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摘 要：行政事业单位财务管理直接关系着国家资金的运用情况，也是决定我国国民经济能否快速健康发展的一个重要因素。目前，我国行政机关在财务管理方面仍存在着相当多的问题，有必要对这些问题进行分析以实现行政机关财务管理的进一步加强。
关键词：行政事业单位；财务管理；问题与对策
中图分类号：F235.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2011）12-51-03
行政事业单位财务管理是行政事业单位经济管理的核心，是事业计划及任务全面完成的有力保证。在社会主义市场经济环境下，行政事业单位财务管理工作逐步建立了比较适应经济发展的管理模式，国家也推出了一系列财政支出等方面的改革，行政事业单位的财务管理环境发生了巨大的变化，各方面呈现出不断加强的趋势。然而，现阶段行政事业单位的财务管理工作还存在着一些问题，不能很好的随着经济改革的发展而变化。
一、行政事业单位财务管理中存在的问题
（一）会计基础工作薄弱
总体上讲，当前行政、事业单位的各项财务制度还是健全且行之有效的。各单位对财务管理工作比较重视，绝大部分都能严格按照国家统一的会计制度规定，建立起规范、高效的财务管理体系与制度。但有部分单位在会计基础工作上存在明显的弊端。突出表现在内部控制制度严重缺失，会计人员未取得从业资格上岗，原始凭证有造假行为，会计处理方法随意变更，固定资产台帐建立不全，会计档案较为混乱等。由于会计基础工作出现漏洞，一定程度上造成了行政、事业单位财务管理上的混乱与低下，违纪问题的发生在所难免。
（二）收罚行为不规范
乱收滥罚行为一直是制约经济发展和影响投资环境的瓶颈之一。经过近几年的治理，这一问题初步得到抑制，但是收罚行为不规范这一问题并未彻底解决。一是存在一些强制服务、强买强卖的行为。
（三）票据管理不规范
票据是会计核算的原始凭证，是行政、事业单位财务管理的源头。票据管理不规范主要表现在违反规定转借、混用、代开财政收入票据，违反规定使用收支据及自治单据收费，违反规定使用非法票据（包括过期票据和非对应票据）列支单位有关费用。还有些单位在原始发票的列支上极不规范，一些大额、大宗款项的支出，无支出明细表也无预算、决算。
（四）专项资金管理漏洞较大
1、专项资金的管理部门出于本部门利益的考虑，不能将资金按照用途全部用于项目，存在着挤占、挪用各类专项资金的现象。
2、擅自调整、更改专项资金用途的现象。专项资金到位后，管理部门不按照上级批复的项目建设内容去实施，而是根据本单位的实际情况和所需去投资建设。存在着各种各样的擅自调整、更改建设项目和投资计划的情况。
3、专项资金重争取轻管理的现象普遍，资金使用效益欠佳。有的地方只注重争取项目，不分析本地形势和项目可行性，单纯以争取到的资金数额论英雄，而忽视项目组织实施与管理。
（五）财务人员整体素质不高
部分财务人员对财经法律法规知之甚少，依法理财的观念淡薄。行政事业单位的会计人员不少是“半路出家”，学历层次普遍较低。有的甚至搞不清科目、账簿和会计报表之间的对应关系。
二、行政事业单位财务管理中存在问题的原因
笔者从事财务工作多年，认为行政事业单位财务管理中存在问题的主要原因是内部会计控制存在问题。具体分析如下：
（一）内控意识相对薄弱
许多单位缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，甚至简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制， 认为有了部门预算就放松了内部控制。许多单位尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准，对不少经费支出（比如业务招待费、差旅费等）采用实报实销制度，致使财务监督与控制流于形式。
（二）财务管理机制设置不规范
主要表现在：岗位设置问题较多 ，不合理兼岗现象较为普遍，按照《会计法》的规定,不相容职务应相互分离，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书；担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的 ，除取得会计从业资格证书外， 还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。 有个别行政事业单位的会计人员或其会计主管人员连会计从业资格证书都没有取得。缺乏明确的会计岗位责任制度，会计人员对于其所处岗位的职责内容不了解。相当一部分单位没有设置内部审计机构，内部审计工作得不到重视和支持，不能发挥应有的监督作用。
（三）会计人员难以履行职责
行政事业单位比较强调上下级行政关系， 会计工作在单位负责人领导下开展， 会计人员既是会计信息的执行者，又是被管理人员，处在各种利益的交叉口，如果没有足够的勇气和对帐务工作高度负责的精神，很难做到铁面无私，抵制不正当要求。个别会计人员在物质利益的诱惑下丧失了财务工作原则，无视财经纪律，帮助违法违纪者弄虚作假、提供方便，甚至为其出谋划策，致使会计控制系统失效，产生会计风险。
（四）财务管理制度和财务会计基础工作较为薄弱
有的单位迄今还没有单独制定内部财务管理制度，管理的随意性较大。 有的单位虽有内部财务管理制度，但很不完善。主要表现在：原始凭证管理不规范；财务核算处理不规范；固定资产管理混乱。另外也存在着不同单位的资产转移，却未办理相应手续，也未反映到业务台帐中的现象。印鉴保管漏洞较多。应该说这是会计工作中存在的重大疏漏，有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人，还有的单位将支票 、法人章和财务章同时由出纳一人保管。
（五）内部控制方法体系不够完善
一是相当一部分单位对建立内部控制制度重视不够，使内部控制制度失去了严肃性和制约性。二是授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法，它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程，但从调查中发现，许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度，这虽与单位规模较小的特征相适应，但有可能影响财务控制的实际效果 ，并使单位内部的财务监督检查流于形式。三是流程控制体系很不完善。
三、改进行政事业单位的财务管理工作的建议
笔者认为，应从以下几个方面来改进行政事业单位的财务管理工作，以适应新财政体系的发展要求：
（一）明确财务管理目标，形成具有自我优化功能的财务循环体系
建立高效现代政府的一个方面就是在确保职能实现的同时如何尽量降低行政成本，行政事业单位必须建立一把手宏观调控和监督、总揽财务但不主管财务的理财机制，单位党政一把手不得亲自主管财务会计工作。纪检监察部门要加强督查，同时各单位必须加强内部监督管理，完善单位会计机构和人员配置。会计、出纳人员必须持证上岗，必须明确分工和职责。行政事业单位必须建立单位财务内部审计和控制制度，实行监管分离，规范本部门内部财务管理，提高管理水平和效率。在此基础上，财政、审计部门要加强对各行政事业单位的财务收支、会计信息质量和执行财政财务政策法规情况进行务实有效的监督检查，及时发现和纠正财务管理中的问题，对违法违纪问题要从严处理。
（二）严格预算开支，建立财务管理的内部控制制度
首先要明确财务人员的职责分工，例如会计出纳人员的职责分离、经济业务授权与执行人员的职责分离等；其次要严格把关授权与批准环节，即每项经济业务都要经授权与批准方可执行；再次会计、出纳、财产保管人员的各项经济业务必须有合法凭证和完整记录，要对财产和实物的记录实施控制和内部的独立检查。同时，要理顺内部报告控制的流程，及时全面地反映经济活动的情况。发展电子信息技术进行内部管控，加强电子信息系统的开发和维护，尽量减少人为操纵因素的影响。内审部门还应经常对内部控制制度进行评价，及时发现内部控制的薄弱环节，制定改进措施。
（三）积极进行体制改革，加强资金使用管理
1、实行分类管理。目前，财政专项资金在财政资金中占有一定比例，涉及项目较多，必须实行“分类管理，专款专用，统一决算”的管理模式。分类管理，即根据专业资金的不同性质进行分类，根据不同类别，采取不同的管理办法。
2、严格履行借款合同并重申不准职工借支的规定。行政事业单位之间，一般不应发生借款业务，特殊情况需要借款的，应履行借款合同，依法借贷。同时财政部门应重申不准职工借用公款。
3、明确预算外资金的性质，彻底打破两权不变的格局。根据国务院指示：“预算外资金是财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。”这充分揭示了预算外资金的性质，是一种依托国家政权、以政府为分配主体的财政性资金，突破了过去“两权”不变的格局，重新把所有权归还国家，管理权归还财政。这就使扩大财政收入规模，增强政府宏观调控能力成为可能。
（四）不断完善制度体系建设，提高资金使用效率
1、强化开支计划性，合理安排项目经费。首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。
2、严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象。第一，建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批后方可报销。第二，制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。第三，统筹安排使用各项经费。第四，加强经费开支的事前监督。第五，健全单位财产物资的管理。
3、对原始票据报销传递程序的管理。第一，由经济业务发生的经手人、科室负责人先审核签字，说明此经济业务确实发生。第二，由分管各单位经手人根据要求填好报销单，送财务人就原始凭证是否符合财务制度，是否符合开支范围等进行审核。
（五）提高预算编制准确性，抓好源头防控
1、严格预算编制
预算编制应最大程度地反映单位职责、工作任务和事业发展计划。如果严格执行财务制度，会造成在某些方面资金预算不足，不能满足行政需要。某些方面资金预算过大，不使用，形成大量结余，造成财政资金使用效率不高；若使用，就形成挤占挪用，违反相关财经法规的规定。因此，贯彻先有预算、后有支出、无预算不支出的原则，即执行好预算，首先要编制好预算。
2、预算执行需要沟通和协调执行好预算，有赖于沟通功能的发挥。沟通的功能包括减少预算执行的障碍和便于预算目标的实现两个方面。协调功能，主要是协调行政单位在人员、资产等方面的资源利用，调整预算执行活动使其与预算环境相适应。
3、建章立制，严格执行加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制。第一，综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。第二，单项的管理制度，如加强办公费、电话费等管理制度。第三，相关性的管理制度，如接待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，并且严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。
（六）加强行政事业单位财务人员管理，不断提高基层单位财务管理水平
作为各项财务制度和工作的具体执行者、操作者，且由于财务应具有的专业性，财务人员在财务管理体制中有着不可替代的作用。随着财务监督日益成为党风廉政建设的一个重要手段，财务人员的独立性成为当前财政体制改革的关注焦点而随着财政体制改革的不断深入，以及财务管理水平的不断提高，要求财务人员不断更新认识，并具有更高的综合素质。第一，在财务队伍中普及法律知识，强化财会人员的法律责任。第二，加强思想和职业道德教育。第三，加强会计核算，提高会计基础工作水平。第四，实现会计电算化。第五，加强培训，抓好继续教育；第六是建立有效的激励约束机制。
作者简介：
李艳，徐州市中级人民法院司法行政装备管理处副处长。
关键词：行政事业单位；财务管理；问题与对策
中图分类号：F235.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2011）12-51-03
行政事业单位财务管理是行政事业单位经济管理的核心，是事业计划及任务全面完成的有力保证。在社会主义市场经济环境下，行政事业单位财务管理工作逐步建立了比较适应经济发展的管理模式，国家也推出了一系列财政支出等方面的改革，行政事业单位的财务管理环境发生了巨大的变化，各方面呈现出不断加强的趋势。然而，现阶段行政事业单位的财务管理工作还存在着一些问题，不能很好的随着经济改革的发展而变化。
一、行政事业单位财务管理中存在的问题
（一）会计基础工作薄弱
总体上讲，当前行政、事业单位的各项财务制度还是健全且行之有效的。各单位对财务管理工作比较重视，绝大部分都能严格按照国家统一的会计制度规定，建立起规范、高效的财务管理体系与制度。但有部分单位在会计基础工作上存在明显的弊端。突出表现在内部控制制度严重缺失，会计人员未取得从业资格上岗，原始凭证有造假行为，会计处理方法随意变更，固定资产台帐建立不全，会计档案较为混乱等。由于会计基础工作出现漏洞，一定程度上造成了行政、事业单位财务管理上的混乱与低下，违纪问题的发生在所难免。
（二）收罚行为不规范
乱收滥罚行为一直是制约经济发展和影响投资环境的瓶颈之一。经过近几年的治理，这一问题初步得到抑制，但是收罚行为不规范这一问题并未彻底解决。一是存在一些强制服务、强买强卖的行为。
（三）票据管理不规范
票据是会计核算的原始凭证，是行政、事业单位财务管理的源头。票据管理不规范主要表现在违反规定转借、混用、代开财政收入票据，违反规定使用收支据及自治单据收费，违反规定使用非法票据（包括过期票据和非对应票据）列支单位有关费用。还有些单位在原始发票的列支上极不规范，一些大额、大宗款项的支出，无支出明细表也无预算、决算。
（四）专项资金管理漏洞较大
1、专项资金的管理部门出于本部门利益的考虑，不能将资金按照用途全部用于项目，存在着挤占、挪用各类专项资金的现象。
2、擅自调整、更改专项资金用途的现象。专项资金到位后，管理部门不按照上级批复的项目建设内容去实施，而是根据本单位的实际情况和所需去投资建设。存在着各种各样的擅自调整、更改建设项目和投资计划的情况。
3、专项资金重争取轻管理的现象普遍，资金使用效益欠佳。有的地方只注重争取项目，不分析本地形势和项目可行性，单纯以争取到的资金数额论英雄，而忽视项目组织实施与管理。
（五）财务人员整体素质不高
部分财务人员对财经法律法规知之甚少，依法理财的观念淡薄。行政事业单位的会计人员不少是“半路出家”，学历层次普遍较低。有的甚至搞不清科目、账簿和会计报表之间的对应关系。
二、行政事业单位财务管理中存在问题的原因
笔者从事财务工作多年，认为行政事业单位财务管理中存在问题的主要原因是内部会计控制存在问题。具体分析如下：
（一）内控意识相对薄弱
许多单位缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，甚至简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制， 认为有了部门预算就放松了内部控制。许多单位尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准，对不少经费支出（比如业务招待费、差旅费等）采用实报实销制度，致使财务监督与控制流于形式。
（二）财务管理机制设置不规范
主要表现在：岗位设置问题较多 ，不合理兼岗现象较为普遍，按照《会计法》的规定,不相容职务应相互分离，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书；担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的 ，除取得会计从业资格证书外， 还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。 有个别行政事业单位的会计人员或其会计主管人员连会计从业资格证书都没有取得。缺乏明确的会计岗位责任制度，会计人员对于其所处岗位的职责内容不了解。相当一部分单位没有设置内部审计机构，内部审计工作得不到重视和支持，不能发挥应有的监督作用。
（三）会计人员难以履行职责
行政事业单位比较强调上下级行政关系， 会计工作在单位负责人领导下开展， 会计人员既是会计信息的执行者，又是被管理人员，处在各种利益的交叉口，如果没有足够的勇气和对帐务工作高度负责的精神，很难做到铁面无私，抵制不正当要求。个别会计人员在物质利益的诱惑下丧失了财务工作原则，无视财经纪律，帮助违法违纪者弄虚作假、提供方便，甚至为其出谋划策，致使会计控制系统失效，产生会计风险。
（四）财务管理制度和财务会计基础工作较为薄弱
有的单位迄今还没有单独制定内部财务管理制度，管理的随意性较大。 有的单位虽有内部财务管理制度，但很不完善。主要表现在：原始凭证管理不规范；财务核算处理不规范；固定资产管理混乱。另外也存在着不同单位的资产转移，却未办理相应手续，也未反映到业务台帐中的现象。印鉴保管漏洞较多。应该说这是会计工作中存在的重大疏漏，有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人，还有的单位将支票 、法人章和财务章同时由出纳一人保管。
（五）内部控制方法体系不够完善
一是相当一部分单位对建立内部控制制度重视不够，使内部控制制度失去了严肃性和制约性。二是授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法，它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程，但从调查中发现，许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度，这虽与单位规模较小的特征相适应，但有可能影响财务控制的实际效果 ，并使单位内部的财务监督检查流于形式。三是流程控制体系很不完善。
三、改进行政事业单位的财务管理工作的建议
笔者认为，应从以下几个方面来改进行政事业单位的财务管理工作，以适应新财政体系的发展要求：
（一）明确财务管理目标，形成具有自我优化功能的财务循环体系
建立高效现代政府的一个方面就是在确保职能实现的同时如何尽量降低行政成本，行政事业单位必须建立一把手宏观调控和监督、总揽财务但不主管财务的理财机制，单位党政一把手不得亲自主管财务会计工作。纪检监察部门要加强督查，同时各单位必须加强内部监督管理，完善单位会计机构和人员配置。会计、出纳人员必须持证上岗，必须明确分工和职责。行政事业单位必须建立单位财务内部审计和控制制度，实行监管分离，规范本部门内部财务管理，提高管理水平和效率。在此基础上，财政、审计部门要加强对各行政事业单位的财务收支、会计信息质量和执行财政财务政策法规情况进行务实有效的监督检查，及时发现和纠正财务管理中的问题，对违法违纪问题要从严处理。
（二）严格预算开支，建立财务管理的内部控制制度
首先要明确财务人员的职责分工，例如会计出纳人员的职责分离、经济业务授权与执行人员的职责分离等；其次要严格把关授权与批准环节，即每项经济业务都要经授权与批准方可执行；再次会计、出纳、财产保管人员的各项经济业务必须有合法凭证和完整记录，要对财产和实物的记录实施控制和内部的独立检查。同时，要理顺内部报告控制的流程，及时全面地反映经济活动的情况。发展电子信息技术进行内部管控，加强电子信息系统的开发和维护，尽量减少人为操纵因素的影响。内审部门还应经常对内部控制制度进行评价，及时发现内部控制的薄弱环节，制定改进措施。
（三）积极进行体制改革，加强资金使用管理
1、实行分类管理。目前，财政专项资金在财政资金中占有一定比例，涉及项目较多，必须实行“分类管理，专款专用，统一决算”的管理模式。分类管理，即根据专业资金的不同性质进行分类，根据不同类别，采取不同的管理办法。
2、严格履行借款合同并重申不准职工借支的规定。行政事业单位之间，一般不应发生借款业务，特殊情况需要借款的，应履行借款合同，依法借贷。同时财政部门应重申不准职工借用公款。
3、明确预算外资金的性质，彻底打破两权不变的格局。根据国务院指示：“预算外资金是财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。”这充分揭示了预算外资金的性质，是一种依托国家政权、以政府为分配主体的财政性资金，突破了过去“两权”不变的格局，重新把所有权归还国家，管理权归还财政。这就使扩大财政收入规模，增强政府宏观调控能力成为可能。
（四）不断完善制度体系建设，提高资金使用效率
1、强化开支计划性，合理安排项目经费。首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。
2、严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象。第一，建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批后方可报销。第二，制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。第三，统筹安排使用各项经费。第四，加强经费开支的事前监督。第五，健全单位财产物资的管理。
3、对原始票据报销传递程序的管理。第一，由经济业务发生的经手人、科室负责人先审核签字，说明此经济业务确实发生。第二，由分管各单位经手人根据要求填好报销单，送财务人就原始凭证是否符合财务制度，是否符合开支范围等进行审核。
（五）提高预算编制准确性，抓好源头防控
1、严格预算编制
预算编制应最大程度地反映单位职责、工作任务和事业发展计划。如果严格执行财务制度，会造成在某些方面资金预算不足，不能满足行政需要。某些方面资金预算过大，不使用，形成大量结余，造成财政资金使用效率不高；若使用，就形成挤占挪用，违反相关财经法规的规定。因此，贯彻先有预算、后有支出、无预算不支出的原则，即执行好预算，首先要编制好预算。
2、预算执行需要沟通和协调执行好预算，有赖于沟通功能的发挥。沟通的功能包括减少预算执行的障碍和便于预算目标的实现两个方面。协调功能，主要是协调行政单位在人员、资产等方面的资源利用，调整预算执行活动使其与预算环境相适应。
3、建章立制，严格执行加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制。第一，综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。第二，单项的管理制度，如加强办公费、电话费等管理制度。第三，相关性的管理制度，如接待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，并且严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。
（六）加强行政事业单位财务人员管理，不断提高基层单位财务管理水平
作为各项财务制度和工作的具体执行者、操作者，且由于财务应具有的专业性，财务人员在财务管理体制中有着不可替代的作用。随着财务监督日益成为党风廉政建设的一个重要手段，财务人员的独立性成为当前财政体制改革的关注焦点而随着财政体制改革的不断深入，以及财务管理水平的不断提高，要求财务人员不断更新认识，并具有更高的综合素质。第一，在财务队伍中普及法律知识，强化财会人员的法律责任。第二，加强思想和职业道德教育。第三，加强会计核算，提高会计基础工作水平。第四，实现会计电算化。第五，加强培训，抓好继续教育；第六是建立有效的激励约束机制。
作者简介：
李艳，徐州市中级人民法院司法行政装备管理处副处长。