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[摘 要]通过对近十年地方财政数据的整理，分析出当前我国地方财政运行呈现收入低位增长、收支矛盾加剧等基本特征。对上述基本特征进行趋势性预测，得出上述特征在“十四五”时期将会进一步强化的结论。以此结论为实际依据，从财政体制和财政政策两个层面探讨了下一步地方财政的改革重点，以期对“十四五”期间我国地方财政改革提供参考。
[关键词]地方财政;基本特征;趋势预测;改革重点
[中图分类号]F812.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）06-0055-06
回顾财政改革历程发现，我国财政改革是兼顾经济发展方式与现实环境的务实设计与安排。财政改革不仅成为经济发展方式转变的突破口，还是政治和社会环境的协调者。当前，我国已进入“十四五”时期，地方财政改革与发展所面临的环境比过去更加复杂，所要承担的任务比过去更加繁重和紧迫。在这种背景下，需要全面把握地方财政收支的基本情况及其变化趋势，立足实际情况谋划未来地方财政的改革重点。
一、当前地方财政收支的基本特征
（一）财政收入进入低位增长期
近十年，我国地方财政收入增速逐年下降，当前已进入低位增长期。通过梳理2009—2019年地方财政收入增速数据可发现，增速最高值为2011年的29%，最低值为2019年的3%，降幅已超过80%。①此外，国内增值税、营业税、企业所得税、土地增值税和契税等地方主要税种增速也呈现出相似变化，2016年后大部分税种进入个位数增长区间。
（二）财政收支矛盾持续加剧
当前我国地方财政收支矛盾不断加剧，财政收支缺口日益扩大。2019年，我国地方财政收支缺口为102662.6亿元，约为2009年的3.6倍。2014年后，地方财政支出增速开始高于地方财政收入增速，2019年地方财政支出增速为8%，地方财政收入增速为3%，二者相差5个百分点。地方财政支出增速持续高于地方财政收入增速，反映出地方财政收支矛盾仍在加剧。与地方财政收支矛盾加剧相对应，地方债务余额不断扩大，从2014年的154074.3亿元上升到2020年的256615亿元，年均债务余额高达181865.95亿元。地方债务余额增速从2014年的-4%上升到2020年的20%，年均增速高达9%以上。
二、“十四五”时期地方财政收支的趋势性预测
（一）财政收入低位增长具有长期性
判断地方财政收入低位增长是否具有长期性，可以从以下三个方面来分析。一是经济增长状况。作为财政收入的物质基础，一般情况下经济高速增长能够带动财政收入的高速增长，地区经济增长得越快，其财政收入增速就越高，规模也越大;反之亦然。纵观我国国内经济增长变化情况，由于受到国外经济不景气和国内“三期叠加”的综合影响，2011年后经济增长开始从高速逐渐回落至中低速，财政收入高速增长时代也随之结束，财政收入进入低位增长成为必然。二是税收征管环境。近些年，经过税收征管信息化建设和队伍专业化建设，地方财政征税弹性空间已经进入边际递减区间，这意味着纵然地方政府再提高税收增收的激励或施加政治压力，客观上的征税空间仍然有限，尤其是随着金税工程和税收征管改革的不断推进，税收征管向着信息化、规范化的数字治理迈进，使得我国地方税务部门征税能力日趋成熟，从技术层面压缩了征税弹性空间。三是经济政策调整。2009年至今，我国经济领域重大政策调整主要体现在房地产、“营改增”以及减税降费三个方面，这三个方面的政策调整直接影响了地方财政收入增速。例如，在整治房地产市场过程中，中央政府对房地产相关产业进行严格调控，随着抑制高房价的政策效应的不断释放，地方财政有关房地产的一系列税种增长幅度也随之下降。2016年，全面启动“营改增”后，本属于地方税种的营业税退出历史舞台，为避免地方政府财力匮乏，中央政府出台暂行条例将增值税调改为五五分成，但与“营改增”前相比，地方财力仍有较大缺口。2018年，党中央提出大规模“减税降费”政策，又进一步强化了地方财政收入的下降。
鉴于当前我国经济下行、税收征管改革以及“营改增”改革等因素都具有长期性，意味着上述因素对我国地方财政收入的影响也具有长期性，因此可以得到一个基本结论：“十四五”时期我国地方财政收入仍将保持低位增长。
（二）财政收支矛盾将进一步凸显
“十四五”时期，我国地方财政收支矛盾还将进一步加剧。究其原因，一方面，贯彻新发展理念、推动高质量发展需要地方财政支撑。地方政府要坚持贯彻落实党中央的决策部署，制定财政政策、分配财政资源、安排财政资金，以财政资金撬动社会资金和金融资本，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，调整地区经济发展格局。在社会资金和企业主体尚未自发进入高质量发展的轨道前，都需要财政支出来投入与带动，这势必会增加地方财政支出的规模。例如，地方政府在推进本辖区经济运行由要素驱动转变为创新驱动过程中，需要加强对新兴产业、原始创新等方面的政策引导和物质支持，激发企业主体自主创新的积极性，降低企业主体创新成本，构建起适宜企业自主创新的制度环境。而上述种种最终都将表现为提高一般公共预算支出中科技支出的份额，制定完善的支持科技创新的税收政策，形成具有针对性和普惠性的双重税收优惠政策体系，等等。[1]另一方面，落實区域协调发展战略同样需要地方财政保障。改革开放初期，中央务实地采取“一部分人先富起来”的政策，而今随着社会主要矛盾的转变，党中央强调发展的平衡性和协调性，聚集力量解决目前突出的地域发展差距、城乡发展差距等矛盾。按照中央的战略部署，地方政府应进一步加强财力协调能力，注重解决区域内发展不平衡不充分的问题，保障和改革民生事业，加强城乡间统筹发展。目前，我国区域性整体贫困已经解决，脱贫攻坚战取得了全面胜利，9000多万农村贫困人口全部脱贫[2]，但相对贫困问题仍然严重，尤其是城乡人民间的生活水平差距较大，这是“十四五”期间需要重点关注的问题。因此，在社会事业发展上，需要投入更多的地方财政资源以缩小当前城乡基本公共服务差距，提高公共服务的共享标准，改善农村生活条件。 因此，不难发现，“十四五”时期，在地方财政收入下降的同时，经济社会的重大改革与发展对地方财政支出的需求却在增加，意味着在未来相当长时期内地方财政收支缺口还会呈现继续扩大的趋势，地方财政收支矛盾将进一步凸显。
三、“十四五”时期地方财政改革重点
地方财政存在的长期、严峻的收支压力，严重制约了地方经济发展方式的转变。在这种情况下，亟须构建起足以支撑国家发展战略且可持续的地方财政运行体系。作为地方财政运行体系的两大核心部分，财政体制和财政政策必须要进行相应的变革。
（一）地方财政体制改革
就地方财政体制改革而言，2014年，中央提出深化财税体制改革总体方案时就已经明确，即建立财权和财力的划分与事权和支出责任相匹配的分权制度。但在地方财政改革实践中，要适应地方具体发展阶段和资源禀赋，依照两个基本原则。一是注重改革的统筹性与系统性相结合。在通盘筹划设计改革方案的基础上需要考虑各项改革间关联与依存关系。例如，地方政府间事权划分要与支出责任划分相一致，收入和财力划分要与事权和支出责任划分相匹配，同时财权与收入和财力划分相适应，最终实现财权与事权相统一。二是制度设计的统一性与地方多样性相结合。当前，省以下地方财政体制最大特征是制度上的千差万别，其中既有中国特殊国情因素，也有上一轮改革不彻底因素。根据马克思主义哲学理论，物质的统一性与多样性是相辅相成、辩证统一的，在坚持统一性的原则上，包容多样性是物质发展的客观规律。地方财政改革亦然。地方财政改革要在坚持财政制度顶层设计的统一性前提下，根据地方所处的不同发展阶段和官员政治素养的多样性，采取个性化的地方财政相关改革措施。[3]26因此，在完善我国地方财政体制改革层面，建议采取下面的改革措施。
1.事权划分的制度化和规划化。事权划分无论是收还是放，都要摆脱行政层面随意摊派的行为。当前，省以下地方政府承担超乎自身财力承受范围的支出事务，一方面在于社会经济转型过程中很多新生事务亟待政府处理，另一方面是上级政府利用行政权力将支出事务下移，导致越基层的政府自主权越弱。中央政府应该鼓励各省制定省以下政府间事权和支出责任下移的标准和程序，以实现制度化和规划化管理，避免财权上移、事权下移，压缩基层政府财政自主权的做法。同时，基本公共服务相关社会性支出责任应该从省级层面进行统筹，才有利于实现基本公共服务均等化目标。所以，公共性事权应该上移至省级政府，清理目前各基层政府所承担的相关事权和支出责任。在省级层面统筹社会性支出事权后，按照中央制定的公共服务支出最低标准，匹配对应财力，再将支出责任下移给地方基层政府。支出责任下移过程中还要设置竞标考核机制，审查对接基层政府是否有足够的人力和专业技术支撑。对于无法承接公共服务支出事务的地方政府，省级政府可以采取外包给社会第三方机构等其他形式。
另外，应严格按照“市场在资源配置领域发挥决定性作用”这一原则，清理地方政府在市场经营和竞争性领域直接干预市场交易的行为。国有企业，尤其是拥有垄断资源的国有企业，在从事市场经营活动时，应严格审查其活动是否符合市场竞争规则，规范地方政府与国有企业间直接关联的项目投资等行为，尤其是省级各部门所掌握的项目资金，必须经过公开、公平的竞标，防止寻租行为发生。同时，充分发挥国有资产监督管理委员会作用，全周期监管国有企业与地方政府间的资金、人员等交往活动。
2.财权的下移与结构调整。自从1994年分税制改革后，地方财政运行压力日趋加剧，同时存在着严重的结构性问题，但2014年开启新一轮深化财税体制改革后，央地财政收入划分一直没有进行系统性变革，央地收入划分成为改革滞后领域。“十四五”期间，随着央地事权和支出责任划分改革的逐步深化，央地收入划分改革必须跟进。具体而言，在央地收入划分方面，以健全地方税体系为首要目标，增加地方政府主体税种以缓解当前财政困难，例如资源税、环保税等目前已经立法明晰的税种应该划分给地方政府。同时，在政府性基金收入领域，应该建立起规范的地方政府基金收入管理机制，将土地出让金纳入央地共享收入，逐步减少地方政府对土地出让金的依赖。在省以下地方政府收入划分中，各省可因地制宜采取不同类型的划分方法，但在省级层面必须建立规范的地方收入划分制度，杜绝通过行政性干预任意调配下级政府财政资金。[4]4在地方债务治理方面，应该建立地方融资机制，实现“借、用、还”一体化，有效约束地方政府举债行为，有效治理地方债风险。
（二）地方财政政策改革
在现代经济发展过程中，财政政策的重要性不言而喻，财政政策作为国家宏观调控的主要方式和手段，对经济结构调整具有重要作用。同样，在构建地方公共财政体系中，地方政府出台的各种财政政策也必然是地方落实国家战略的有效助力。未来，我国地方财政政策改革可以从以下几个层面展开。
1.财政支出政策层面。“十四五”期间，财政政策的作用范围不仅涉及经济领域，更应涉及政治、社会、生态等领域。同理，地方财政政策也是政治、经济、社会政策的融合。因此，地方政府应减少对经济的直接干预，减少经济生产性支出，扩大社会性综合支出。
（1）缩小政府投资规模，引导社会资本成为地区投资主体。告别传统以政府为主导的投资驱动型地方经济发展方式，转向以社会资本为主导的创新驱动型发展方式。过去以政府为主导的投资驱动发展方式如今已进入边际效应递减区间，这种发展方式不可持续，已经到了非改不可的地步。所以，未来地方财政政策的调整需从减少对经济直接投资为突破口，逐渐减少地区经济对政府投资的依赖。可采取的路径有三：一是以PPP模式为先导对社会资本逐步开放，逐步建立社会资本友好环境。采取这种方式可以在取消某些投资领域行政限制的同时，激发社会资本活力，激励社会资本不断壮大，为社会资本提供更多选择和需求，引导社会资本助推经济发展方式转变。二是建设高标准的市场体系。地方政府要将工作重点从主导地方经济转为建设本地區较高水准的市场体系，积极推进市场化改革，释放本地经济主体活力，增加对市场体系建设方面的投入。应该以建设世界一流的市场环境为主要目标，集中力量推进市场准入、监管、开放、诚信等方面建设。三是注重财政政策和货币政策的协同配合。地方政府出台的财政和货币政策应该从更长的时间窗口上计算和权衡政策组合拳的投入和产出比，还要加强财政政策与货币政策的统筹性和功能互补性。财政政策重点在于经济结构的调整，货币政策重点在于经济总量的调整，二者间配合程度最终决定了经济政策的落地实效。因此，需要地方政府在明确施政目标的基础上统筹设计财政政策和货币政策。在明确划分事权和支出责任、财权和财力的基础上，改进地方政府考核体系，应以减少地方政府直接干预市场为导向，鼓励地方政府营造良好市场环境和营商环境，切实尊重市场运行基本规律，实施财政和货币政策，推进地区经济的高质量发展。 （2）提高民生支出的均衡度和精准度。民生支出是社会保障政策的具体体现。我国地方政府的社会保障政策，最鲜明的特征无外乎城乡、区域或地区甚至群体等方面的差别，究其根源还在于各地方财力支撑能力的差异。要建立全国统筹的社会保障体系，央地财力分配相关制度也必须与之配套，例如转移支付制度需进一步完善。就现实人口演变趋势而言，人口老龄化问题日趋严峻，建立全国统一的社会保障体系对财力要求更高，给地方财政带来的压力更大。而且目前我国经济已从高速增长进入中高速增长期，地方财政收入增速自2014年开始低于地方财政支出增速，地方财政收支压力呈现长期性，建立全国统筹的社会保障体系难度大大增加。建立社会保障体系的最终目标是实现人民群众更好生活，尤其是社会弱势群体。全国统筹的社会保障体系要区别开真正弱势群体与有能力群体，这就要解决受众群体道德风险问题。因此，一要鼓励民营资本进入社会保障相关行业。财力压力加大背景下，地方政府可以发展民间资本作为财力补充，弥补社会保障供给不足。地方政府作为行业监管者，从事前审核、事中监管到事后考核等方面帮助行业规范与健康发展，也可采取多种手段激励社会保障行业不断升级，例如专业星级评定等方式，适当提供财政奖励。二要发展多种多样的养老模式。居家养老和社区养老更适合中国传统文化，既不离开熟悉的生活环境，又可以保障老年人或弱势群体的基本生活需求。地方政府应该积极鼓励发展这两种模式，加大财政投入，形成政府补贴为主，受益群体缴费为辅，社区和志愿者（包括民营社保机构）联动模式。同时，在管理机制上，提倡多元主体共治思路。在这样的氛围中，不仅可以缓解地方社会保障支出压力，解决社会养老需求，还探索了多元主体共同参与的社会治理模式，有效促進社会和谐和保障人民美好生活。
2.财政收入政策层面。“十四五”期间我国重要目标之一便是建设高标准的社会主义市场经济，实现有效市场与有为政府间更好结合是所有政策的最终目标。因此，地方财政收入政策应在以下几个方向调整。
（1）清理地域性税收优惠政策。从短期来看，地域性财政收入政策能够为地区增加一定程度的竞争力，例如税收优惠政策为劳动供给、外商投资、项目建设、科技研发以及推动新兴产业的发展等带来积极效应。但从长期来看，五花八门的优惠政策对本地市场自主发展的扰乱问题不可小觑，财政收入政策的优惠将妨碍地区自发依据要素禀赋优势发展主导产业。同时，各种优惠政策中难免出现不规范和寻租行为，又将进一步有损市场经济的发展。就优惠政策本身而言，其对地区经济发展所产生的效应性质难以量化，但可以肯定的是会对国家统一市场的形成带来不利影响。[5]另外，地方财政收入政策直接关乎地方可支配财力，随着地方财政运行压力的增大，财政收入优惠政策将大大压缩财政支出政策的优化空间，无法实现地方政府对地区经济的结构性调整。因此，对地方性优惠政策有必要进一步清理，以实现税收政策统一。
（2）加强对资本性收入征税管理。资本性收入征税当前主要体现在个人所得税领域。间接税占比大，直接税占比小是我国税制结构的基本特征。“十三五”期间，我国已经就个人所得税进行“分类”加“综合”式改革，推进我国个税制度向着科学现代化方向迈进一大步，但高收入群体和中低收入群体的征税税率并没有明显拉开。另外，由于当前人们各种收入具有交叉性和隐秘性，这也增大了资本性收入税收改革的难度。所以，在税制设计完善的同时更需要利用高科技大数据等技术手段来实现税收征管的严谨与全面。就此，一要建立和健全统一的个人所得信息登记制度。无论是各种劳动所得收入还是资本性收入，如股票和房价溢价增值部分，应通过技术和制度双重手段实现统一记录。二要健全个人收入征税终端机制。个人收入涉及个人隐私，在便于征税的同时必须要考虑对民众隐私权的保护，所以对资本性收入进行征税时必须要考虑民众隐私的保护问题，因此在设计税收征管制度的时候可以考虑将民众的最终收入进行统一登录，这样就杜绝了如银行利息和股票买卖等个人交易信息的泄露。
（3）积极探索和推动以数字经济为主体的新业态经济税收改革。当前，我国数字经济等新业态不断发展壮大，但与实体经济相比，数字经济由于其本身特点给税收征管工作带来较大的挑战。与传统经济业态相比，数字经济最特殊之处在于其交易不依赖于实体存在，通过互联网平台以数据等虚拟形式开展经济活动，所以有些人将数字经济也归为虚拟经济。正是因为数字经济的特点，以实体经济活动为模板设计的现行税收征管规则存在失效问题，无法明确征税认定范围以至于数字经济的相关收入难以确税。更为关键的是在数字经济模式下，数据成为重要的生产要素，数据与价值创造和价值增值密切相关，而数据本身不是由数字经济业态主体创造，严格来说是由业态主体组合或收集而来，所以数据价值的界定和对其新增部分的征税成为一门崭新课题。[6]尽管征收数字经济税面临很多挑战，但随着数字经济与实体经济越来越广泛融合，不开征税所产生的问题影响更严重。因此，一要加快数字经济税法建设。开征数字经济税涉及网络运营中间平台、自然人性质的经营主体，社会影响较大。为避免开征数字经济税引发民众质疑等问题出现，需要最大程度收集民意，依据税收法定原则，将税改方案进行公示，凝聚人民共识并以法律形式固定下来。二要健全开征数字经济税的基本条件。数字经济税种开征前需要完善各个征税条件，如明确课税要素、征管权限以及征税管理程序等，在这些前提准备工作完成后才能按既定法律规定实施税种开征。三要明确征税要素和方式。开征数字经济税首要考虑的是操作的便利性和纳税者权益。税务部门在获取相关交易活动数据如权限、程序、方式以及具体内容等后，应按照数字经济特点设计安排相关管理条例，提供优质服务。另外，要保障数字经济征税对象的基本权益，完善数字经济交易一系列数据信息，绝不能出现信息外泄、违用盗用或过分征集等情况，让数字经济纳税者积极参与征税法条与配套规定的修订，保障纳税人的权利和义务。四要强化税务部门与其他部门的合作联系。由于数字经济本身的特殊性，交易类型和方式与传统经济业态区别较大，具有交易虚拟化、地址网络化和数据非中心等特点，这些客观因素使得数字经济征税单靠税务部门难以完成，必须得到其他部门的配合，例如市场监管部门、公安部门、海关部门以及社保部门。通过大数据信息化联合实现涉税交易数据共享，建立数字经济纳税联动平台，形成纳税者、征税者以及相关政府部门共治机制。
注释：
①数据来源于国家统计局网站，经笔者计算而得。
参考文献：
[1]李永刚.财政科技投入对经济增长的影响——基于研发（R&D）支出的实证分析[J].四川师范大学学报（社会科学版），2011，38（6）：53-61.
[2]广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心.奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利[N].人民日报，2020-08-13（9）.
[3]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2012.
[4]郑尚植.地方财政支出结构偏向的政治经济学研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014.
[5]中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”西部调研组.关于西部地区地方财政能力调研报告[J].财政科学，2018，（2）：5-19.
[6]陆成林.国家治理与地方财政改革——首届地方财政改革与发展论坛概述[J].地方财政研究，2014，（11）：78-80.
责任编辑 魏亚男
[关键词]地方财政;基本特征;趋势预测;改革重点
[中图分类号]F812.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）06-0055-06
回顾财政改革历程发现，我国财政改革是兼顾经济发展方式与现实环境的务实设计与安排。财政改革不仅成为经济发展方式转变的突破口，还是政治和社会环境的协调者。当前，我国已进入“十四五”时期，地方财政改革与发展所面临的环境比过去更加复杂，所要承担的任务比过去更加繁重和紧迫。在这种背景下，需要全面把握地方财政收支的基本情况及其变化趋势，立足实际情况谋划未来地方财政的改革重点。
一、当前地方财政收支的基本特征
（一）财政收入进入低位增长期
近十年，我国地方财政收入增速逐年下降，当前已进入低位增长期。通过梳理2009—2019年地方财政收入增速数据可发现，增速最高值为2011年的29%，最低值为2019年的3%，降幅已超过80%。①此外，国内增值税、营业税、企业所得税、土地增值税和契税等地方主要税种增速也呈现出相似变化，2016年后大部分税种进入个位数增长区间。
（二）财政收支矛盾持续加剧
当前我国地方财政收支矛盾不断加剧，财政收支缺口日益扩大。2019年，我国地方财政收支缺口为102662.6亿元，约为2009年的3.6倍。2014年后，地方财政支出增速开始高于地方财政收入增速，2019年地方财政支出增速为8%，地方财政收入增速为3%，二者相差5个百分点。地方财政支出增速持续高于地方财政收入增速，反映出地方财政收支矛盾仍在加剧。与地方财政收支矛盾加剧相对应，地方债务余额不断扩大，从2014年的154074.3亿元上升到2020年的256615亿元，年均债务余额高达181865.95亿元。地方债务余额增速从2014年的-4%上升到2020年的20%，年均增速高达9%以上。
二、“十四五”时期地方财政收支的趋势性预测
（一）财政收入低位增长具有长期性
判断地方财政收入低位增长是否具有长期性，可以从以下三个方面来分析。一是经济增长状况。作为财政收入的物质基础，一般情况下经济高速增长能够带动财政收入的高速增长，地区经济增长得越快，其财政收入增速就越高，规模也越大;反之亦然。纵观我国国内经济增长变化情况，由于受到国外经济不景气和国内“三期叠加”的综合影响，2011年后经济增长开始从高速逐渐回落至中低速，财政收入高速增长时代也随之结束，财政收入进入低位增长成为必然。二是税收征管环境。近些年，经过税收征管信息化建设和队伍专业化建设，地方财政征税弹性空间已经进入边际递减区间，这意味着纵然地方政府再提高税收增收的激励或施加政治压力，客观上的征税空间仍然有限，尤其是随着金税工程和税收征管改革的不断推进，税收征管向着信息化、规范化的数字治理迈进，使得我国地方税务部门征税能力日趋成熟，从技术层面压缩了征税弹性空间。三是经济政策调整。2009年至今，我国经济领域重大政策调整主要体现在房地产、“营改增”以及减税降费三个方面，这三个方面的政策调整直接影响了地方财政收入增速。例如，在整治房地产市场过程中，中央政府对房地产相关产业进行严格调控，随着抑制高房价的政策效应的不断释放，地方财政有关房地产的一系列税种增长幅度也随之下降。2016年，全面启动“营改增”后，本属于地方税种的营业税退出历史舞台，为避免地方政府财力匮乏，中央政府出台暂行条例将增值税调改为五五分成，但与“营改增”前相比，地方财力仍有较大缺口。2018年，党中央提出大规模“减税降费”政策，又进一步强化了地方财政收入的下降。
鉴于当前我国经济下行、税收征管改革以及“营改增”改革等因素都具有长期性，意味着上述因素对我国地方财政收入的影响也具有长期性，因此可以得到一个基本结论：“十四五”时期我国地方财政收入仍将保持低位增长。
（二）财政收支矛盾将进一步凸显
“十四五”时期，我国地方财政收支矛盾还将进一步加剧。究其原因，一方面，贯彻新发展理念、推动高质量发展需要地方财政支撑。地方政府要坚持贯彻落实党中央的决策部署，制定财政政策、分配财政资源、安排财政资金，以财政资金撬动社会资金和金融资本，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，调整地区经济发展格局。在社会资金和企业主体尚未自发进入高质量发展的轨道前，都需要财政支出来投入与带动，这势必会增加地方财政支出的规模。例如，地方政府在推进本辖区经济运行由要素驱动转变为创新驱动过程中，需要加强对新兴产业、原始创新等方面的政策引导和物质支持，激发企业主体自主创新的积极性，降低企业主体创新成本，构建起适宜企业自主创新的制度环境。而上述种种最终都将表现为提高一般公共预算支出中科技支出的份额，制定完善的支持科技创新的税收政策，形成具有针对性和普惠性的双重税收优惠政策体系，等等。[1]另一方面，落實区域协调发展战略同样需要地方财政保障。改革开放初期，中央务实地采取“一部分人先富起来”的政策，而今随着社会主要矛盾的转变，党中央强调发展的平衡性和协调性，聚集力量解决目前突出的地域发展差距、城乡发展差距等矛盾。按照中央的战略部署，地方政府应进一步加强财力协调能力，注重解决区域内发展不平衡不充分的问题，保障和改革民生事业，加强城乡间统筹发展。目前，我国区域性整体贫困已经解决，脱贫攻坚战取得了全面胜利，9000多万农村贫困人口全部脱贫[2]，但相对贫困问题仍然严重，尤其是城乡人民间的生活水平差距较大，这是“十四五”期间需要重点关注的问题。因此，在社会事业发展上，需要投入更多的地方财政资源以缩小当前城乡基本公共服务差距，提高公共服务的共享标准，改善农村生活条件。 因此，不难发现，“十四五”时期，在地方财政收入下降的同时，经济社会的重大改革与发展对地方财政支出的需求却在增加，意味着在未来相当长时期内地方财政收支缺口还会呈现继续扩大的趋势，地方财政收支矛盾将进一步凸显。
三、“十四五”时期地方财政改革重点
地方财政存在的长期、严峻的收支压力，严重制约了地方经济发展方式的转变。在这种情况下，亟须构建起足以支撑国家发展战略且可持续的地方财政运行体系。作为地方财政运行体系的两大核心部分，财政体制和财政政策必须要进行相应的变革。
（一）地方财政体制改革
就地方财政体制改革而言，2014年，中央提出深化财税体制改革总体方案时就已经明确，即建立财权和财力的划分与事权和支出责任相匹配的分权制度。但在地方财政改革实践中，要适应地方具体发展阶段和资源禀赋，依照两个基本原则。一是注重改革的统筹性与系统性相结合。在通盘筹划设计改革方案的基础上需要考虑各项改革间关联与依存关系。例如，地方政府间事权划分要与支出责任划分相一致，收入和财力划分要与事权和支出责任划分相匹配，同时财权与收入和财力划分相适应，最终实现财权与事权相统一。二是制度设计的统一性与地方多样性相结合。当前，省以下地方财政体制最大特征是制度上的千差万别，其中既有中国特殊国情因素，也有上一轮改革不彻底因素。根据马克思主义哲学理论，物质的统一性与多样性是相辅相成、辩证统一的，在坚持统一性的原则上，包容多样性是物质发展的客观规律。地方财政改革亦然。地方财政改革要在坚持财政制度顶层设计的统一性前提下，根据地方所处的不同发展阶段和官员政治素养的多样性，采取个性化的地方财政相关改革措施。[3]26因此，在完善我国地方财政体制改革层面，建议采取下面的改革措施。
1.事权划分的制度化和规划化。事权划分无论是收还是放，都要摆脱行政层面随意摊派的行为。当前，省以下地方政府承担超乎自身财力承受范围的支出事务，一方面在于社会经济转型过程中很多新生事务亟待政府处理，另一方面是上级政府利用行政权力将支出事务下移，导致越基层的政府自主权越弱。中央政府应该鼓励各省制定省以下政府间事权和支出责任下移的标准和程序，以实现制度化和规划化管理，避免财权上移、事权下移，压缩基层政府财政自主权的做法。同时，基本公共服务相关社会性支出责任应该从省级层面进行统筹，才有利于实现基本公共服务均等化目标。所以，公共性事权应该上移至省级政府，清理目前各基层政府所承担的相关事权和支出责任。在省级层面统筹社会性支出事权后，按照中央制定的公共服务支出最低标准，匹配对应财力，再将支出责任下移给地方基层政府。支出责任下移过程中还要设置竞标考核机制，审查对接基层政府是否有足够的人力和专业技术支撑。对于无法承接公共服务支出事务的地方政府，省级政府可以采取外包给社会第三方机构等其他形式。
另外，应严格按照“市场在资源配置领域发挥决定性作用”这一原则，清理地方政府在市场经营和竞争性领域直接干预市场交易的行为。国有企业，尤其是拥有垄断资源的国有企业，在从事市场经营活动时，应严格审查其活动是否符合市场竞争规则，规范地方政府与国有企业间直接关联的项目投资等行为，尤其是省级各部门所掌握的项目资金，必须经过公开、公平的竞标，防止寻租行为发生。同时，充分发挥国有资产监督管理委员会作用，全周期监管国有企业与地方政府间的资金、人员等交往活动。
2.财权的下移与结构调整。自从1994年分税制改革后，地方财政运行压力日趋加剧，同时存在着严重的结构性问题，但2014年开启新一轮深化财税体制改革后，央地财政收入划分一直没有进行系统性变革，央地收入划分成为改革滞后领域。“十四五”期间，随着央地事权和支出责任划分改革的逐步深化，央地收入划分改革必须跟进。具体而言，在央地收入划分方面，以健全地方税体系为首要目标，增加地方政府主体税种以缓解当前财政困难，例如资源税、环保税等目前已经立法明晰的税种应该划分给地方政府。同时，在政府性基金收入领域，应该建立起规范的地方政府基金收入管理机制，将土地出让金纳入央地共享收入，逐步减少地方政府对土地出让金的依赖。在省以下地方政府收入划分中，各省可因地制宜采取不同类型的划分方法，但在省级层面必须建立规范的地方收入划分制度，杜绝通过行政性干预任意调配下级政府财政资金。[4]4在地方债务治理方面，应该建立地方融资机制，实现“借、用、还”一体化，有效约束地方政府举债行为，有效治理地方债风险。
（二）地方财政政策改革
在现代经济发展过程中，财政政策的重要性不言而喻，财政政策作为国家宏观调控的主要方式和手段，对经济结构调整具有重要作用。同样，在构建地方公共财政体系中，地方政府出台的各种财政政策也必然是地方落实国家战略的有效助力。未来，我国地方财政政策改革可以从以下几个层面展开。
1.财政支出政策层面。“十四五”期间，财政政策的作用范围不仅涉及经济领域，更应涉及政治、社会、生态等领域。同理，地方财政政策也是政治、经济、社会政策的融合。因此，地方政府应减少对经济的直接干预，减少经济生产性支出，扩大社会性综合支出。
（1）缩小政府投资规模，引导社会资本成为地区投资主体。告别传统以政府为主导的投资驱动型地方经济发展方式，转向以社会资本为主导的创新驱动型发展方式。过去以政府为主导的投资驱动发展方式如今已进入边际效应递减区间，这种发展方式不可持续，已经到了非改不可的地步。所以，未来地方财政政策的调整需从减少对经济直接投资为突破口，逐渐减少地区经济对政府投资的依赖。可采取的路径有三：一是以PPP模式为先导对社会资本逐步开放，逐步建立社会资本友好环境。采取这种方式可以在取消某些投资领域行政限制的同时，激发社会资本活力，激励社会资本不断壮大，为社会资本提供更多选择和需求，引导社会资本助推经济发展方式转变。二是建设高标准的市场体系。地方政府要将工作重点从主导地方经济转为建设本地區较高水准的市场体系，积极推进市场化改革，释放本地经济主体活力，增加对市场体系建设方面的投入。应该以建设世界一流的市场环境为主要目标，集中力量推进市场准入、监管、开放、诚信等方面建设。三是注重财政政策和货币政策的协同配合。地方政府出台的财政和货币政策应该从更长的时间窗口上计算和权衡政策组合拳的投入和产出比，还要加强财政政策与货币政策的统筹性和功能互补性。财政政策重点在于经济结构的调整，货币政策重点在于经济总量的调整，二者间配合程度最终决定了经济政策的落地实效。因此，需要地方政府在明确施政目标的基础上统筹设计财政政策和货币政策。在明确划分事权和支出责任、财权和财力的基础上，改进地方政府考核体系，应以减少地方政府直接干预市场为导向，鼓励地方政府营造良好市场环境和营商环境，切实尊重市场运行基本规律，实施财政和货币政策，推进地区经济的高质量发展。 （2）提高民生支出的均衡度和精准度。民生支出是社会保障政策的具体体现。我国地方政府的社会保障政策，最鲜明的特征无外乎城乡、区域或地区甚至群体等方面的差别，究其根源还在于各地方财力支撑能力的差异。要建立全国统筹的社会保障体系，央地财力分配相关制度也必须与之配套，例如转移支付制度需进一步完善。就现实人口演变趋势而言，人口老龄化问题日趋严峻，建立全国统一的社会保障体系对财力要求更高，给地方财政带来的压力更大。而且目前我国经济已从高速增长进入中高速增长期，地方财政收入增速自2014年开始低于地方财政支出增速，地方财政收支压力呈现长期性，建立全国统筹的社会保障体系难度大大增加。建立社会保障体系的最终目标是实现人民群众更好生活，尤其是社会弱势群体。全国统筹的社会保障体系要区别开真正弱势群体与有能力群体，这就要解决受众群体道德风险问题。因此，一要鼓励民营资本进入社会保障相关行业。财力压力加大背景下，地方政府可以发展民间资本作为财力补充，弥补社会保障供给不足。地方政府作为行业监管者，从事前审核、事中监管到事后考核等方面帮助行业规范与健康发展，也可采取多种手段激励社会保障行业不断升级，例如专业星级评定等方式，适当提供财政奖励。二要发展多种多样的养老模式。居家养老和社区养老更适合中国传统文化，既不离开熟悉的生活环境，又可以保障老年人或弱势群体的基本生活需求。地方政府应该积极鼓励发展这两种模式，加大财政投入，形成政府补贴为主，受益群体缴费为辅，社区和志愿者（包括民营社保机构）联动模式。同时，在管理机制上，提倡多元主体共治思路。在这样的氛围中，不仅可以缓解地方社会保障支出压力，解决社会养老需求，还探索了多元主体共同参与的社会治理模式，有效促進社会和谐和保障人民美好生活。
2.财政收入政策层面。“十四五”期间我国重要目标之一便是建设高标准的社会主义市场经济，实现有效市场与有为政府间更好结合是所有政策的最终目标。因此，地方财政收入政策应在以下几个方向调整。
（1）清理地域性税收优惠政策。从短期来看，地域性财政收入政策能够为地区增加一定程度的竞争力，例如税收优惠政策为劳动供给、外商投资、项目建设、科技研发以及推动新兴产业的发展等带来积极效应。但从长期来看，五花八门的优惠政策对本地市场自主发展的扰乱问题不可小觑，财政收入政策的优惠将妨碍地区自发依据要素禀赋优势发展主导产业。同时，各种优惠政策中难免出现不规范和寻租行为，又将进一步有损市场经济的发展。就优惠政策本身而言，其对地区经济发展所产生的效应性质难以量化，但可以肯定的是会对国家统一市场的形成带来不利影响。[5]另外，地方财政收入政策直接关乎地方可支配财力，随着地方财政运行压力的增大，财政收入优惠政策将大大压缩财政支出政策的优化空间，无法实现地方政府对地区经济的结构性调整。因此，对地方性优惠政策有必要进一步清理，以实现税收政策统一。
（2）加强对资本性收入征税管理。资本性收入征税当前主要体现在个人所得税领域。间接税占比大，直接税占比小是我国税制结构的基本特征。“十三五”期间，我国已经就个人所得税进行“分类”加“综合”式改革，推进我国个税制度向着科学现代化方向迈进一大步，但高收入群体和中低收入群体的征税税率并没有明显拉开。另外，由于当前人们各种收入具有交叉性和隐秘性，这也增大了资本性收入税收改革的难度。所以，在税制设计完善的同时更需要利用高科技大数据等技术手段来实现税收征管的严谨与全面。就此，一要建立和健全统一的个人所得信息登记制度。无论是各种劳动所得收入还是资本性收入，如股票和房价溢价增值部分，应通过技术和制度双重手段实现统一记录。二要健全个人收入征税终端机制。个人收入涉及个人隐私，在便于征税的同时必须要考虑对民众隐私权的保护，所以对资本性收入进行征税时必须要考虑民众隐私的保护问题，因此在设计税收征管制度的时候可以考虑将民众的最终收入进行统一登录，这样就杜绝了如银行利息和股票买卖等个人交易信息的泄露。
（3）积极探索和推动以数字经济为主体的新业态经济税收改革。当前，我国数字经济等新业态不断发展壮大，但与实体经济相比，数字经济由于其本身特点给税收征管工作带来较大的挑战。与传统经济业态相比，数字经济最特殊之处在于其交易不依赖于实体存在，通过互联网平台以数据等虚拟形式开展经济活动，所以有些人将数字经济也归为虚拟经济。正是因为数字经济的特点，以实体经济活动为模板设计的现行税收征管规则存在失效问题，无法明确征税认定范围以至于数字经济的相关收入难以确税。更为关键的是在数字经济模式下，数据成为重要的生产要素，数据与价值创造和价值增值密切相关，而数据本身不是由数字经济业态主体创造，严格来说是由业态主体组合或收集而来，所以数据价值的界定和对其新增部分的征税成为一门崭新课题。[6]尽管征收数字经济税面临很多挑战，但随着数字经济与实体经济越来越广泛融合，不开征税所产生的问题影响更严重。因此，一要加快数字经济税法建设。开征数字经济税涉及网络运营中间平台、自然人性质的经营主体，社会影响较大。为避免开征数字经济税引发民众质疑等问题出现，需要最大程度收集民意，依据税收法定原则，将税改方案进行公示，凝聚人民共识并以法律形式固定下来。二要健全开征数字经济税的基本条件。数字经济税种开征前需要完善各个征税条件，如明确课税要素、征管权限以及征税管理程序等，在这些前提准备工作完成后才能按既定法律规定实施税种开征。三要明确征税要素和方式。开征数字经济税首要考虑的是操作的便利性和纳税者权益。税务部门在获取相关交易活动数据如权限、程序、方式以及具体内容等后，应按照数字经济特点设计安排相关管理条例，提供优质服务。另外，要保障数字经济征税对象的基本权益，完善数字经济交易一系列数据信息，绝不能出现信息外泄、违用盗用或过分征集等情况，让数字经济纳税者积极参与征税法条与配套规定的修订，保障纳税人的权利和义务。四要强化税务部门与其他部门的合作联系。由于数字经济本身的特殊性，交易类型和方式与传统经济业态区别较大，具有交易虚拟化、地址网络化和数据非中心等特点，这些客观因素使得数字经济征税单靠税务部门难以完成，必须得到其他部门的配合，例如市场监管部门、公安部门、海关部门以及社保部门。通过大数据信息化联合实现涉税交易数据共享，建立数字经济纳税联动平台，形成纳税者、征税者以及相关政府部门共治机制。
注释：
①数据来源于国家统计局网站，经笔者计算而得。
参考文献：
[1]李永刚.财政科技投入对经济增长的影响——基于研发（R&D）支出的实证分析[J].四川师范大学学报（社会科学版），2011，38（6）：53-61.
[2]广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心.奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利[N].人民日报，2020-08-13（9）.
[3]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2012.
[4]郑尚植.地方财政支出结构偏向的政治经济学研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014.
[5]中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”西部调研组.关于西部地区地方财政能力调研报告[J].财政科学，2018，（2）：5-19.
[6]陆成林.国家治理与地方财政改革——首届地方财政改革与发展论坛概述[J].地方财政研究，2014，（11）：78-80.
责任编辑 魏亚男