广西城市应急联动系统建设模式分析

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  [摘要] 城市应急联动系统的建立,能大大提升城市抗风险能力。我国城市应急联动系统可分为集权模式、授权模式、代理模式、协同模式等四种类型。本文以南宁市、柳州市为例,对广西城市应急联动系统建设模式进行了分析。
  [关键词] 城市应急联动系统;建设模式;南宁;柳州
  [中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)04-0064-03
  
  近年来,随着城市建设的不断发展,各类灾害事故日趋增多。如何有效地处置各类灾害事故,减少市民的生命财产的损失;如何高效利用有限的资源,提高政府应对各类灾害事故的快速反应和抗风险能力,并为市民提供更快捷的紧急救助服务,已成为政府及相关部门亟待解决的课题。为提升城市处置各类灾害事故的快速反应能力,全国部分城市都相继建立了城市应急联动系统,但由于全国没有统一的建设模式,目前,在全国出现了不同类型的应急联动系统。广西就出现了几种类型,但以南宁市、柳州市的应急联动系统最具代表性。
  
  1.城市应急联动系统的简述
  
  城市应急联动系统是在一个城市中,通过采用统一的号码用于公众报告紧急事件和紧急求助,并整合城市各种应急救援力量及市政服务资源,实现多警种、多部门、多层次、跨地域的统一接警,统一指挥,联合行动,及时、有序、高效地开展紧急救援或抢险救灾行动,从而保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。
  城市应急联动系统集成有线通信调度系统、无线通信语音调度系统、计算机骨干网络系统、综合接处警系统(含报警电话多字段传输及显示软件、计算机辅助调度软件等)、语音记录系统、无线数据传输系统、视频图像传输系统、城市地理信息系统、移动目标定位系统、移动通讯指挥车系统、机房监控系统、电源系统等为一体,具有指挥调度功能;可对自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、突发公共社会安全事件的报警、求助、投诉电话实现统一接警、快速反应、联动处警,对行政辖区内各具有处置突发公共事件职能的应急联动单位统一指挥调度,为联动不同警种和部门处置行政辖区内的紧急、突发、重大事件提供通信与信息保障。
  城市应急联动系统是集通信、计算机、网络、GIS、GPS、图形图像、电视监控、数据库与信息处理等多种技术为一体的通信、信息及指挥系统平台。从管理的角度来看,城市应急联动系统是政府部门联合办公、信息共享并更有效地发挥政府职能,更有效地为市民提供紧急救援及综合服务的组织体系和沟通平台。
  
  2.城市应急联动系统的作用
  
  城市应急联动系统建设已势在必行。原因有二:一是城市灾害给人民生活和城市发展带来了严重影响和危害,二是单一部门难以独立处理城市灾害及紧急事件。长期以来,我国城市应急系统一直处于各自独立、分散管理的状态。这些部门没有建立起有序的联动机制。各应急救援机构是相对独立运作的,尚处于“各司其职,孤军奋战”状态。虽然在紧急事件发生后,可以相互支援,但由于没有建立联动机制,缺少一个统一的指挥调度平台,不同警种和部门之间无法进行很好的配合与协调,联合行动的实施面临着许多诸如部门分割、利益关系以及技术实现等方面的困难,也就不能形成统一的指挥协调、资源整合和信息共享机制。
  城市应急联动系统的建立,能大大提升抗风险能力。一是能实现资源共享。通过集中投资、集中管理,避免了重复投资、重复建设,提高了技术维护和管理水平,节约了资源,并且使离散的数据库和信息资源得以联动和共享,发挥更大的作用。二是能实现各部门协同作战。通过统一的指挥调度,使不同部门、不同警区和不同警种之间得以互通和相互协调、配合,真正实现了公共安全及应急处理的联合行动。
  
  3.城市应急联动系统的建设模式
  
  目前,我国对城市应急联动系统建设模式未有一个统一的分类。一些专家从应急联动中心与原有的各指挥分中心之间的关系和体制角度,将我国的城市应急联动系统进行分类。
  3.1 从体制角度可分为四种类型:集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。
  集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源,成立专门的城市应急联动中心,由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。该模式所具有的特征是:政府牵头、政府投资、集中管理,应急联动中心是政府管理的一个部门,有专门的编制和预算。我国第一个城市应急联动系统——南宁城市应急联动系统就是典型的集权模式。
  授权模式是指政府利用现有的应急指挥基础资源,根据城市应急联动的要求,通过局部的体制调整,授权应急基础比较好的某一部门(通常是公安部门)执行城市应急处理任务。在该部门的牵头下,政府相关应急部门联动办公,联合行动,从而快速构建城市应急联动系统。授权模式所具有的特征是:政府将应急联动的指挥权授权给公安,以公安处警为核心,协同其他联动部门共同处警。广州市的应急联动系统就属于授权模式。
  代理模式是指政府成立统一的接警中心或呼叫中心,负责接听城市的应急呼叫,根据呼叫的性质,将接警记录分配给一个或多个部门去处理,并根据各部门处理情况反馈报警人。本质上,这种模式还不是真正意义上的应急联动,但向城市提供了统一的紧急呼叫入口,方便了紧急情况下市民呼救。代理模式所具有的特征是:由政府牵头,统一了紧急呼叫的入口;各部门分头处警,各自指挥;中心负责向报警人反馈处理信息,监督各部门处理事件的过程。北京的应急联动系统属于代理模式。
  协同模式是指多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起,按照约定的流程,分工协作、联合指挥、联合行动。协同模式所具有的特征是:应急联动机制由多个不同类型、多层次的指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。这种模式对原有的机构基本不动,投资最省,更适合于大批中、小城市。广西的柳州和江苏的扬州城市应急联动系统就是协同模式的代表。
  3.2 从接处警流程角度可分为三种模式:统一接警、统一处警;统一接警、分专业处警;分专业接处警。
  统一接警、统一处警是指接处警同在一个中心内,报警电话统一由接警员接听,然后根据种类分配到各专业处警席,由处警员调集相关人员赶赴现场。如南宁市应急联动系统。
  统一接警、分专业处警是指报警电话统一由接警中心接听,然后根据种类分派到设置在各专业部门内的处警中心,由各专业部门的处警员调集本部门的相关力量到场处理。如香港应急联动系统。
  分专业接处警是指各专业部门各自建立接处警中心,报警电话通过交换平台自动分流到各中心,由各接处警中心进行接处警,并调派相关力量到场处理。如柳州市应急联动系统。
  
  4.广西城市应急联动系统建设模式分析
  
  广西从2001年开始,相继建立了不同模式的城市应急联动系统,以南宁市、柳州市最具代表性。南宁市是采用集权式统一接警、统一处警模式,柳州市采用协同式分专业接处警模式,在此仅以火警为例进行分析。
  4.1 南宁市城市应急联动系统建设模式
  南宁市社会应急联动系统于2001年11月投入试运行,2002年5月正式投入使用。项目总投资近2亿元,是中国第一个实现应急联动的城市,南宁市应急联动运行模式完全移植了美国芝加哥911中心的模式,市政府成立一个正处级的事业单位——社会应急联动中心,统一接警,公安、消防、交警、卫生、水、电、气等统一在大厅设处警席,管理和指挥权完全归应急联动中心。
  119接警流程:119火警先由接警员统一受理,确认是火警后转到119处警席,处警员根据火灾情况采用电话、对讲机等方式通知消防中队出警,并同时向支队领导汇报。
  系统运行至今,已近7年,期间,系统在应对各类大型灾害事故中起到很好的指挥调度作用,提高了各警种的协调行动和快速反应能力,成功处置了三塘煤矿爆炸和医科大在建楼房坍塌等事故,为南宁市的经济发展提供了安全保障。但由于该系统是全国第一个,由于当时没有相关的经验可以借鉴,在建设中基本是摸着石头过河,因此系统也的确存在许多不尽如人意之处。
  一是接处警速度慢。由于所有报警电话都要经过接警台受理,再分配给119处警台,造成二次接警。而联动中心与值勤中队没有实现联动,出动命令通过800M集群对讲机下达,造成出动指令下达不能同步。
  二是指挥不畅。由于支队没有建设指挥中心,支队值班员、值班领导又不能到中心值班。而受经验的影响,处警员对各类火灾、特别是特种火灾的力量调配心中无数,必须电话请示领导,极易延误战机;支队的值班员与值班领导无法及时了解火场情况,对火场的变化不能及时有效地掌控,在增援力量及特种器材的调配方面极易脱节。
  三是系统不能为火场提供智能决策。由于系统存储大多是基础数据,有关消防的信息不多,重点单位数据、灭火预案、化学危险品数据库等内容几乎是空白,不能为火场提供必要的帮助。
  四是与现行体制不相符。社会应急联动中心为一个处级事业单位,人员配置混乱,有公务员、招聘的合同工作人员以及公安、消防人员。公安与消防人员供给关系由原单位负责,由中心统一管理,人员杂乱,管理松懈。由于没有相关的法律的依据,对公安、消防、交警、急救等调度存在不畅现象。
  4.2 柳州市城市应急联动系统建设模式
  柳州市城市应急联动系统是在经过充分调研后,于2004年开始投建。它是由市信息办建立统一的交换平台,各专业部门建立应急中心,报警电话通过交换平台直接分流到各专业部门建立的应急中心。比如:119报警电话通过交换平台直接分流到消防支队应急中心,消防调度员直接接处警,并根据值班员和值班领导的指令调集第一出动力量,其他部门应急中心对接处警情况进行监听,需协同配合及时调集相关警力赶赴现场。
  此建设模式成功解决了二次接警、指挥不畅、管理体制等诸多问题,也实现信息共享和各部门协同作战。但由于没有设置集权式常设机构,在应对大型灾害事故时会造成指挥、政令不畅,不能及时有效地调集各方力量(特别是社会力量)赶赴灾区。
  经过对比分析,我以为在现行体制下,柳州市的建设模式更具优越性,但从长远发展角度看,在相关体制和法律法规较为完善的情况下,南宁市的模式将是最终的建设模式。
  [责编 雷艳]
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