司法预算“内嵌”于政府预算致使专门规范体系缺位，令预算制度难以充分满足司法机关的事权需求。法治财政理论下的预算制度侧重于揭示特定的法律程序及其法律后果，将财政预算视为控制与约束政府自我赋权的手段，由此力求预算的经济成本效用和社会治理效益均衡，进而展开国家财政行为的法律治理架构。预算制度首先需要以完整性原则回应“将什么纳入预算”，然后才可论及以同等性原则强调各部分预算的恰当联系，即便需要划分为若干功能体系亦应当尽可能地谋求各体系间的协调呼应，进而才可论及以预算公开协调法定预算公开和依申请公开的关系，等等。因此，预算体系的“口径”是预算运行过程中必须回应的首要问题，即明确预算控制强度和展开相关预算制度的逻辑起点。具体论及我国的司法预算领域，尽管修订后的《预算法》第四条第二款规定“政府全部收入和支出都应当纳入预算”，从法律层面正式确立了“全口径”预算制度，但我国于2018年修订《预算法》时仍将法律适用对象确定为“政府收支行为”，此定义相较于预算的理论期望显然被限制得过分狭窄，有违《预算法》作为当前财政基本法的高等次法律位阶。即便后续能通过法解释学方法对有关条文予以扩大解释，将《预算法》的规制对象由享受行政权力的“政府”延伸至包括司法机关在内的“大政府”之收支行为。[3]毋庸讳言，由于《预算法》在文义上直指行政机关而非司法机关，可认为《预算法》所明确的司法预算立法模式，乃是将其视同政府预算组成部分的“内嵌”模式。因此，不论是司法预算的编制、审批、执行抑或监督，我国司法预算并没有超越行政预算的整体语境和制度预期，导致司法预算管理及其法律制度在理论上缺乏自生自有的独立品性。 （二）内嵌式司法预算体制或受行政干预
在具有复杂性的法律体系与立法过程内，没有哪项价值可以主张绝对优先性，因此我国的司法预算采用“内嵌”立法模式亦无不可。财政部《2017年政府收支分类科目》有关司法经费的部分表明，实践中法院收入项目可分为行政事业性收费收入、罚没收入、基层法院财政转移支付收入等;法院的支出则主要列入政府的“公共安全支出”项目，分别包括行政运行、案件审判、案件执行等明细项目。但这些明细项目并不能全方位反映法院的资金收支状况，实践中地方各级法院普遍存在预算口径外资金，这些资金主要来源于同级地方政府的拨款。此前便有来自法院系统内部的调研指出，尽管能获得可观的政府专项转移支付资金，基层法院的司法经费仍主要受同级政府财政拨款保障[4]。法院尤其是基层法院在司法经费保障体制中受制于政府的现实境况，可能产生如汉密尔顿在《联邦党人文集》中所提及的“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”的状况。[5]（P396）既然地方政府或多或少拥有影响法院财政收支的能力，不难想象，地方政府也或多或少存在利用行政权力影响司法决策的空间。兼之在以往“分级管理，分灶吃饭”的政府预算管理原则指导下，中央层面由财政部编制并管理最高人民法院的经费预算，地方则由同级财政部门编制和管理各级法院的经费预算，财政部门对司法经费的预算具有修改权，显著增加了司法经费保障及预算管理过程受行政干预的可能性。司法机关丧失经费保障和预算管理的主动权的情形，就有20世纪末21世纪初地方政府规定基层法院在经济审判中若涉及当地国有企业改制，法院的立案、判决和执行都必须经地方政府“审批”的荒谬事例。具体而言，我国《宪法》明确规定各级人民代表大会选举产生同级政府和法院，政府和法院在国家理论层面上并不存在隶属关系，《宪法》第一百二十六条也明确规定了法院独立行使审判权，这已经成为论者熟知的宪法概念1。近年就司法机关的经费保障和预算管理受制于行政机关，致使机构和决策的独立性受限导致司法地方化与行政化的研究已有丰富成果。必须指出，法院独立行使审判权并不能当然推导出法院经费制度需要“独立”，差异化司法预算亦并非彻底脱离既有的预算管理体制。社会转型时期政府更深程度介入当地经济事务已成为当下法治环境的常态，与此同时，法院在当前政府市场关系框架内并不仅仅停留于具体纠纷的解决者角色，司法裁判超出某时某地某事的语境而愈发具有普遍的社会规训价值，这也促使法院必须重视同政府存在財政交涉可能带来的社会后果。
（三）司法经费保障体制的改革成效有限
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开启了我国司法经费体制改革的进程，但中央至今仍未明确司法经费体制改革的时间表。多数地方法院对司法经费保障及预算管理体制改革持观望态度，逐步推开的司法经费保障体制改革试点进程缓慢且成效有限，部分省份甚至出现了改革反复乃至倒退的现象。首先是已实现“省级统管”的省份面临若干问题有待明确，如经费保障模式不确定、经费保障责任划分不明晰、相关省级部门协同乏力等，亟须中央以合理方式对司法经费改革事项加以明确。其次是试点探索经费保障“省级统管”地区尚未明确常态化机制。最高院牵头落实司法经费保障体制改革的法官曾撰文提及“个别省份本已确定8个法院进行试点，2016年6月1日正式将司法经费保障权限上划省级，当年9月18日即发文重新将权限划回地方，司法经费保障改革仅实际运行4个月后又退回原点;某省会城市两级法院从2018年1月1日起退出已实行了两年的‘省级统管’模式而改为‘市级统管’”等等。[1]未开展改革试点的省份则需要边行边试，尽快探索符合当地情况的司法经费体制改革模式。就作为改革司法预算管理体制必要基础的司法经费保障体制改革而言，各地目前提出的改革举措仅具有工具意义与事务价值，目的在于响应中央司法经费体制改革的顶层设计，并未在改革实践中主张司法经费体制相对于其他未决事项的优先性，从而导致司法经费保障体制改革初步取得的效果非常有限。如果中央从规范角度设定若干明确且不可更改的改革目标，后续全部省份全面开展司法经费保障体制的“省级统管”改革，则有必要继续探索研判司法预算管理体制运行的理论框架，从而充分调动地方各级法院体制改革的积极性。
（四）司法预算管理体制改革的进路不明
本轮司法经费体制改革的最核心环节是司法预算退出由政府主导的科层化“横向模式”。其目的在于通过预算管理体制改革使司法经费不由同级地方政府拨付抑或转移支付，阻断司法机关与地方政府间因经费保障而产生利益依附的可能。随之而来的问题在于，一是法院系统应采用“独立”的还是选择同行政机关有所差异的预算管理模式。二是经费保障和预算管理集中化的前提下，司法预算舍弃“横向模式”是否等同于采取“纵向模式”，司法系统所辖法院间关系应该如何进行整合。无论司法预算管理体制改革由哪类机构加以“协管”或“托管”，若试图同中央“省级法院统一管理辖区内人、财、物”的指导精神吻合，省级法院或多或少拥有影响下级法院经费的能力。预算管理体制改革后法院系统的财政垂直管理力度将显著加强，可能导致上级法院对下级法院不仅停留于业务指导及审级监督关系，这种制度设置失范的风险可能导致法院在脱离“地方保护主义”窠臼的同时，又陷入论者在司法经费改革开启时就已担忧的“强行政化”泥潭[6]。当前多数地区采用的“直管”模式由省以下各级法院作为预算单位直接向省财政部门编报预算，财政部门因对法院系统业务不熟悉使双方的纵向信息不对称的问题将越发显著，沟通成本增高将导致各级法院同省财政的协调机制难以规范化和常态化，同中央的探求改革长效化机制的精神不甚吻合。三是如何持续完善司法预算的监督与问责机制。在我国人民代表大会与“一府一委两院”适当分工的总体制度框架下，司法预算体制的监督问责方式必然同西方国家有很大不同。无论是当前相对柔性的审议意见、询问（提问），抑或是具有强制力的质询、组织调查委员会，甚或是追责程度最重的决定撤职，我国人民代表大会及其常委会作为问责主体在司法预算管理体制改革深入后如何有效监督司法预算管理中可能出现的问题，值得后续作出更为深入的理论探讨。
（一）司法活动的规律使其预算有别于政府预算期望
在我国相互分工而非互相分立的权力配置体系下，法院系统因司法工作的规律和特征而获得区别对待，采用相对独立的司法经费管理是有可能实现的[7]。“委托—代理”语境下的现代公共财政理念认为，政府是为更好实现社会公共利益而成立的“信托基金”，理想的行政预算必须遵循预算谦抑原则，能够落实《预算法》“量入为出、收支平衡”原则的才是好政府。财政法律是公民让渡财产权利换取公共服务的规范性契约，该契约直接约束作为受托人的政府必须“忠人之事”。因此政府在编制及执行预算时应当时刻保持谦抑性，尤其需要克制自身滥用财政资金的内心冲动，将行政管理的成本效益纳入考量范围。谦抑平衡的政府预算制度期望并不当然适用于司法预算领域。司法活动以追求社会的公平正义为根本价值，必须拥有充足的财政资金为其提供物质保障。司法机关通过业务行为能获得的收入非常有限，司法领域显然也不能引入竞争和排他的市场机制，假若要求司法机关也必须做到“量入为出、收支平衡”，那么将会直接导致作为公共产品的司法供给不足，最终影响到全社会解决纠纷的效率。为此，司法预算不应机械套用“量入为出、收支平衡”的预算平衡原则，司法预算的制度目标应当同行政预算作出适当区别，这也是当前政法专项转移支付得以存在的理论依据。
与此同时，由于法院的司法事权具有特殊性必须考虑同支出责任的相互匹配。实现事权和财权的匹配就必须借助于支出责任，即通过法律明确实现事权所对应的财政支出责任及问责机制。以司法活动事权同支出责任匹配的视角来看，尽管法院就审判和执行通常会向当事人收取若干费用，但这些收费往往无法覆盖实现公平正义所必须付出的成本。当前我国司法活动的事权和支出责任的非均衡性在基层法院尤为明显，曾有调研文章指出未开启司法经费保障改革前，基层法院的财政预算缺口有越发扩大的趋势;基层法院间为了争取有限的政府转移支付，逐步形成了突破既有制度规范的博弈网络，最终导致经费保障制度的运行成本陡增[8]（P730）。笔者认为“直管”“协管”和“托管”模式并非是司法预算管理体制改革的理想模式，在“省级统管”保障体制得以彻底落实后，财政管理机关有必要退出后续司法预算管理体制改革的进程，转由法院系统自身对事权承担支出责任，事权同支出责任的均衡是构建差异化司法预算制度的立论支撑。
（二）维系司法公正是差异化司法预算的内生动力
习近平总书记提出“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。以历史维度观察诉讼费用同司法经费关系的演进经过能够佐证前述结论。20世纪90年代末我国法院在收取诉讼费用后，无须解缴国库同时有权以诉讼费用充抵办案经费，甚至可能出现部分法院从涉案资金中预先抽成的情况。这往往会阻碍法官客观中立地进行判决，法官为不必退回已提取的诉讼费用倾向于对当事人作出不利判决。有鉴于此，国家于1998年出台了《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》明确规定了诉讼费用的“收支两条线”，并于1999年通过部门预算、国库集中收付和政府采购的措施引进公共预算制度。直至2008年《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》出台，全国法院方实行“明确责任、分类分担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，但司法经费同诉讼费用实则仍紧密挂钩而未“彻底划清界限”。直到司法系统经费保障开启“省级统管”改革，方才完全落实了多年来中央提出彻底脱钩经费收支的要求。从个案公正视角也能佐证维护司法公正是差异化司法预算的内生动力。就个案审理的结果能够体现实质正义而言，专事诉讼法研究的学者分析国内具有广泛影响的冤假错案后指出，“司法审判中许多问题归根结底都是因司法经费配置不合理造成的”[9]。与此同时，为最大程度地保证并实现个案的形式正义，通常案件应尽可能采用相对复杂、周全的普通诉讼程序，这样才越有利于在诉讼过程中发现案件事实并保护诉讼各方权利。我国法院的预算在实践中普遍非常紧张，法院往往为了有限的司法資源用于受社会关注的大案要案，倾向于采用速裁程序如简易程序、小额程序以及庭前调解等等。这也能够从侧面反映法院司法经费保障不充足、司法预算管理体制失当的窘境，更表明维护司法公正理应对司法预算差异化进程有所期待。
（三）差异化司法预算能响应司法权向中央归集趋势
习近平总书记指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”西方学者也倾向于司法权是中央事权的论断，如凯尔森在将司法权、行政权和立法权相比较后，提出了地方分权应只限于立法权和行政权，而司法权只能由国家享有的观点1。我国法院系统内部认为司法是典型的中央事权，其中审判权是国家主权的有机组成部分，其属于中央权力而并非地方性的自治权[10]（P5）。我国司法权作为中央事权的政治基础是党的领导，由宪法确定的国体、政体明确其法律基础，同时司法权本身的特征、功能及其在国家治理体系中的重要性反复彰显了前述中央事权属性。因此除部分地方性法规外司法权的行使可不受行政区划限制，因而司法权的财政支持必须采用全国大致相同的保障及管理体制。需要注意的是，尽管20世纪90年代以后司法行政权从行政权中剥离并被归入司法权成为显著趋势，如匈牙利、荷兰、丹麦等国均成立了独立机关负责司法预算管理，但司法经费应由中央或地方保障管理并无成规。比如美国以1840年和1870年为界，经历了财政部向内务部再向司法部的主管变迁，但无论如何始终由联邦部门负责司法预算的管理。就我国当下的司法体制改革进程来看，“省级统管”的司法经费保障体系仍然存在“‘彻底脱管’，司法独立走向司法孤立”“‘统而不管’，保障‘缺口’变形保障‘真空’”以及“‘行政主管’，‘小地方化’升级‘大地方化’”等隐忧[11]。笔者认为，司法经费保障体制改革的目标模式究竟是当前提出的“省级统管”抑或可能的“中央直管”甚或“央地共管”，应取决于特定社会转型阶段何种模式可更好实现司法机关事权同支出责任的均衡，更好践行社会对于司法机关维护公平正义的体制改革期待。正在进行的对司法经费体制改革开放议程的探讨，绝非僵硬地强调司法经费保障必须同法院的层级相同，或者由中央财政向司法系统承担全额经费保障义务，而是指司法财权必须满足司法事权的特殊需要，司法经费保障体制不能“反客为主”地干预司法机关决策和机构独立。司法预算的管理体制改革亦复如是，通过考察域外司法经费保障体系可以看出，以英国和日本为代表的双层司法经费保障管理体系，即使同在单一制国家下仍能够有效地发挥其作用。当前进行的司法经费保障“省级统管”仅仅是将省以下法院的支出责任上提，考虑到司法权是中央事权和我国权力集中传统的因素，未来可能采用的“中央—地方”两级保障体制。 （四）差异化司法预算可满足巩固司法权威的要求
作为描述理想状态的综合性概念，司法权威指法院及法官的裁判活动及其结果能够得到人们的自动自发自愿信任、尊重和服从。针对我国司法权相对行政权力偏弱及社会公信程度不高的客观情势，司法权必须始终秉持客观中立、维护公平正义的需要，从而令司法裁判、法官法院以及法律本身得到社会的普遍信服。而在司法权威亟须巩固拓展的前提下，倘若司法预算在管理体制改革时仍需遵循政府预算的谦抑原则，那么司法权与行政权在国家治理中的定位差异便难以彰显，从而难以满足拓补司法权威进而重塑社会公信力的要求。党的十八届四中全会提出要通过完善司法管理体制和司法权力运行机制提升我国的司法公信力并拓展司法权威，预算管理体制改革应当充分尊重司法活动的客观规律，主动为司法机关的扩权赋能提供制度支持。我国法院的司法事权包括审判权、执行权连同附随的内部行政管理权，贯彻差异化司法预算管理体制的程度也应当有所差异，应当将保障能够拓展司法权威需要的事权置于预算管理体制改革的优先地位。就法院履行司法审判权而言，作为明辨是非、定纷止争的国家权力，司法审判职能的核心在于如何维护社会公平正义，因其具有极强的正外部性使得成本效益不应置于价值主张的首位，故构建差异化预算管理制度时应尽量上提审判权的层级，从国家或省市层面保证各地拥有相对均等的物质基础。法院行使执行权也应当将保证公平正义置于价值序列的首位，绝不能因执行成本过高而不予司法执行。与前述两者相比，法院的司法行政管理主要涉及内部科层制度的维持成本，其本身并不需要不遗余力地追求某种价值，故法院内部管理预算可以适用行政预算管理体制，在保持原有的预算管理制度的同时适用谦抑原则。但应尽量避免改革过程中可能出现的矫枉过正现象，从而出现空有形式而全无内容的“运动式俭省”。
（五）差异化司法预算能够维护法官队伍的职业尊严
我国的司法体制改革在注重顶层设计的同时，需要回归对于“人”和“人性”的关怀。差异化的司法预算管理体制不仅涉及对法院财政收支的保障监督，也理应涉及对下辖司法人员的经济保障问题。设若法官的收入水平较低而难以维持相对有尊严的社会生活水平，却仍然需要承担繁重的案件处理以及涉诉信访压力，长此以往，法官外流导致法院人才日渐匮乏的现象将难以避免。真正具有长远意识和全局意识的制度改进范式应通过设置激励机制充分唤起人的经济理性，以此调动利益相关者的改革意识而令其主动开展制度变迁实践。尽管法官待遇属于法院内部的行政管理范畴，但因法官职业本身的特性、未来发展趋势以及基层法院的现实情况，法官薪酬亦不能全盘适用行政预算的谦抑原则。我国当前的司法人事制度中，法官的职业发展采用职级和职务两条线，以往法官的行政级别在确定待遇的过程中占据绝对优势，《公务员职务与职级并行规定》出台后，法官承担职务的重要性日渐突显。总之，有必要使法院系统具备保障法官职业尊严的财权，将法官工资纳入差异化司法预算管理制度予以保障。
首先，差异化司法预算管理体制的构建前提是相对独立的司法预算制度，该种预算独立以司法机关在国家权力体系中的分工为限。主流观点认为司法财权受制于地方政府是司法地方化与行政化的重要诱因，因此诸多国家和地区建立了独立于行政预算体系的司法预算制度。笔者认为应当从更实际的渐进视角出发，我国可在参考域外经验并结合实际情况的前提下，将司法预算从《预算法》中予以单独明确，即专门章规定司法预算的制定、审批、执行和监督法律程序，但整体仍可延续《预算法》的规制框架。由于我国司法机关和行政机关是作为整体的国家权力的延伸，相互之间仅是分工不同并非对立的权力制衡关系，故而相对独立的司法预算管理体制在法律上并不需要“另起炉灶”，以专门章的形式在预算法续造过程中予以差异化处理即可。易言之，进行顶层设计时需明确司法预算的独立性应以司法机关的权力分工为限，因循司法机关同行政机关间分工而非分立的权力配置架构，而不需要刻意强调司法预算的“独立”性。需要补充的是，正因为司法预算和行政预算在我国的制度框架内实则具有同质性，预算法修改时有必要将“公共预算”作为统摄二者的上位概念，对当前《预算法》的“公共的行政预算”观念加以扬弃。未来阶段的《预算法》仍需将规范行政权力作为立法的主要动因，但需将未纳入预算的其他财政收支归入全口径的公共预算，最终使《预算法》立法宗旨突破既有的“规范政府收支行为”的局限，真正彰显其实定之财政基本法的重要地位。
其次，差异化司法预算管理体制的主要内容是构建协同编制与委托管理的“双层次委托”体系。相对独立的司法预算体系在承继司法经费保障的“央—地”双层次结构前提下，由最高院委托省高院根据各地情况进行具体预算管理。《预算法》明确规定行政预算层级必须同政府层级对应，但“省级统管”下不论是司法经费预算管理的“直管”“协管”抑或“托管”模式，实际上已经打破了司法预算内嵌于行政预算的分层管理范式，而将司法预算的管理权限归集于省级财政部门。当前的司法经费保障体制改革不同，差异化司法预算管理体制改革要求强调司法系统在预算编制和执行中的独立性，未来财政行政管理部门应退出司法预算的编制和执行，转由最高院和省高院共同负责司法预算的编制和后续执行。贸然增加司法预算的管理层级不仅难以体现中央“省级法院统一管理辖区内人、财、物”的设想，过于复杂的预算管理制度还将消解司法经费保障体制改革成果，反过来增加了司法地方化与司法行政化的风险，因此我国司法预算的管理体制有必要在承继“央—地”双层经费保障结构的前提下进行制度设置。由于我国各地区经济发展水平差异较大导致地方财政能力不均衡不充分的问题非常突出，中央和地方共同保障司法经费能够实现财政能力均等化并体现司法权作为中央事权的属性，这也是司法经费保障制度改革的重要动因。但预算管理体制同经费保障的显著不同，在于“央—地”双层预算管理体制理论上由最高院主导，而最高院资源的有限性决定了有必要委托各省高院负责预算的具体执行，采用“托管”模式能够兼顾各地事权的特殊需要。双层次委托预算管理制度的具体内容如下：一是明确省以下各法院向省高院归集本单位年度预算，由省高院向最高院编制的全国司法预算表汇总。省高院拥有对下级法院预算的具体修改、否决和驳回权，而最高院仅能就某省全部的司法预算加以修改、否决和驳回。二是财政部门退出司法预算编制和执行，最高院编制的预算草案需报国务院财政部门备案，财政部仅能就其中的技术问题提出意见建议，拥有预算草案的修改建议权但无否决和驳回权。三是最高院向全國人民代表大会提出预算案并经表决通过后，由最高院委托各省高院根据地方情况具体执行司法预算，最高院具有核实与监督预算执行的权力。第四，最高院和省高院内部设置独立的预算管理部门，接受同级财政部门的预算管理业务指导。 第三，双层次委托的差异化司法预算管理体制应承继既有的司法预算监督问责机制。根据公共行政学者对监督问责的定义，确保权力使用是在规则约束下进行的活动即是监督问责，“监督”即权力使用者有义务以透明的方式来使用权力;“辩护”即权力的使用者必须对其行动提供说明和解释;“强制”即权力的使用者将受到潜在的惩罚约束。[12]差异化司法预算管理体制要求相对独立的司法预算需要明确司法机关同行政机关的相互关系，差异化司法预算的监督问责机制也可通过司法部门同其他主体之间的关系来把握。差异化司法预算的监督问责机制可以承继以人大监督、行政监督、内部监督和群众监督为主的差序化监督结构。首先，差异化司法预算管理体制下人大监督不仅包括全国人大审批当年司法预算案，还包括人大及其常委会对最高院执行司法预算过程的问责机制，以及各级地方人大及其常委会在各级人民法院编制预算案时所实行的监督问责，这种监督需明確法院预算案受否决的法律后果，并允许法院就预算编制和管理存在的问题提出说明和解释。其次，差异化司法预算管理的行政监督问责除承继宪法规定的审计署监督的既有框架外还应加强各级财政部门对司法预算案的专门监督，全国人大在审批最高院的预算案时应充分考虑财政部提出的专业意见建议。然后，各级法院尤其是最高院和省高院内部也应加强监督，除系统内部的纪检部门加强经济监督外，上级法院可对下级法院的预算编制提出建议，但上级法院的监督权应当有所限制和制约，排除上级人民法院的预算审核权力。最后司法预算管理的预算编制、审批、执行和监督都应公开透明，接受人民群众的广泛监督。
第四，双层次委托的差异化司法预算管理体制应明确划定预算向基层法院的倾斜比例。由于法院级别的提升受案量同比下降，需满足的司法事权呈“金字塔”状分布，故差异化司法预算管理体制应当将预算划拨至案件接受量大、司法人员多、社会接触广的基层法院，通过规范性文件和政策等配套措施保证对基层法院的预算划拨比例，重点保证基层办案法官的薪酬待遇。
司法经费体制改革是我国司法体制改革的重要组成部分，当前我国进行的司法部门人、财、物“省级统管”的司法经费保障体制改革仍有其局限性，预算管理体制成为下阶段司法经费体制改革的重点。“省级统管”经费保障体制能够有效遏制司法地方化和司法行政化的趋势，故后续对司法预算管理体制加以改革时有必要承继经费保障改革形成的“央—地”两阶层权力配置体系。司法预算管理同经费保障体制改革的不同侧重在于，司法经费保障需发挥中央给予司法系统财政支持的积极性，与此同时预算管理则需要调动地方熟悉情况的积极性。因此经费保障的重点是中央主导下的司法财政能力均等，而预算管理的重点则应当是满足各地方司法事权的实际需要，故在预算管理模式时参考既有的“托管”预算管理模式，但将作为委托主体的省级财政部门更易为最高人民法院的同时，保持受权主体仍为省（市、区）的高级人民法院，保障预算管理同实际事权能够最大程度地相互贴合，是为文章提出的“双层次委托”差异化预算管理体制。文章在证成差异化司法预算制度的路径选择时，认为能够有效地回应司法预算管理体制改革中的结构性问题，从而为维系司法公平、司法权向中央归集、拓展司法权威公信力、维护法官职业尊严等良性构想提供坚实的物质保障。差异化预算管理体制的基础在于相对独立的司法预算制度，其来源于现代国家治理理念下司法机关的决策与机构独立诉求，要求《预算法》修改时将司法系统尤其是法院系统的预算单列，以最高院和省高院作为司法预算的编制和执行主体;在行政机关逐步退出预算管理体制的同时，充分考虑我国权力“分工而非分立”的政治框架，明确提出司法预算制度的独立性应以满足司法机关的分工为限。差异化预算管理制度作为既有制度的有限改进，体现在对当前政府预算制度的监督问责机制的因循，即坚持人大监督问责、行政监督建议、内部监督问责以及群众监督的预算管理监督问责体系。
参考文献：
[1] 唐虎梅.省以下法院财物统管改革的现状与展望[J].法 律适用，2018（21）：87-97.
[2] 艾佳慧.现代化进程中的中国司法改革（1978—2018）——从法官管理制度切入[J].法治现代化研究， 2019，3（01）：109-132.
[3] 李帅.司法改革中“央—省”二阶独立司法预算的构建 [J].云南社会科学，2015（05）：124-128.
[4] 廖钰，王肖.关于省以下地方法院经费保障制度的调 研——基于“省级统管”改革背景下的现状检视和体系 重构[J].中国应用法学，2018（01）：59-73.
[5] [美]汉密尔顿.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京：商 务印书馆，1980.
[6] 朱孝清.对司法体制改革的几点思考[J].法学杂志，2014， 35（12）：86-95.
[7] 贾新怡，唐虎梅.借鉴有益经验 构建符合我国国情的 司法经费保障机制[J].财政研究，2006（04）：14-20.
[8] 旷联合.司法经费的博弈与制度安排的有效性[A].中 国法学会审判理论研究会.中国法学会审判理论研究 会2014年年会暨全面深化司法改革促进司法公正理论 研讨会论文集[C].中国法学会审判理论研究会：中国 法学会审判理论研究会，2014：18.
[9] 陈永生.司法经费与司法公正[J].中外法学，2009，21 （03）：390-410.
[10] 沈德咏.司法队伍管理改革的路径与成效[M].北京：人 民法院出版社，2013：5.
[11] 欧阳韶勇，旷联合，于杨宁.系统论视野下法院财物省 统一管理的隐忧与出路[J].中国应用法学，2018（01）： 74-86.
[12] 张洪松.独立、问责和支配的统合：中国司法经费管 理体制改革的政治分析[J].思想战线，2019，45（02）： 129-139. Abstract：The structural problems of the judicial budget system show that it is necessary to put the judicial budget management under the guidance of the concept of public finance and adopt a system approach that is significantly different from the administrative budget. To perfect the judicial budget management system，it is necessary to start from the concept of public property and public budget and take the matching of judicial power and expenditure responsibility as the primary principle. In the process of building a concrete system，need to discuss is listed separately judicial budget and manage the differentiation of double entrust the feasibility of the budget management system，by defining the system of budget management main body，the budget distribution and budget accountability supervision mechanism，to achieve the collection of judicial power，consolidate the judicial authority，uphold the sanctity of judges expected budget management system reform.
Key Words：Judicial appropriation;Judicial budget;Budget management;Expenditure responsibility;Fiscal management
責任编辑：刘 博
关键词：司法经费;司法预算;预算管理;支出责任;法治财政
一、引 言
党的十八届三中和四中全会对我国司法体制改革进行顶层布局，由此全面开启了深化司法人事制度和司法经费体制改革的进程。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中就司法经费体制改革问题进行了相关阐述，明确了“推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”“完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设”等措施，尝试构建以“省级统管”为特征的司法经费保障体制和司法预算管理体制。进入中国特色社会主义新时代的当下，以法官员额制为核心的司法人事制度改革已初显成效，法检司法責任制改革、法院人员分类管理改革、法官职业保障改革顺利收官。与之相比，目前以“省级统管”为抓手的司法经费保障改革仍停留在政策试点阶段，预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系改革并未全面推开，导致“改革后半程”的司法预算管理体制改革不能顺利推进。截至2018年5月，就已实现省以下法院司法经费统管的25个省（市、区）的预算管理问题而言，已实行“省级统管”的地方法院有全部预算由省财政直接管理，即司法预算由各级法院编制后直接报送省财政部门的“直管”模式;省财政直接管理和省高院协助管理并存，各级法院编制的预算由省高院初审后报省财政部门，各级法院的预算管理由省高院协助的“协管”模式;以及由省财政名义管理但实际委托省高院管理，即省、市、县三级法院财物统管事项由省财政授权委托省高院管理的“托管”模式。[1]
理论准备的不足使得司法经费体制改革的观念转变显著落后于改革实践。理论供给“慢半拍”的窘境既令司法体制改革无从深入贯彻公共财政和法治财政理念，司法经费体制改革亦难以借鉴其他领域的改革成果，进而导致现有的改革举措仍无法回应诸多结构性问题。我国司法经费体制改革同司法人事制度改革的很大不同，便在于其无法简单地通过明确和重置机构人员权责获取制度改进绩效。各地司法经费体制改革举措并无共通模式的原因，在于司法经费体制改革不仅涉及司法系统内部的科层结构，而且涉及司法与行政系统间交涉互动的关系变迁，同时在更深层次涉及我国司法体制改革的本质属性、当前定位和未来愿景。因此，司法经费体制改革势必引发对当前司法改革路径的反思与重构。鉴于司法经费体制改革已抵达何去何从的十字路口，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五改革纲要》）并未再次强调及明确既有的“省级统管”改革路径，转而设置了“研究完善人民法院司法经费保障机制”的开放性议题。因此在司法经费“省级统管”机制的实践前景依然不甚明晰的前提下，司法经费体制改革亟须符合司法规律的自洽理论体系指引。《五五改革纲要》所设置的议程并非否定既有的“省级统管”改革成果，而是要通过合乎司法规律的制度安排，有效治理司法权力运行中产生的各种问题，进而使司法权真正遵循司法规律，发挥其应有的国家治理作用，满足党和人民对司法系统的政治、经济和社会期待，最终助力实现我国国家治理体系和治理能力的现代化。
二、当前司法预算管理体制的结构性问题
文章探讨人民法院在司法经费体制改革中采用的预算管理体制。司法经费保障和预算管理问题长期制约司法机关的公正、效率和独立[2]。若意图探索司法经费体制改革路径，首先有必要廓清“司法预算”同“司法经费”的相互关系。当前预算制度下，司法预算以政府预算的“司法经费”形式呈现，该“司法经费”项目既包含法院的经费收入也包括其经费支出，因而司法经费保障和管理过程实则构成了司法预算的主要环节。鉴于当前法院普遍存在预算外经费收支的情况，预算的全口径原则要求将各种形式的司法经费纳入司法预算，从而确保法院经费的获得与支出全程受公共预算理念引领，以法律为主要方式治理司法经费预算的编制、审批、执行以及监督过程。因此，将所有形式的司法经费收支纳入司法预算口径，是司法经费预算管理体制从同质“此岸”迈向差异“彼岸”的首要步骤，亦是划分前述两者相互关系的合理界限。
（一）司法预算在形式上“内嵌”于政府预算
司法预算“内嵌”于政府预算致使专门规范体系缺位，令预算制度难以充分满足司法机关的事权需求。法治财政理论下的预算制度侧重于揭示特定的法律程序及其法律后果，将财政预算视为控制与约束政府自我赋权的手段，由此力求预算的经济成本效用和社会治理效益均衡，进而展开国家财政行为的法律治理架构。预算制度首先需要以完整性原则回应“将什么纳入预算”，然后才可论及以同等性原则强调各部分预算的恰当联系，即便需要划分为若干功能体系亦应当尽可能地谋求各体系间的协调呼应，进而才可论及以预算公开协调法定预算公开和依申请公开的关系，等等。因此，预算体系的“口径”是预算运行过程中必须回应的首要问题，即明确预算控制强度和展开相关预算制度的逻辑起点。具体论及我国的司法预算领域，尽管修订后的《预算法》第四条第二款规定“政府全部收入和支出都应当纳入预算”，从法律层面正式确立了“全口径”预算制度，但我国于2018年修订《预算法》时仍将法律适用对象确定为“政府收支行为”，此定义相较于预算的理论期望显然被限制得过分狭窄，有违《预算法》作为当前财政基本法的高等次法律位阶。即便后续能通过法解释学方法对有关条文予以扩大解释，将《预算法》的规制对象由享受行政权力的“政府”延伸至包括司法机关在内的“大政府”之收支行为。[3]毋庸讳言，由于《预算法》在文义上直指行政机关而非司法机关，可认为《预算法》所明确的司法预算立法模式，乃是将其视同政府预算组成部分的“内嵌”模式。因此，不论是司法预算的编制、审批、执行抑或监督，我国司法预算并没有超越行政预算的整体语境和制度预期，导致司法预算管理及其法律制度在理论上缺乏自生自有的独立品性。 （二）内嵌式司法预算体制或受行政干预
在具有复杂性的法律体系与立法过程内，没有哪项价值可以主张绝对优先性，因此我国的司法预算采用“内嵌”立法模式亦无不可。财政部《2017年政府收支分类科目》有关司法经费的部分表明，实践中法院收入项目可分为行政事业性收费收入、罚没收入、基层法院财政转移支付收入等;法院的支出则主要列入政府的“公共安全支出”项目，分别包括行政运行、案件审判、案件执行等明细项目。但这些明细项目并不能全方位反映法院的资金收支状况，实践中地方各级法院普遍存在预算口径外资金，这些资金主要来源于同级地方政府的拨款。此前便有来自法院系统内部的调研指出，尽管能获得可观的政府专项转移支付资金，基层法院的司法经费仍主要受同级政府财政拨款保障[4]。法院尤其是基层法院在司法经费保障体制中受制于政府的现实境况，可能产生如汉密尔顿在《联邦党人文集》中所提及的“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”的状况。[5]（P396）既然地方政府或多或少拥有影响法院财政收支的能力，不难想象，地方政府也或多或少存在利用行政权力影响司法决策的空间。兼之在以往“分级管理，分灶吃饭”的政府预算管理原则指导下，中央层面由财政部编制并管理最高人民法院的经费预算，地方则由同级财政部门编制和管理各级法院的经费预算，财政部门对司法经费的预算具有修改权，显著增加了司法经费保障及预算管理过程受行政干预的可能性。司法机关丧失经费保障和预算管理的主动权的情形，就有20世纪末21世纪初地方政府规定基层法院在经济审判中若涉及当地国有企业改制，法院的立案、判决和执行都必须经地方政府“审批”的荒谬事例。具体而言，我国《宪法》明确规定各级人民代表大会选举产生同级政府和法院，政府和法院在国家理论层面上并不存在隶属关系，《宪法》第一百二十六条也明确规定了法院独立行使审判权，这已经成为论者熟知的宪法概念1。近年就司法机关的经费保障和预算管理受制于行政机关，致使机构和决策的独立性受限导致司法地方化与行政化的研究已有丰富成果。必须指出，法院独立行使审判权并不能当然推导出法院经费制度需要“独立”，差异化司法预算亦并非彻底脱离既有的预算管理体制。社会转型时期政府更深程度介入当地经济事务已成为当下法治环境的常态，与此同时，法院在当前政府市场关系框架内并不仅仅停留于具体纠纷的解决者角色，司法裁判超出某时某地某事的语境而愈发具有普遍的社会规训价值，这也促使法院必须重视同政府存在財政交涉可能带来的社会后果。
（三）司法经费保障体制的改革成效有限
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开启了我国司法经费体制改革的进程，但中央至今仍未明确司法经费体制改革的时间表。多数地方法院对司法经费保障及预算管理体制改革持观望态度，逐步推开的司法经费保障体制改革试点进程缓慢且成效有限，部分省份甚至出现了改革反复乃至倒退的现象。首先是已实现“省级统管”的省份面临若干问题有待明确，如经费保障模式不确定、经费保障责任划分不明晰、相关省级部门协同乏力等，亟须中央以合理方式对司法经费改革事项加以明确。其次是试点探索经费保障“省级统管”地区尚未明确常态化机制。最高院牵头落实司法经费保障体制改革的法官曾撰文提及“个别省份本已确定8个法院进行试点，2016年6月1日正式将司法经费保障权限上划省级，当年9月18日即发文重新将权限划回地方，司法经费保障改革仅实际运行4个月后又退回原点;某省会城市两级法院从2018年1月1日起退出已实行了两年的‘省级统管’模式而改为‘市级统管’”等等。[1]未开展改革试点的省份则需要边行边试，尽快探索符合当地情况的司法经费体制改革模式。就作为改革司法预算管理体制必要基础的司法经费保障体制改革而言，各地目前提出的改革举措仅具有工具意义与事务价值，目的在于响应中央司法经费体制改革的顶层设计，并未在改革实践中主张司法经费体制相对于其他未决事项的优先性，从而导致司法经费保障体制改革初步取得的效果非常有限。如果中央从规范角度设定若干明确且不可更改的改革目标，后续全部省份全面开展司法经费保障体制的“省级统管”改革，则有必要继续探索研判司法预算管理体制运行的理论框架，从而充分调动地方各级法院体制改革的积极性。
（四）司法预算管理体制改革的进路不明
本轮司法经费体制改革的最核心环节是司法预算退出由政府主导的科层化“横向模式”。其目的在于通过预算管理体制改革使司法经费不由同级地方政府拨付抑或转移支付，阻断司法机关与地方政府间因经费保障而产生利益依附的可能。随之而来的问题在于，一是法院系统应采用“独立”的还是选择同行政机关有所差异的预算管理模式。二是经费保障和预算管理集中化的前提下，司法预算舍弃“横向模式”是否等同于采取“纵向模式”，司法系统所辖法院间关系应该如何进行整合。无论司法预算管理体制改革由哪类机构加以“协管”或“托管”，若试图同中央“省级法院统一管理辖区内人、财、物”的指导精神吻合，省级法院或多或少拥有影响下级法院经费的能力。预算管理体制改革后法院系统的财政垂直管理力度将显著加强，可能导致上级法院对下级法院不仅停留于业务指导及审级监督关系，这种制度设置失范的风险可能导致法院在脱离“地方保护主义”窠臼的同时，又陷入论者在司法经费改革开启时就已担忧的“强行政化”泥潭[6]。当前多数地区采用的“直管”模式由省以下各级法院作为预算单位直接向省财政部门编报预算，财政部门因对法院系统业务不熟悉使双方的纵向信息不对称的问题将越发显著，沟通成本增高将导致各级法院同省财政的协调机制难以规范化和常态化，同中央的探求改革长效化机制的精神不甚吻合。三是如何持续完善司法预算的监督与问责机制。在我国人民代表大会与“一府一委两院”适当分工的总体制度框架下，司法预算体制的监督问责方式必然同西方国家有很大不同。无论是当前相对柔性的审议意见、询问（提问），抑或是具有强制力的质询、组织调查委员会，甚或是追责程度最重的决定撤职，我国人民代表大会及其常委会作为问责主体在司法预算管理体制改革深入后如何有效监督司法预算管理中可能出现的问题，值得后续作出更为深入的理论探讨。
三、司法预算管理体制差异化模式的证成
（一）司法活动的规律使其预算有别于政府预算期望
在我国相互分工而非互相分立的权力配置体系下，法院系统因司法工作的规律和特征而获得区别对待，采用相对独立的司法经费管理是有可能实现的[7]。“委托—代理”语境下的现代公共财政理念认为，政府是为更好实现社会公共利益而成立的“信托基金”，理想的行政预算必须遵循预算谦抑原则，能够落实《预算法》“量入为出、收支平衡”原则的才是好政府。财政法律是公民让渡财产权利换取公共服务的规范性契约，该契约直接约束作为受托人的政府必须“忠人之事”。因此政府在编制及执行预算时应当时刻保持谦抑性，尤其需要克制自身滥用财政资金的内心冲动，将行政管理的成本效益纳入考量范围。谦抑平衡的政府预算制度期望并不当然适用于司法预算领域。司法活动以追求社会的公平正义为根本价值，必须拥有充足的财政资金为其提供物质保障。司法机关通过业务行为能获得的收入非常有限，司法领域显然也不能引入竞争和排他的市场机制，假若要求司法机关也必须做到“量入为出、收支平衡”，那么将会直接导致作为公共产品的司法供给不足，最终影响到全社会解决纠纷的效率。为此，司法预算不应机械套用“量入为出、收支平衡”的预算平衡原则，司法预算的制度目标应当同行政预算作出适当区别，这也是当前政法专项转移支付得以存在的理论依据。
与此同时，由于法院的司法事权具有特殊性必须考虑同支出责任的相互匹配。实现事权和财权的匹配就必须借助于支出责任，即通过法律明确实现事权所对应的财政支出责任及问责机制。以司法活动事权同支出责任匹配的视角来看，尽管法院就审判和执行通常会向当事人收取若干费用，但这些收费往往无法覆盖实现公平正义所必须付出的成本。当前我国司法活动的事权和支出责任的非均衡性在基层法院尤为明显，曾有调研文章指出未开启司法经费保障改革前，基层法院的财政预算缺口有越发扩大的趋势;基层法院间为了争取有限的政府转移支付，逐步形成了突破既有制度规范的博弈网络，最终导致经费保障制度的运行成本陡增[8]（P730）。笔者认为“直管”“协管”和“托管”模式并非是司法预算管理体制改革的理想模式，在“省级统管”保障体制得以彻底落实后，财政管理机关有必要退出后续司法预算管理体制改革的进程，转由法院系统自身对事权承担支出责任，事权同支出责任的均衡是构建差异化司法预算制度的立论支撑。
（二）维系司法公正是差异化司法预算的内生动力
习近平总书记提出“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。以历史维度观察诉讼费用同司法经费关系的演进经过能够佐证前述结论。20世纪90年代末我国法院在收取诉讼费用后，无须解缴国库同时有权以诉讼费用充抵办案经费，甚至可能出现部分法院从涉案资金中预先抽成的情况。这往往会阻碍法官客观中立地进行判决，法官为不必退回已提取的诉讼费用倾向于对当事人作出不利判决。有鉴于此，国家于1998年出台了《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》明确规定了诉讼费用的“收支两条线”，并于1999年通过部门预算、国库集中收付和政府采购的措施引进公共预算制度。直至2008年《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》出台，全国法院方实行“明确责任、分类分担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，但司法经费同诉讼费用实则仍紧密挂钩而未“彻底划清界限”。直到司法系统经费保障开启“省级统管”改革，方才完全落实了多年来中央提出彻底脱钩经费收支的要求。从个案公正视角也能佐证维护司法公正是差异化司法预算的内生动力。就个案审理的结果能够体现实质正义而言，专事诉讼法研究的学者分析国内具有广泛影响的冤假错案后指出，“司法审判中许多问题归根结底都是因司法经费配置不合理造成的”[9]。与此同时，为最大程度地保证并实现个案的形式正义，通常案件应尽可能采用相对复杂、周全的普通诉讼程序，这样才越有利于在诉讼过程中发现案件事实并保护诉讼各方权利。我国法院的预算在实践中普遍非常紧张，法院往往为了有限的司法資源用于受社会关注的大案要案，倾向于采用速裁程序如简易程序、小额程序以及庭前调解等等。这也能够从侧面反映法院司法经费保障不充足、司法预算管理体制失当的窘境，更表明维护司法公正理应对司法预算差异化进程有所期待。
（三）差异化司法预算能响应司法权向中央归集趋势
习近平总书记指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”西方学者也倾向于司法权是中央事权的论断，如凯尔森在将司法权、行政权和立法权相比较后，提出了地方分权应只限于立法权和行政权，而司法权只能由国家享有的观点1。我国法院系统内部认为司法是典型的中央事权，其中审判权是国家主权的有机组成部分，其属于中央权力而并非地方性的自治权[10]（P5）。我国司法权作为中央事权的政治基础是党的领导，由宪法确定的国体、政体明确其法律基础，同时司法权本身的特征、功能及其在国家治理体系中的重要性反复彰显了前述中央事权属性。因此除部分地方性法规外司法权的行使可不受行政区划限制，因而司法权的财政支持必须采用全国大致相同的保障及管理体制。需要注意的是，尽管20世纪90年代以后司法行政权从行政权中剥离并被归入司法权成为显著趋势，如匈牙利、荷兰、丹麦等国均成立了独立机关负责司法预算管理，但司法经费应由中央或地方保障管理并无成规。比如美国以1840年和1870年为界，经历了财政部向内务部再向司法部的主管变迁，但无论如何始终由联邦部门负责司法预算的管理。就我国当下的司法体制改革进程来看，“省级统管”的司法经费保障体系仍然存在“‘彻底脱管’，司法独立走向司法孤立”“‘统而不管’，保障‘缺口’变形保障‘真空’”以及“‘行政主管’，‘小地方化’升级‘大地方化’”等隐忧[11]。笔者认为，司法经费保障体制改革的目标模式究竟是当前提出的“省级统管”抑或可能的“中央直管”甚或“央地共管”，应取决于特定社会转型阶段何种模式可更好实现司法机关事权同支出责任的均衡，更好践行社会对于司法机关维护公平正义的体制改革期待。正在进行的对司法经费体制改革开放议程的探讨，绝非僵硬地强调司法经费保障必须同法院的层级相同，或者由中央财政向司法系统承担全额经费保障义务，而是指司法财权必须满足司法事权的特殊需要，司法经费保障体制不能“反客为主”地干预司法机关决策和机构独立。司法预算的管理体制改革亦复如是，通过考察域外司法经费保障体系可以看出，以英国和日本为代表的双层司法经费保障管理体系，即使同在单一制国家下仍能够有效地发挥其作用。当前进行的司法经费保障“省级统管”仅仅是将省以下法院的支出责任上提，考虑到司法权是中央事权和我国权力集中传统的因素，未来可能采用的“中央—地方”两级保障体制。 （四）差异化司法预算可满足巩固司法权威的要求
作为描述理想状态的综合性概念，司法权威指法院及法官的裁判活动及其结果能够得到人们的自动自发自愿信任、尊重和服从。针对我国司法权相对行政权力偏弱及社会公信程度不高的客观情势，司法权必须始终秉持客观中立、维护公平正义的需要，从而令司法裁判、法官法院以及法律本身得到社会的普遍信服。而在司法权威亟须巩固拓展的前提下，倘若司法预算在管理体制改革时仍需遵循政府预算的谦抑原则，那么司法权与行政权在国家治理中的定位差异便难以彰显，从而难以满足拓补司法权威进而重塑社会公信力的要求。党的十八届四中全会提出要通过完善司法管理体制和司法权力运行机制提升我国的司法公信力并拓展司法权威，预算管理体制改革应当充分尊重司法活动的客观规律，主动为司法机关的扩权赋能提供制度支持。我国法院的司法事权包括审判权、执行权连同附随的内部行政管理权，贯彻差异化司法预算管理体制的程度也应当有所差异，应当将保障能够拓展司法权威需要的事权置于预算管理体制改革的优先地位。就法院履行司法审判权而言，作为明辨是非、定纷止争的国家权力，司法审判职能的核心在于如何维护社会公平正义，因其具有极强的正外部性使得成本效益不应置于价值主张的首位，故构建差异化预算管理制度时应尽量上提审判权的层级，从国家或省市层面保证各地拥有相对均等的物质基础。法院行使执行权也应当将保证公平正义置于价值序列的首位，绝不能因执行成本过高而不予司法执行。与前述两者相比，法院的司法行政管理主要涉及内部科层制度的维持成本，其本身并不需要不遗余力地追求某种价值，故法院内部管理预算可以适用行政预算管理体制，在保持原有的预算管理制度的同时适用谦抑原则。但应尽量避免改革过程中可能出现的矫枉过正现象，从而出现空有形式而全无内容的“运动式俭省”。
（五）差异化司法预算能够维护法官队伍的职业尊严
我国的司法体制改革在注重顶层设计的同时，需要回归对于“人”和“人性”的关怀。差异化的司法预算管理体制不仅涉及对法院财政收支的保障监督，也理应涉及对下辖司法人员的经济保障问题。设若法官的收入水平较低而难以维持相对有尊严的社会生活水平，却仍然需要承担繁重的案件处理以及涉诉信访压力，长此以往，法官外流导致法院人才日渐匮乏的现象将难以避免。真正具有长远意识和全局意识的制度改进范式应通过设置激励机制充分唤起人的经济理性，以此调动利益相关者的改革意识而令其主动开展制度变迁实践。尽管法官待遇属于法院内部的行政管理范畴，但因法官职业本身的特性、未来发展趋势以及基层法院的现实情况，法官薪酬亦不能全盘适用行政预算的谦抑原则。我国当前的司法人事制度中，法官的职业发展采用职级和职务两条线，以往法官的行政级别在确定待遇的过程中占据绝对优势，《公务员职务与职级并行规定》出台后，法官承担职务的重要性日渐突显。总之，有必要使法院系统具备保障法官职业尊严的财权，将法官工资纳入差异化司法预算管理制度予以保障。
四、双层次委托的差异化司法预算管理体制的基本设想
首先，差异化司法预算管理体制的构建前提是相对独立的司法预算制度，该种预算独立以司法机关在国家权力体系中的分工为限。主流观点认为司法财权受制于地方政府是司法地方化与行政化的重要诱因，因此诸多国家和地区建立了独立于行政预算体系的司法预算制度。笔者认为应当从更实际的渐进视角出发，我国可在参考域外经验并结合实际情况的前提下，将司法预算从《预算法》中予以单独明确，即专门章规定司法预算的制定、审批、执行和监督法律程序，但整体仍可延续《预算法》的规制框架。由于我国司法机关和行政机关是作为整体的国家权力的延伸，相互之间仅是分工不同并非对立的权力制衡关系，故而相对独立的司法预算管理体制在法律上并不需要“另起炉灶”，以专门章的形式在预算法续造过程中予以差异化处理即可。易言之，进行顶层设计时需明确司法预算的独立性应以司法机关的权力分工为限，因循司法机关同行政机关间分工而非分立的权力配置架构，而不需要刻意强调司法预算的“独立”性。需要补充的是，正因为司法预算和行政预算在我国的制度框架内实则具有同质性，预算法修改时有必要将“公共预算”作为统摄二者的上位概念，对当前《预算法》的“公共的行政预算”观念加以扬弃。未来阶段的《预算法》仍需将规范行政权力作为立法的主要动因，但需将未纳入预算的其他财政收支归入全口径的公共预算，最终使《预算法》立法宗旨突破既有的“规范政府收支行为”的局限，真正彰显其实定之财政基本法的重要地位。
其次，差异化司法预算管理体制的主要内容是构建协同编制与委托管理的“双层次委托”体系。相对独立的司法预算体系在承继司法经费保障的“央—地”双层次结构前提下，由最高院委托省高院根据各地情况进行具体预算管理。《预算法》明确规定行政预算层级必须同政府层级对应，但“省级统管”下不论是司法经费预算管理的“直管”“协管”抑或“托管”模式，实际上已经打破了司法预算内嵌于行政预算的分层管理范式，而将司法预算的管理权限归集于省级财政部门。当前的司法经费保障体制改革不同，差异化司法预算管理体制改革要求强调司法系统在预算编制和执行中的独立性，未来财政行政管理部门应退出司法预算的编制和执行，转由最高院和省高院共同负责司法预算的编制和后续执行。贸然增加司法预算的管理层级不仅难以体现中央“省级法院统一管理辖区内人、财、物”的设想，过于复杂的预算管理制度还将消解司法经费保障体制改革成果，反过来增加了司法地方化与司法行政化的风险，因此我国司法预算的管理体制有必要在承继“央—地”双层经费保障结构的前提下进行制度设置。由于我国各地区经济发展水平差异较大导致地方财政能力不均衡不充分的问题非常突出，中央和地方共同保障司法经费能够实现财政能力均等化并体现司法权作为中央事权的属性，这也是司法经费保障制度改革的重要动因。但预算管理体制同经费保障的显著不同，在于“央—地”双层预算管理体制理论上由最高院主导，而最高院资源的有限性决定了有必要委托各省高院负责预算的具体执行，采用“托管”模式能够兼顾各地事权的特殊需要。双层次委托预算管理制度的具体内容如下：一是明确省以下各法院向省高院归集本单位年度预算，由省高院向最高院编制的全国司法预算表汇总。省高院拥有对下级法院预算的具体修改、否决和驳回权，而最高院仅能就某省全部的司法预算加以修改、否决和驳回。二是财政部门退出司法预算编制和执行，最高院编制的预算草案需报国务院财政部门备案，财政部仅能就其中的技术问题提出意见建议，拥有预算草案的修改建议权但无否决和驳回权。三是最高院向全國人民代表大会提出预算案并经表决通过后，由最高院委托各省高院根据地方情况具体执行司法预算，最高院具有核实与监督预算执行的权力。第四，最高院和省高院内部设置独立的预算管理部门，接受同级财政部门的预算管理业务指导。 第三，双层次委托的差异化司法预算管理体制应承继既有的司法预算监督问责机制。根据公共行政学者对监督问责的定义，确保权力使用是在规则约束下进行的活动即是监督问责，“监督”即权力使用者有义务以透明的方式来使用权力;“辩护”即权力的使用者必须对其行动提供说明和解释;“强制”即权力的使用者将受到潜在的惩罚约束。[12]差异化司法预算管理体制要求相对独立的司法预算需要明确司法机关同行政机关的相互关系，差异化司法预算的监督问责机制也可通过司法部门同其他主体之间的关系来把握。差异化司法预算的监督问责机制可以承继以人大监督、行政监督、内部监督和群众监督为主的差序化监督结构。首先，差异化司法预算管理体制下人大监督不仅包括全国人大审批当年司法预算案，还包括人大及其常委会对最高院执行司法预算过程的问责机制，以及各级地方人大及其常委会在各级人民法院编制预算案时所实行的监督问责，这种监督需明確法院预算案受否决的法律后果，并允许法院就预算编制和管理存在的问题提出说明和解释。其次，差异化司法预算管理的行政监督问责除承继宪法规定的审计署监督的既有框架外还应加强各级财政部门对司法预算案的专门监督，全国人大在审批最高院的预算案时应充分考虑财政部提出的专业意见建议。然后，各级法院尤其是最高院和省高院内部也应加强监督，除系统内部的纪检部门加强经济监督外，上级法院可对下级法院的预算编制提出建议，但上级法院的监督权应当有所限制和制约，排除上级人民法院的预算审核权力。最后司法预算管理的预算编制、审批、执行和监督都应公开透明，接受人民群众的广泛监督。
第四，双层次委托的差异化司法预算管理体制应明确划定预算向基层法院的倾斜比例。由于法院级别的提升受案量同比下降，需满足的司法事权呈“金字塔”状分布，故差异化司法预算管理体制应当将预算划拨至案件接受量大、司法人员多、社会接触广的基层法院，通过规范性文件和政策等配套措施保证对基层法院的预算划拨比例，重点保证基层办案法官的薪酬待遇。
五、结 论
司法经费体制改革是我国司法体制改革的重要组成部分，当前我国进行的司法部门人、财、物“省级统管”的司法经费保障体制改革仍有其局限性，预算管理体制成为下阶段司法经费体制改革的重点。“省级统管”经费保障体制能够有效遏制司法地方化和司法行政化的趋势，故后续对司法预算管理体制加以改革时有必要承继经费保障改革形成的“央—地”两阶层权力配置体系。司法预算管理同经费保障体制改革的不同侧重在于，司法经费保障需发挥中央给予司法系统财政支持的积极性，与此同时预算管理则需要调动地方熟悉情况的积极性。因此经费保障的重点是中央主导下的司法财政能力均等，而预算管理的重点则应当是满足各地方司法事权的实际需要，故在预算管理模式时参考既有的“托管”预算管理模式，但将作为委托主体的省级财政部门更易为最高人民法院的同时，保持受权主体仍为省（市、区）的高级人民法院，保障预算管理同实际事权能够最大程度地相互贴合，是为文章提出的“双层次委托”差异化预算管理体制。文章在证成差异化司法预算制度的路径选择时，认为能够有效地回应司法预算管理体制改革中的结构性问题，从而为维系司法公平、司法权向中央归集、拓展司法权威公信力、维护法官职业尊严等良性构想提供坚实的物质保障。差异化预算管理体制的基础在于相对独立的司法预算制度，其来源于现代国家治理理念下司法机关的决策与机构独立诉求，要求《预算法》修改时将司法系统尤其是法院系统的预算单列，以最高院和省高院作为司法预算的编制和执行主体;在行政机关逐步退出预算管理体制的同时，充分考虑我国权力“分工而非分立”的政治框架，明确提出司法预算制度的独立性应以满足司法机关的分工为限。差异化预算管理制度作为既有制度的有限改进，体现在对当前政府预算制度的监督问责机制的因循，即坚持人大监督问责、行政监督建议、内部监督问责以及群众监督的预算管理监督问责体系。
参考文献：
[1] 唐虎梅.省以下法院财物统管改革的现状与展望[J].法 律适用，2018（21）：87-97.
[2] 艾佳慧.现代化进程中的中国司法改革（1978—2018）——从法官管理制度切入[J].法治现代化研究， 2019，3（01）：109-132.
[3] 李帅.司法改革中“央—省”二阶独立司法预算的构建 [J].云南社会科学，2015（05）：124-128.
[4] 廖钰，王肖.关于省以下地方法院经费保障制度的调 研——基于“省级统管”改革背景下的现状检视和体系 重构[J].中国应用法学，2018（01）：59-73.
[5] [美]汉密尔顿.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京：商 务印书馆，1980.
[6] 朱孝清.对司法体制改革的几点思考[J].法学杂志，2014， 35（12）：86-95.
[7] 贾新怡，唐虎梅.借鉴有益经验 构建符合我国国情的 司法经费保障机制[J].财政研究，2006（04）：14-20.
[8] 旷联合.司法经费的博弈与制度安排的有效性[A].中 国法学会审判理论研究会.中国法学会审判理论研究 会2014年年会暨全面深化司法改革促进司法公正理论 研讨会论文集[C].中国法学会审判理论研究会：中国 法学会审判理论研究会，2014：18.
[9] 陈永生.司法经费与司法公正[J].中外法学，2009，21 （03）：390-410.
[10] 沈德咏.司法队伍管理改革的路径与成效[M].北京：人 民法院出版社，2013：5.
[11] 欧阳韶勇，旷联合，于杨宁.系统论视野下法院财物省 统一管理的隐忧与出路[J].中国应用法学，2018（01）： 74-86.
[12] 张洪松.独立、问责和支配的统合：中国司法经费管 理体制改革的政治分析[J].思想战线，2019，45（02）： 129-139. Abstract：The structural problems of the judicial budget system show that it is necessary to put the judicial budget management under the guidance of the concept of public finance and adopt a system approach that is significantly different from the administrative budget. To perfect the judicial budget management system，it is necessary to start from the concept of public property and public budget and take the matching of judicial power and expenditure responsibility as the primary principle. In the process of building a concrete system，need to discuss is listed separately judicial budget and manage the differentiation of double entrust the feasibility of the budget management system，by defining the system of budget management main body，the budget distribution and budget accountability supervision mechanism，to achieve the collection of judicial power，consolidate the judicial authority，uphold the sanctity of judges expected budget management system reform.
Key Words：Judicial appropriation;Judicial budget;Budget management;Expenditure responsibility;Fiscal management
責任编辑：刘 博