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摘要：农村最低生活保障制度是中国农村反贫困的重要制度，但其作用主要是缓解贫困而非消除贫困。通过对云南省农村家庭调查问卷的分析可见，我国农村低保制度在缓解贫困和收入不平等方面发挥了积极但十分有限的作用，且这些作用存在明显的地区间和民族间差异。尽管如此，农村家庭成员对农村低保制度给予了较高评价。这种主观评价一方面反映出农村低保制度对农村低保家庭成员起到了缓贫解困的作用，增强了各民族的国家认同感；另一方面也暴露出农村低保制度在管理运行中存在着公平性不足等问题。应从制度理念、制度管理和运行以及完善农村社会保障制度等方面增强民族地区农村低保制度的缓贫效果。
关键词：民族地区；农村最低生活保障；缓贫；收入分配
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）02-0077-05
西部民族地区一直是我国扶贫攻坚的主要战场。云南作为西部民族地区省份之一，是一个集边疆、民族、贫困、山区为一体的省份，其国家扶贫开发重点县有73个（另有7个省重点扶贫县），占全国总数的12.3%，居全国首位。①云南贫困地区普遍具有贫困面广、贫困程度深、脱贫难度大、返贫现象突出等特点。1986年以来，我国启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划，以解决农村贫困问题。2010年，国家出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，希望通过农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）与扶贫开发政策的衔接增强反贫困的效果。由此，农村低保制度反贫困的作用日益受到各界的重视。近年来农村低保制度反贫困的积极作用是有目共睹的，但农村低保制度到底在多大程度上能够缓解贫困、缓解贫困的具体表现以及对农村家庭收入不平等有何种影响等问题，学界尚未有全面、深入的研究。鉴于此，本文尝试以云南家庭抽样调查数据为依据，通过低保待遇缓贫效果的定量统计和低保家庭成员对低保制度的主观认知两个角度来检验当前民族地区农村低保制度在缓解农村家庭贫困状况中的实际作用。
一、调查数据基本情况
本文利用的数据来自中国社会科学院民族学与人类学研究所于2013年实施的“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查”在云南的家庭抽样调查数据，抽样范围包括丽江市、沧源佤族自治县（以下简称“沧源县”）、大理市、盈江县。该调查共回收农村家庭有效调查问卷870份，其中，农村低保家庭326户，占农村被访家庭的37.5%。农村低保家庭被调查人员的人口特征见表1。
从被调查农村家庭收入情况看，总体而言，农村低保家庭人均收入占农村家庭人均收入的76.7%，农村低保家庭年均低保待遇占低保家庭人均收入的26.5%。从地区差异来看，云南被调查农村家庭的收
收稿日期：2014-09-10
作者简介：宁亚芳，男，中国人民大学劳动人事学院博士生（北京100872）。
入差距不大。从农村家庭人均收入的地区差异来看，丽江市属旅游景区，民族特色旅游服务业发达，其农村家庭人均收入在4个调查点中最高。而位于中缅边境地区且属于国家级贫困县的沧源县和盈江县的农村家庭人均收入则远远低于丽江市和大理市。从农村低保家庭人均收入的地区差异来看，除丽江市的农村低保家庭人均收入较高外，其他3个县市的农村低保家庭人均收入差距很小。但是，这4个县市农村低保家庭的低保待遇占其家庭人均收入比重差异很大，低保待遇绝对值也相差较大。其中，属于边疆民族地区的沧源县农村低保家庭的低保待遇占其家庭年人均收入的比重高达55.0%，在整体经济水平较高的丽江市，该比重仅为12.7%，大理市和盈江县则分别为42.2%和26.5%（见表2）。导致这种现象的原因，一方面是4个县市当期农村低保标准及低保对象确定办法存在差异，另一方面是本次家庭调查抽样并非只针对农村低保主题。
二、云南农村低保待遇缓贫效果实证检验
1.云南农村低保待遇对贫困发生率及贫困差距指数的影响
本文对农村低保待遇缓贫效果的检验主要关注三个问题：第一，农村低保待遇能否降低贫困发生率；第二，农村低保待遇在多大程度上降低了受助后仍处于贫困线之下的贫困人员的贫困深度；第三，农村低保待遇降低贫困发生率和贫困深度方面的作用在地区间存在多大差异。缓贫效果检验的思路和方法是借用STATA软件，对整个被调查的农村家庭获得低保待遇前后的人均家庭收入进行FGT指数分解，并进行地区间的比较（见表3）。
整体而言，云南农村低保待遇在缓贫方面发挥了积极的作用，使农村家庭贫困发生率、农村贫困家庭贫困差距指数和贫困差距平方指数分别降低了5.8%、20.2%和28.0%。但是，农村低保待遇的缓贫作用有限，其在缩小农村贫困家庭贫困差距方面的作用要大于其降低农村家庭贫困发生率的作用。换言之，旨在保障农村贫困人员基本生活并实施补差原则的农村低保待遇在缓解受助者贫困程度方面的作用较大，在帮助受助者脱离贫困方面的作用较小。从沧源县、盈江县的具体数据来看，这两个县的农村家庭贫困发生率分别达到了47.5%和30.7%，而农村低保待遇对这两县农村家庭贫困发生率的影响并不大。沧源县的被调查对象主要是佤族、拉祜族，盈江县的被调查对象主要是人口较少民族的景颇族②。这两个县作为云南省“扶持人口较少民族发展规划”和“兴边富民”项目重点扶持的国家级贫困县，其农村家庭贫困发生率的降幅却不大，盈江县农村家庭贫困发生率的降幅最高，也不过为8.4%，沧源县的降幅仅为3.4%，低于5.8%的整体平均水平。相比于沧源县、盈江县这两个边疆县的农村家庭，丽江市和大理市的农村家庭贫困发生率明显较低，分别为13.8%和21.2%，农村低保待遇对这两市的农村家庭贫困发生率的影响也较小。基于此，农村低保待遇在缓贫效果上更有利于缓解受助对象的贫困程度，而无法实现消除贫困的目标。
注：（1）变动程度=（加入低保时的值-未加低保时的值）/未加低保时的值。（2）我国2011年实行的新的农村贫困线是农民人均纯收入2300元（2010年不变价），依据物价变动计算2012年的农村贫困线为2625元（详情参见国家民委网站，http：//www.seac.gov.cn/art/2014/4/21/art_3_203179.html）。由于调查数据采集的是2012年的数据，因此根据国家民委网站公布的数据，本文对于农村贫困线指标参考的是2625元。在受助对象的贫困差距指数降幅方面，农村低保待遇发挥了较大的作用。农村低保待遇使沧源县受助对象的贫困程度降低了48.7%。换言之，与获得农村低保救助待遇之前相比，沧源县的农村低保受助对象的贫困程度可以减轻近一半。盈江县和丽江市的农村低保受助对象的贫困差距指数降幅也较高，分别为18.4%和19.1%。表3显示，农村低保待遇使这两个县市农村家庭贫困发生率的降幅大于沧源县，但是在降低受助对象的贫困差距指数方面的作用却小于沧源县。导致这一现象的一个可能的原因是：在这两个县市中的农村低保待遇发放对象中，占较大比例的受助对象是人均收入离贫困线较近的农村贫困家庭或成员。依据阿玛蒂亚森对贫困距离的讨论，当救助资源发放给离贫困线较近的贫困者时，往往能对某一群体的贫困发生率产生积极影响，但却对该群体中贫困程度较深的贫困者影响甚小。上述对云南4县市农村低保受助对象的贫困差距指数的分析表明，农村低保制度在对象瞄准方面存在一定程度的偏差。 2.云南农村低保待遇对收入不平等的影响
贫困线是相对的，因而贫困与收入不平等密切相关。研究贫困，除了应关注贫困人员的贫困状况外，还需要关注贫困人员所在区域内的收入不平等情况。农村低保待遇作为转移性支付递送给受助家庭，会在一定程度上产生收入分配效应，因此，有必要从缩小收入不平等的角度检验农村低保待遇的缓贫效果。很多国内外学者在研究收入不平等时采用的指标主要包括离散系数、基尼系数、Kakwani系数、Theil指数等。本文在借鉴已有研究成果的基础上，选取基尼系数和离散系数来分析农村低保待遇对地区内农村家庭收入差距的影响，选取Theil系数来检验农村低保待遇对缩小地区间和民族间收入差距的影响。
（1）从被调查农村家庭基尼系数和人均家庭收入离散系数的变动来看，农村低保待遇在缩小地区内农村家庭收入差距方面仅发挥了十分有限的作用。表4显示，农村低保待遇仅能使被调查农村家庭基尼系数和人均家庭收入离散系数分别降低2.8%和2.6%。农村低保待遇在缩小地区内农村家庭收入差距方面的作用有限，其原因在于：第一，农村低保制度着力于解除基本生活危机，并且以补差方法来确定待遇，很难在缩小农村家庭收入不平等方面发挥较大作用；第二，受农村贫困线确定方法的局限以及农村低保待遇调整机制欠科学等因素的影响，农村低保待遇偏低，也难以对农村家庭收入不平等产生较大影响。从地区差异来看，农村低保待遇使沧源县被调查农村家庭基尼系数降低了12.4%，使盈江县农村家庭基尼系数降低了3.8%。农村低保待遇对大理市被调查农村家庭基尼系数的影响最小，其变动幅度为0。丽江市被调查农村家庭基尼系数降低了1.3%。由此，农村低保待遇对缩小处于边境地区的国家级贫困县农村家庭收入不平等方面的作用相对较大。此外，农村低保待遇对各地区农村家庭人均收入的离散程度影响与其对基尼系数的影响相似，农村低保待遇降低离散系数的作用略大于其降低基尼系数的作用。
注：（1）变动程度=（加入低保时的值-未加低保时的值）/未加低保时的值。（2）基于STATA软件进行收入不平等分解后，GE（1）即为Theil系数。
（2）从Theil系数的变动来看，农村低保待遇在缩小地区间和民族间收入差距方面发挥着有限的积极作用。就地区维度而言，农村低保待遇使各地区内部的收入差距降低了4.1%，使地区间的收入差距降低了10.2%（见表5）。其在缩小地区间收入差距方面的作用明显大于其在缩小地区内收入差距方面的作用。农村低保待遇在缩小地区间收入差距方面作用相对较大的原因在于：第一，在我国农村扶贫开发的政策体系中，农村低保制度对妇女、儿童、老年人和残疾人等劳动活动参与程度低的人群的救助给予更多的重视，农村低保待遇因而逐步成为农村贫困家庭收入的重要组成部分；第二，为促进边境地区的社会发展与稳定，中央政府和云南省政府推行“兴边富民工程”“扶持人口较少民族发展规划”“民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设”等一系列措施，加快了边境地区农村社会保障体系的建设，农村低保制度扮演着改善边境地区少数民族民生方面的重要角色，作用空间也不断变大。以云南省“兴边富民”十二五规划为例，农村低保制度已经被列入“十大保障工程”。③另外，尽管农村低保制度确定救助对象时并不考虑民族身份，但是低保待遇的发放会给不同民族间的收入差距造成不同的实际影响。表5显示，农村低保待遇使民族内部的收入差距降低了4.3%，使各民族之间的收入差距降低了8.6%，其在缩小民族间收入差距方面的作用大于其在缩小民族内部收入差距方面的作用。这主要得益于国家对边境地区如盈江县、沧源县以及人口较少民族如景颇族等的民生领域的重点扶持。
3.云南农村低保家庭成员对农村低保制度评价
为全面了解农村低保制度的缓贫效果，本文还将农村低保家庭成员对农村低保制度的评价纳入对缓贫效果的检验。农村低保制度的评价内容包括低保对象覆盖范围、低保待遇保障水平、低保制度管理水平。本文对选项采取赋分法，以方便对农村低保家庭成员的评价进行比较。总体来看，农村低保家庭成员对农村低保制度的满意度评价很高，三项评价内容的得分均超过4.3分（见表6）。具体而言，丽江市被调查的农村低保家庭成员对农村低保制度的3项评价指标得分相对较低，但仍在4分以上。盈江县和沧源县被调查的农村低保家庭成员则给出了相对较高的评价得分。由此可见，位于边境地区的国家级贫困县的农村低保家庭成员对农村低保制度的评价要高于其他地区。这与前面农村低保待遇缓贫效果的客观分析结果相一致。需要提出的是，农村低保制度在缓贫作用有限的情况下仍获得了较高评价，这一现象值得关注。究其原因，一是农村低保制度实实在在地改善了农村低保家庭成员的基本生活；二是国家实施农村低保制度以体现和维护公民社会福利权利的行动增强了各民族对国家的认同感，这一心理上的认知放大了受助对象对农村低保制度本身的评价。因此，保障边境地区社会成员的社会福利权利是维护边疆稳定的重要措施，值得大力推进
注：丽江市农村低保家庭人均收入高于农村家庭人均收入的原因是抽样回收问卷中低保家庭数量远超过非低保家庭，且非低保家庭人均收入低于低保家庭。
但是，上述评价也反映出农村低保制度在管理运行中存在公平性不足等问题，这在论述农村低保待遇对贫困发生率和贫困差距指数的影响中已经提及。一些学者也指出，民族地区农村低保制度存在社会化程度低、低保救助具体业务操作不规范、低保户产生程序不合理等问题，影响了农村低保制度缓贫效果的实现。农村低保制度的主观评价结果，一方面体现了当前我国农村社会保障制度“对象全覆盖、待遇保基本、管理能力弱”的发展特点，另一方面也为完善农村低保制度管理体制、运行机制和待遇递送渠道提供了经验性证据。
三、结论与对策建议
通过研究可以发现，云南省农村低保制度在缓解贫困和收入不平等方面发挥了积极但十分有限的作用。从对贫困发生率和贫困差距指数的影响来看，相对而言，农村低保待遇在缓解受助者贫困程度方面的作用较大，在帮助受助者脱离贫困方面的作用较小。从对地区内农村家庭收入差距的影响来看，农村低保待遇在缩小收入不平等方面仅发挥了十分有限的作用，但其在缩小边境地区国家级贫困县农村家庭收入不平等方面的作用要大于其他地区。从对地区间和民族间收入差距的影响来看，农村低保待遇也发挥着比较有限的积极作用。受农村低保制度自身功能以及“兴边富民工程”“扶持人口较少民族发展规划”等措施的推动，农村低保待遇在缩小地区间收入差距方面的作用明显大于其在缩小地区内收入差距方面的作用，其缩小民族间收入差距的作用同样明显大于缩小民族内部收入差距的作用。如前所述，尽管农村低保待遇的缓贫作用有限，但是它获得了农村低保家庭成员对其较高的评价。其中，国家实施农村低保制度以体现和维护公民社会福利权利的行动增强了各民族对国家的认同，进而放大了受助对象对农村低保制度本身的评价，这一点值得关注。同时，低保家庭成员的评价也反映出农村低保制度在管理运行方面存在的问题。依据上述研究结论，本文认为可从以下方面增强民族地区农村低保制度的缓贫效果。 1.在制度理念上，实现由“重覆盖、轻待遇”向“重覆盖与重待遇相结合”转变
各级政府在执行农村低保制度过程中，一方面要进一步加大农村低保财政资金转移支付力度，提高农村低保户救助工作在政府绩效考核内容中的权重；另一方面，要完善民族地区农村低保待遇的科学动态调整机制，解决农村低保待遇金符合待遇确定办法但实际购买力低的难题。有研究表明，同样的低保待遇金的实际购买力往往在民族地区、偏远山区等地方下降，其原因就在于这些地区低保待遇的计算未考虑西部偏远民族地区农村物价高的实情。
2.在制度管理和运行上，更加注重提升制度的公平性，加强待遇递送能力建设
在我国，尤其是民族地区，农村低保制度普遍面临制度管理和运行方面的问题。由于民族地区经济社会发展相对落后、社会发育程度低，其农村低保制度存在经办人员不足、业务能力不强以及低保对象确定成本高、待遇发放传递渠道不畅通等一系列问题。农村低保家庭成员对农村低保制度管理水平的主观评价相对较低也反映了这一点。因此，为民族地区农村低保经办业务人员提供专业化培训显得十分必要。此外，也可以引入社会工作的力量，让其参与到农村低保制度的运行过程中，以此来提高农村低保制度救助对象确定的公平性、低保金递送的可及性和方便度。
3.完善农村社会保障制度，形成社会保障转移性收入对贫困家庭的整体性缓贫效应
作为贫困家庭的社会保障转移性收入之一，农村低保待遇所占比重相对较低。在农村家庭收入初次分配存在较大差距的前提下，占比重较小的农村低保待遇缩小贫困家庭与其他家庭之间收入差距的作用显得十分有限。而且，当前民族地区农村贫困家庭正面临支出性贫困风险增大且返贫率较高的问题，因此更需要加大对民族地区农村贫困家庭转移性收入的供给，通过完善诸如农村社会救助中的医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助项目，化解农村贫困家庭陷入贫困的风险。
注释
①李丹丹：《云南贫困县数量居全国之首6月底将启动两片区扶贫攻坚》，《昆明日报》2012年3月23日。②人口较少民族是指总人口数在30万以下的少数民族，景颇族是《云南省扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》集中力量扶持的8个少数民族之一。此外，盈江县（位于德宏傣族景颇族自治州）和沧源县（位于临沧市）均是云南省人口较少民族主要聚居的地区。详情参见《云南省扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》，云南民族宗教网，http：//www.ynethnic.gov.cn/Item/4704.aspx，2011年10月11日。③《云南省兴边富民工程“十二五”规划》，云南民族宗教网，http：//www.ynethnic.gov.cn/Item/8484.aspx，2014年1月23日。
责任编辑：海玉中州学刊2015年第2期经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新2015年2月中 州 学 刊Feb.，2015
第2期（总第218期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2
关键词：民族地区；农村最低生活保障；缓贫；收入分配
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）02-0077-05
西部民族地区一直是我国扶贫攻坚的主要战场。云南作为西部民族地区省份之一，是一个集边疆、民族、贫困、山区为一体的省份，其国家扶贫开发重点县有73个（另有7个省重点扶贫县），占全国总数的12.3%，居全国首位。①云南贫困地区普遍具有贫困面广、贫困程度深、脱贫难度大、返贫现象突出等特点。1986年以来，我国启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划，以解决农村贫困问题。2010年，国家出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，希望通过农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）与扶贫开发政策的衔接增强反贫困的效果。由此，农村低保制度反贫困的作用日益受到各界的重视。近年来农村低保制度反贫困的积极作用是有目共睹的，但农村低保制度到底在多大程度上能够缓解贫困、缓解贫困的具体表现以及对农村家庭收入不平等有何种影响等问题，学界尚未有全面、深入的研究。鉴于此，本文尝试以云南家庭抽样调查数据为依据，通过低保待遇缓贫效果的定量统计和低保家庭成员对低保制度的主观认知两个角度来检验当前民族地区农村低保制度在缓解农村家庭贫困状况中的实际作用。
一、调查数据基本情况
本文利用的数据来自中国社会科学院民族学与人类学研究所于2013年实施的“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查”在云南的家庭抽样调查数据，抽样范围包括丽江市、沧源佤族自治县（以下简称“沧源县”）、大理市、盈江县。该调查共回收农村家庭有效调查问卷870份，其中，农村低保家庭326户，占农村被访家庭的37.5%。农村低保家庭被调查人员的人口特征见表1。
从被调查农村家庭收入情况看，总体而言，农村低保家庭人均收入占农村家庭人均收入的76.7%，农村低保家庭年均低保待遇占低保家庭人均收入的26.5%。从地区差异来看，云南被调查农村家庭的收
收稿日期：2014-09-10
作者简介：宁亚芳，男，中国人民大学劳动人事学院博士生（北京100872）。
入差距不大。从农村家庭人均收入的地区差异来看，丽江市属旅游景区，民族特色旅游服务业发达，其农村家庭人均收入在4个调查点中最高。而位于中缅边境地区且属于国家级贫困县的沧源县和盈江县的农村家庭人均收入则远远低于丽江市和大理市。从农村低保家庭人均收入的地区差异来看，除丽江市的农村低保家庭人均收入较高外，其他3个县市的农村低保家庭人均收入差距很小。但是，这4个县市农村低保家庭的低保待遇占其家庭人均收入比重差异很大，低保待遇绝对值也相差较大。其中，属于边疆民族地区的沧源县农村低保家庭的低保待遇占其家庭年人均收入的比重高达55.0%，在整体经济水平较高的丽江市，该比重仅为12.7%，大理市和盈江县则分别为42.2%和26.5%（见表2）。导致这种现象的原因，一方面是4个县市当期农村低保标准及低保对象确定办法存在差异，另一方面是本次家庭调查抽样并非只针对农村低保主题。
二、云南农村低保待遇缓贫效果实证检验
1.云南农村低保待遇对贫困发生率及贫困差距指数的影响
本文对农村低保待遇缓贫效果的检验主要关注三个问题：第一，农村低保待遇能否降低贫困发生率；第二，农村低保待遇在多大程度上降低了受助后仍处于贫困线之下的贫困人员的贫困深度；第三，农村低保待遇降低贫困发生率和贫困深度方面的作用在地区间存在多大差异。缓贫效果检验的思路和方法是借用STATA软件，对整个被调查的农村家庭获得低保待遇前后的人均家庭收入进行FGT指数分解，并进行地区间的比较（见表3）。
整体而言，云南农村低保待遇在缓贫方面发挥了积极的作用，使农村家庭贫困发生率、农村贫困家庭贫困差距指数和贫困差距平方指数分别降低了5.8%、20.2%和28.0%。但是，农村低保待遇的缓贫作用有限，其在缩小农村贫困家庭贫困差距方面的作用要大于其降低农村家庭贫困发生率的作用。换言之，旨在保障农村贫困人员基本生活并实施补差原则的农村低保待遇在缓解受助者贫困程度方面的作用较大，在帮助受助者脱离贫困方面的作用较小。从沧源县、盈江县的具体数据来看，这两个县的农村家庭贫困发生率分别达到了47.5%和30.7%，而农村低保待遇对这两县农村家庭贫困发生率的影响并不大。沧源县的被调查对象主要是佤族、拉祜族，盈江县的被调查对象主要是人口较少民族的景颇族②。这两个县作为云南省“扶持人口较少民族发展规划”和“兴边富民”项目重点扶持的国家级贫困县，其农村家庭贫困发生率的降幅却不大，盈江县农村家庭贫困发生率的降幅最高，也不过为8.4%，沧源县的降幅仅为3.4%，低于5.8%的整体平均水平。相比于沧源县、盈江县这两个边疆县的农村家庭，丽江市和大理市的农村家庭贫困发生率明显较低，分别为13.8%和21.2%，农村低保待遇对这两市的农村家庭贫困发生率的影响也较小。基于此，农村低保待遇在缓贫效果上更有利于缓解受助对象的贫困程度，而无法实现消除贫困的目标。
注：（1）变动程度=（加入低保时的值-未加低保时的值）/未加低保时的值。（2）我国2011年实行的新的农村贫困线是农民人均纯收入2300元（2010年不变价），依据物价变动计算2012年的农村贫困线为2625元（详情参见国家民委网站，http：//www.seac.gov.cn/art/2014/4/21/art_3_203179.html）。由于调查数据采集的是2012年的数据，因此根据国家民委网站公布的数据，本文对于农村贫困线指标参考的是2625元。在受助对象的贫困差距指数降幅方面，农村低保待遇发挥了较大的作用。农村低保待遇使沧源县受助对象的贫困程度降低了48.7%。换言之，与获得农村低保救助待遇之前相比，沧源县的农村低保受助对象的贫困程度可以减轻近一半。盈江县和丽江市的农村低保受助对象的贫困差距指数降幅也较高，分别为18.4%和19.1%。表3显示，农村低保待遇使这两个县市农村家庭贫困发生率的降幅大于沧源县，但是在降低受助对象的贫困差距指数方面的作用却小于沧源县。导致这一现象的一个可能的原因是：在这两个县市中的农村低保待遇发放对象中，占较大比例的受助对象是人均收入离贫困线较近的农村贫困家庭或成员。依据阿玛蒂亚森对贫困距离的讨论，当救助资源发放给离贫困线较近的贫困者时，往往能对某一群体的贫困发生率产生积极影响，但却对该群体中贫困程度较深的贫困者影响甚小。上述对云南4县市农村低保受助对象的贫困差距指数的分析表明，农村低保制度在对象瞄准方面存在一定程度的偏差。 2.云南农村低保待遇对收入不平等的影响
贫困线是相对的，因而贫困与收入不平等密切相关。研究贫困，除了应关注贫困人员的贫困状况外，还需要关注贫困人员所在区域内的收入不平等情况。农村低保待遇作为转移性支付递送给受助家庭，会在一定程度上产生收入分配效应，因此，有必要从缩小收入不平等的角度检验农村低保待遇的缓贫效果。很多国内外学者在研究收入不平等时采用的指标主要包括离散系数、基尼系数、Kakwani系数、Theil指数等。本文在借鉴已有研究成果的基础上，选取基尼系数和离散系数来分析农村低保待遇对地区内农村家庭收入差距的影响，选取Theil系数来检验农村低保待遇对缩小地区间和民族间收入差距的影响。
（1）从被调查农村家庭基尼系数和人均家庭收入离散系数的变动来看，农村低保待遇在缩小地区内农村家庭收入差距方面仅发挥了十分有限的作用。表4显示，农村低保待遇仅能使被调查农村家庭基尼系数和人均家庭收入离散系数分别降低2.8%和2.6%。农村低保待遇在缩小地区内农村家庭收入差距方面的作用有限，其原因在于：第一，农村低保制度着力于解除基本生活危机，并且以补差方法来确定待遇，很难在缩小农村家庭收入不平等方面发挥较大作用；第二，受农村贫困线确定方法的局限以及农村低保待遇调整机制欠科学等因素的影响，农村低保待遇偏低，也难以对农村家庭收入不平等产生较大影响。从地区差异来看，农村低保待遇使沧源县被调查农村家庭基尼系数降低了12.4%，使盈江县农村家庭基尼系数降低了3.8%。农村低保待遇对大理市被调查农村家庭基尼系数的影响最小，其变动幅度为0。丽江市被调查农村家庭基尼系数降低了1.3%。由此，农村低保待遇对缩小处于边境地区的国家级贫困县农村家庭收入不平等方面的作用相对较大。此外，农村低保待遇对各地区农村家庭人均收入的离散程度影响与其对基尼系数的影响相似，农村低保待遇降低离散系数的作用略大于其降低基尼系数的作用。
注：（1）变动程度=（加入低保时的值-未加低保时的值）/未加低保时的值。（2）基于STATA软件进行收入不平等分解后，GE（1）即为Theil系数。
（2）从Theil系数的变动来看，农村低保待遇在缩小地区间和民族间收入差距方面发挥着有限的积极作用。就地区维度而言，农村低保待遇使各地区内部的收入差距降低了4.1%，使地区间的收入差距降低了10.2%（见表5）。其在缩小地区间收入差距方面的作用明显大于其在缩小地区内收入差距方面的作用。农村低保待遇在缩小地区间收入差距方面作用相对较大的原因在于：第一，在我国农村扶贫开发的政策体系中，农村低保制度对妇女、儿童、老年人和残疾人等劳动活动参与程度低的人群的救助给予更多的重视，农村低保待遇因而逐步成为农村贫困家庭收入的重要组成部分；第二，为促进边境地区的社会发展与稳定，中央政府和云南省政府推行“兴边富民工程”“扶持人口较少民族发展规划”“民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设”等一系列措施，加快了边境地区农村社会保障体系的建设，农村低保制度扮演着改善边境地区少数民族民生方面的重要角色，作用空间也不断变大。以云南省“兴边富民”十二五规划为例，农村低保制度已经被列入“十大保障工程”。③另外，尽管农村低保制度确定救助对象时并不考虑民族身份，但是低保待遇的发放会给不同民族间的收入差距造成不同的实际影响。表5显示，农村低保待遇使民族内部的收入差距降低了4.3%，使各民族之间的收入差距降低了8.6%，其在缩小民族间收入差距方面的作用大于其在缩小民族内部收入差距方面的作用。这主要得益于国家对边境地区如盈江县、沧源县以及人口较少民族如景颇族等的民生领域的重点扶持。
3.云南农村低保家庭成员对农村低保制度评价
为全面了解农村低保制度的缓贫效果，本文还将农村低保家庭成员对农村低保制度的评价纳入对缓贫效果的检验。农村低保制度的评价内容包括低保对象覆盖范围、低保待遇保障水平、低保制度管理水平。本文对选项采取赋分法，以方便对农村低保家庭成员的评价进行比较。总体来看，农村低保家庭成员对农村低保制度的满意度评价很高，三项评价内容的得分均超过4.3分（见表6）。具体而言，丽江市被调查的农村低保家庭成员对农村低保制度的3项评价指标得分相对较低，但仍在4分以上。盈江县和沧源县被调查的农村低保家庭成员则给出了相对较高的评价得分。由此可见，位于边境地区的国家级贫困县的农村低保家庭成员对农村低保制度的评价要高于其他地区。这与前面农村低保待遇缓贫效果的客观分析结果相一致。需要提出的是，农村低保制度在缓贫作用有限的情况下仍获得了较高评价，这一现象值得关注。究其原因，一是农村低保制度实实在在地改善了农村低保家庭成员的基本生活；二是国家实施农村低保制度以体现和维护公民社会福利权利的行动增强了各民族对国家的认同感，这一心理上的认知放大了受助对象对农村低保制度本身的评价。因此，保障边境地区社会成员的社会福利权利是维护边疆稳定的重要措施，值得大力推进
注：丽江市农村低保家庭人均收入高于农村家庭人均收入的原因是抽样回收问卷中低保家庭数量远超过非低保家庭，且非低保家庭人均收入低于低保家庭。
但是，上述评价也反映出农村低保制度在管理运行中存在公平性不足等问题，这在论述农村低保待遇对贫困发生率和贫困差距指数的影响中已经提及。一些学者也指出，民族地区农村低保制度存在社会化程度低、低保救助具体业务操作不规范、低保户产生程序不合理等问题，影响了农村低保制度缓贫效果的实现。农村低保制度的主观评价结果，一方面体现了当前我国农村社会保障制度“对象全覆盖、待遇保基本、管理能力弱”的发展特点，另一方面也为完善农村低保制度管理体制、运行机制和待遇递送渠道提供了经验性证据。
三、结论与对策建议
通过研究可以发现，云南省农村低保制度在缓解贫困和收入不平等方面发挥了积极但十分有限的作用。从对贫困发生率和贫困差距指数的影响来看，相对而言，农村低保待遇在缓解受助者贫困程度方面的作用较大，在帮助受助者脱离贫困方面的作用较小。从对地区内农村家庭收入差距的影响来看，农村低保待遇在缩小收入不平等方面仅发挥了十分有限的作用，但其在缩小边境地区国家级贫困县农村家庭收入不平等方面的作用要大于其他地区。从对地区间和民族间收入差距的影响来看，农村低保待遇也发挥着比较有限的积极作用。受农村低保制度自身功能以及“兴边富民工程”“扶持人口较少民族发展规划”等措施的推动，农村低保待遇在缩小地区间收入差距方面的作用明显大于其在缩小地区内收入差距方面的作用，其缩小民族间收入差距的作用同样明显大于缩小民族内部收入差距的作用。如前所述，尽管农村低保待遇的缓贫作用有限，但是它获得了农村低保家庭成员对其较高的评价。其中，国家实施农村低保制度以体现和维护公民社会福利权利的行动增强了各民族对国家的认同，进而放大了受助对象对农村低保制度本身的评价，这一点值得关注。同时，低保家庭成员的评价也反映出农村低保制度在管理运行方面存在的问题。依据上述研究结论，本文认为可从以下方面增强民族地区农村低保制度的缓贫效果。 1.在制度理念上，实现由“重覆盖、轻待遇”向“重覆盖与重待遇相结合”转变
各级政府在执行农村低保制度过程中，一方面要进一步加大农村低保财政资金转移支付力度，提高农村低保户救助工作在政府绩效考核内容中的权重；另一方面，要完善民族地区农村低保待遇的科学动态调整机制，解决农村低保待遇金符合待遇确定办法但实际购买力低的难题。有研究表明，同样的低保待遇金的实际购买力往往在民族地区、偏远山区等地方下降，其原因就在于这些地区低保待遇的计算未考虑西部偏远民族地区农村物价高的实情。
2.在制度管理和运行上，更加注重提升制度的公平性，加强待遇递送能力建设
在我国，尤其是民族地区，农村低保制度普遍面临制度管理和运行方面的问题。由于民族地区经济社会发展相对落后、社会发育程度低，其农村低保制度存在经办人员不足、业务能力不强以及低保对象确定成本高、待遇发放传递渠道不畅通等一系列问题。农村低保家庭成员对农村低保制度管理水平的主观评价相对较低也反映了这一点。因此，为民族地区农村低保经办业务人员提供专业化培训显得十分必要。此外，也可以引入社会工作的力量，让其参与到农村低保制度的运行过程中，以此来提高农村低保制度救助对象确定的公平性、低保金递送的可及性和方便度。
3.完善农村社会保障制度，形成社会保障转移性收入对贫困家庭的整体性缓贫效应
作为贫困家庭的社会保障转移性收入之一，农村低保待遇所占比重相对较低。在农村家庭收入初次分配存在较大差距的前提下，占比重较小的农村低保待遇缩小贫困家庭与其他家庭之间收入差距的作用显得十分有限。而且，当前民族地区农村贫困家庭正面临支出性贫困风险增大且返贫率较高的问题，因此更需要加大对民族地区农村贫困家庭转移性收入的供给，通过完善诸如农村社会救助中的医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助项目，化解农村贫困家庭陷入贫困的风险。
注释
①李丹丹：《云南贫困县数量居全国之首6月底将启动两片区扶贫攻坚》，《昆明日报》2012年3月23日。②人口较少民族是指总人口数在30万以下的少数民族，景颇族是《云南省扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》集中力量扶持的8个少数民族之一。此外，盈江县（位于德宏傣族景颇族自治州）和沧源县（位于临沧市）均是云南省人口较少民族主要聚居的地区。详情参见《云南省扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》，云南民族宗教网，http：//www.ynethnic.gov.cn/Item/4704.aspx，2011年10月11日。③《云南省兴边富民工程“十二五”规划》，云南民族宗教网，http：//www.ynethnic.gov.cn/Item/8484.aspx，2014年1月23日。
责任编辑：海玉中州学刊2015年第2期经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新2015年2月中 州 学 刊Feb.，2015
第2期（总第218期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2