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垃圾处理产业的支撑体系包括法律法规与执行标准、经济激励机制、排放权管理和技术服务等内容。建设服务型政府，加强区域规划、战略环评和项目环评，推行垃圾排放权交易，制定产业化科技政策是垃圾处理产业支撑体系急需完善的四个方面。
垃圾处理产业的支撑体系包括法律法规与执行标准、经济激励机制、排放权管理和技术服务等内容。法律法规和执行标准是垃圾处理产业化的保障，经济激励是产业化的动力之一，排放权管理是约束公众（包括企事业单位）以积极与科学的态度处理垃圾的有效方法，技术服务则是加速产业化进程和提升产业发展水平的捷径。本文就服务型政府建设、环评、垃圾排放权交易和科技政策四个方面展开讨论。
一、建设服务型政府
完善环境卫生工作联席会制度、检查通报制度、社情调查制度和工作问责制度等强化服务型政府建设的政策措施，完善工作考核制度，推行问责制，进一步正视权与法、权与民、权与责之间的关系，以“执政为民、民主决策、依法行政、从严行政”为指导原则，促进问责制民主化、法制化和程序化。加强和完善资源环境（容量）消耗的审计与统计工作，将万元GDP资源环境消耗、垃圾回收与利用、区域发展和垃圾管理列为公共工程环境评价体系和建设节约型社会评价指标体系的重点考察指标，建立万元GDP资源环境消耗指标公报制度和社区及重点企业资源环境消耗公报制度。将节能降耗、资源回收、垃圾源头减量等指标纳入领导班子和领导干部任期内实践科学发展观的考核内容，并作为领导干部提拔使用的重要参考依据。
进一步划分权责，明确服务范围。逐步明确和完善“市、区、街三级管理，集中领导，分区负责，责权统一，精简高效”的行政管理工作架构，形成“行政主管部门职能管理——事业单位监督管理——作业服务单位企业化管理”的体制，解决行政机关之间、行政机关正副职之间、政事企之间权责不清和职能重叠等问题。市级行政主管部门负责制定环卫规划和地方法规，调控管理全市环卫工作，对所辖区和县级市环卫局实行业务领导和指导。区（县级市）环卫部门负责市容环卫规划、地方法规和规章制度等政策措施的宣传与实施，负责所辖区域环卫的监督监测管理，维护环卫作业市场秩序。政府是垃圾管理的责任主体，其主要职能是提供法治化管理和优质服务，应将精力放在产业政策的制定和落实、行业监督和管理上，但不能包揽一切事情。各级环卫管理部门应退去环卫作业的直接组织等事务。政府可以将作业监管授权给依公管理的专业事业单位承担，让其代表政府行使监督管理职能[1]。
二、加强区域规划、战略环评和项目环评
区域规划、战略环评和项目环评是引导和强制企业积极参与资源环境保护的有效手段，区域规划和战略环评赋予产品废弃物源头减量与回收利用法律保障，便于政府依法管理。政府部门应做好区域规划和战略环评，企业应认真对待项目环评。规划和环评时应加强对资源环境因素的分析、预测和评估，给出切实可行的控制目标，区域规划和战略环评优先于项目环评，项目建设应满足区域规划要求，实现区域经济和社会可持续发展[2]。
（一）在区域规划和战略环评中明确产品废弃物控制目标
从政策、计划和规划的战略高度制定区域规划，并对区域规划进行战略（区域）环评，进一步完善区域国民经济发展和建设的总体部署，以此作为政府进行宏观调控和社会管理的重要依据。
区域规划把一个区域的经济、资源环境和社会视作一个整体，明确区域内社区布局、产业布局、资源配置、环境保护、市场培养、就业保障及教育、文化、体育、医疗等内容。区域规划要充分体现资源环境的约束、使用和保护，克服不顾资源环境承载能力片面追求经济规模增长和短期利益等弊端。最终排放的产品废弃物的种类与总量由资源环境的使用决定，而资源环境又是区域规划考量的重点因素，因此，区域规划实际上也对产品废弃物做出了规划，由此可见区域规划对产品废弃物总量控制的重要性。
为了进一步强调资源环境对区域国民经济发展和建设的重要性，进一步完善区域规划，加强战略环评的呼声日益高涨。战略环评进一步协调区域规划各项目标，协调区域规划与上一级区域规划之间的关系，细列资源环境项目，评估规划对资源环境的依赖程度与影响，并提出废弃物控制目标及实现控制目标采取的措施。战略环评以经济—资源环境—社会构成的系统为研究对象，不涉及区域内具体项目的评估，但其设计的控制目标势必对项目建设起到约束作用。对于产品废弃物，战略环评将规定其种类与总量控制目标，这些控制目标将落实到区域内各个项目，限制产品废弃物的排放。企业或通过产品更新换代减少废弃物种类和产量，或通过废弃物回收利用减少废弃物排放，或通过许可交易以平衡区域内废弃物排放等措施来满足目标控制要求，这些目标和措施在项目环评中必须明确。
（二）在项目（企业）环评中明确产品废弃物适当处理和再利用措施
项目环评在区域规划和战略环评以及企业规模基础上，对资源环境利用效率做出评估，限制产品废弃物排放。具体而言，一是明确产品废弃物种类及其产量，明确企业必须回收利用的废弃物种类和总量，明确允许企业排放的废弃物种类和总量，明确允许企业通过排放权交易方式与其他企业交易的废弃物种类和总量；二是规定企业回收利用废弃物的方法和设施；三是规定排放废弃物的分类收集、分类储存和分类运输方法。
产品废弃物的处理有其特殊性。如将炉渣倒入废纸中，轻则影响分类处理，导致资源损失，重则导致火灾等安全事故，这是绝对不允许的。因此，在项目环评中，除了明确产品废弃物应该如何处理外，还应强调不该如何处理。目前国内还没有出台类似日本兵库县的《防止产品废弃物不适当处理的条例》，这就更要求在项目环评中对不适当处理方法加以排除。
项目环评必须对企业的能源、材料和员工使用规模加以约束，而且，当这些资源的使用规模超出环评约束时，企业必须及时申报。员工人数影响生活垃圾产量，材料规模影响边角料、副产品和附属产品的废弃物量，控制能源消耗则具有更广泛的社会效益。尽管能源不是在企业内生产，但使用能源的企业必须承担能源生产过程中的资源环境消耗，这就是项目环评中必须评估能源消耗的理由。
（三）战略环评应优先于项目环评
早在1979年，中国就把项目环评作为法律制度确立了下来，以后陆续制定的环境保护法律均含有项目环评的原则规定，2002年颁布的《环境影响评价法》不仅把项目环评也把规划环评作为法律制度确立了下来。环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，发挥了不可替代的积极作用。
由于多种原因，项目环评的实施早于战略环评的实施，项目环评对废水废气的重视强于对产品废弃物的重视，战略环评目前仍局限在规划环评而未包括政策与计划环评。这就导致一个根据短视政策或计划上马的具体项目可能通过了项目环评，或项目环评没有战略环评甚至规划环评做依据，或具体项目违反了规划环评的要求。由于规划环评立法较晚，一些规划未做环评，鉴于法律不溯及既往，即使被实践证明确属不好的规划也不算违法，修改前仍需遵守。此时，只能通过项目评价来防止项目的环境影响。一般而言，当项目环评严格按照评价规范进行时，可以在一定程度上防止负面环境影响。但最好的途径是战略环评应优先于项目环评[3]。有了战略环评，一个项目的选址、资源环境配置等方面就有了法理依据和具体约束，当项目的建设违反了战略环评要求时，也就是违反了相应的政策、计划和规划，那就属于违法建设，就可以按照违法建设进行处理，违反规划的项目就不能通过项目环评。
三、推动排放权交易，促进生态补偿法治化
生产和消费产生垃圾将形成外部成本，垃圾处理服务将带来外部效益，垃圾产生者应该承担外部成本，垃圾处理服务者应该分享外部效益，这就是生态补偿的理论基础。法律法规明确了垃圾收费的正当性。目前，中国的垃圾收费定性为经营性服务收费，分为保洁费和处理费两类；也形成了一套管理办法，甚至有些城市计划按类按量收费，但也暴露了垃圾收费的一些弊端，主要表现为收缴率不高及不能做到专款专用。建议实行垃圾排放权交易[4]，并将垃圾排放权交易与垃圾收费及其他补偿方法结合，形成以排放权为主辅之以垃圾收费、公共补偿和生态产品认证等补偿方法的生态补偿体系，发挥市场调节作用和政府干预能力，促进生态补偿法治化。
垃圾来源比较清楚且垃圾是形态相对稳定的可视物体，垃圾污染一般是局部性或区域性的，不像气态和液态污染物那样长距离传播，不存在污染源鉴别困难，便于计量和监测监控，这些因素是垃圾处理产业导入垃圾排放权交易体系的有利条件。垃圾排放权融政府干预与市场机制调节于一体，便于实行垃圾排放总量控制，且便于排放权跨域交易，而且，构建垃圾排放权交易体系有助于形成以排放权为主辅之以垃圾收费、公共补偿和生态产品认证等补偿方法的生态补偿体系，有利于推动区域合作和跨区域协调治理。此外，交易市场的建立将促进垃圾处理产业产品、技术和资本的集聚，这不仅有利于企业融资，也有利于形成统一的排放权的市场指导价格，提升现代服务产业。由此可见，垃圾排放权具有广阔的应用前景。中国在温室气体（CO2、CH4）、酸性气体（SO2）和化学需氧量（COD）等指标的排放权交易正在由试点向全面铺开的阶段过渡。中国垃圾收费制度已基本建立，随着有中国特色社会主义的市场经济体制逐步完善，垃圾排放权交易将会逐步取代垃圾收费制度成为主要的经济手段和垃圾处理的重要作业。
为保证垃圾排放权交易稳步推进，政府应加快生态补偿立法，制定生态补偿计算标准，出台排放权交易管理条例，其中最急迫的是制定垃圾排放权价格的计算标准。生态补偿计算标准一般参照以下四方面的价值进行初步核算：生态保护者的投入及其发展机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本和生态系统服务的价值。中国大部分城市确定垃圾收费标准时仅参照垃圾处理者的投入，这是不全面的。制定排放权价格计算标准时，不仅应考虑垃圾处理者的投入，更应该考虑垃圾处理服务对象的收益和垃圾受纳地因失去发展机会所产生的损失，此外，还应该考虑垃圾受纳地生态恢复成本。
四、制定产业化科技政策，为加速垃圾处理产业化奠定基础
垃圾处理系统具有地域性、时效性、多层性、多元性、相关性、动态性和关联性等多种特性，科技政策必须是开放的才能支撑起这样的处理系统。强化政府在研究开发中的宏观协调作用，建立技术进步的促进机制，通过诱导性和鼓励性的政府税收政策来推动研究开发，完善研究开发的基础设施，加快技术成果的转化过程，并使研究经费的扩充呈现良性循环。通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定垃圾处理系统评价体系和促进垃圾处理系统升级的科技发展计划。建立全天候垃圾监测系统，完善基础数据库。鼓励垃圾综合处理模式与新技术的研究开发，系统比较全过程管理型与末端处理型、混合垃圾处理型与分类垃圾处理型、集中布置型与分散布局型、多元组合型与功能拓展型、系统封闭型与系统开放型及其相关技术的优缺点。组织研发有重大推广意义的生态产业链的集成技术，努力在一些重点领域突破技术瓶颈，形成技术优势。重视国际间的技术合作。
综上所述，政府应切实加强职能领导、完善法律法规与执行标准，科学规划与战略环评，根据本地实情制定经济激励政策，重点扶持排放权交易和一批资源利用项目，鼓励体制创新和科技创新，加强宣传教育等工作，充分调动公众参与的积极性，为垃圾处理产业的健康发展提供强有力的支撑保障。
参考文献
[1]熊孟清.改革开放30年广州市容环卫的发展与完善[C].纪念广州改革开放30周年理论研讨会论文集，2009：350-354.
[2] 熊孟清，隋军，范寿礼，徐建韵.产品废弃物管理是企业的基本职能[J].再生资源与循环经济，2009 (2):32-34.
[3] 潘岳.战略环评与可持续发展[J].环境经济，2005 (9):11-15.
[4]熊孟清，隋军，粟勇超，史选.生活垃圾处理产业化综述与建议[J].环境与可持续发展，2008 (3):32-34.
（责任编辑：文雪峰）
垃圾处理产业的支撑体系包括法律法规与执行标准、经济激励机制、排放权管理和技术服务等内容。法律法规和执行标准是垃圾处理产业化的保障，经济激励是产业化的动力之一，排放权管理是约束公众（包括企事业单位）以积极与科学的态度处理垃圾的有效方法，技术服务则是加速产业化进程和提升产业发展水平的捷径。本文就服务型政府建设、环评、垃圾排放权交易和科技政策四个方面展开讨论。
一、建设服务型政府
完善环境卫生工作联席会制度、检查通报制度、社情调查制度和工作问责制度等强化服务型政府建设的政策措施，完善工作考核制度，推行问责制，进一步正视权与法、权与民、权与责之间的关系，以“执政为民、民主决策、依法行政、从严行政”为指导原则，促进问责制民主化、法制化和程序化。加强和完善资源环境（容量）消耗的审计与统计工作，将万元GDP资源环境消耗、垃圾回收与利用、区域发展和垃圾管理列为公共工程环境评价体系和建设节约型社会评价指标体系的重点考察指标，建立万元GDP资源环境消耗指标公报制度和社区及重点企业资源环境消耗公报制度。将节能降耗、资源回收、垃圾源头减量等指标纳入领导班子和领导干部任期内实践科学发展观的考核内容，并作为领导干部提拔使用的重要参考依据。
进一步划分权责，明确服务范围。逐步明确和完善“市、区、街三级管理，集中领导，分区负责，责权统一，精简高效”的行政管理工作架构，形成“行政主管部门职能管理——事业单位监督管理——作业服务单位企业化管理”的体制，解决行政机关之间、行政机关正副职之间、政事企之间权责不清和职能重叠等问题。市级行政主管部门负责制定环卫规划和地方法规，调控管理全市环卫工作，对所辖区和县级市环卫局实行业务领导和指导。区（县级市）环卫部门负责市容环卫规划、地方法规和规章制度等政策措施的宣传与实施，负责所辖区域环卫的监督监测管理，维护环卫作业市场秩序。政府是垃圾管理的责任主体，其主要职能是提供法治化管理和优质服务，应将精力放在产业政策的制定和落实、行业监督和管理上，但不能包揽一切事情。各级环卫管理部门应退去环卫作业的直接组织等事务。政府可以将作业监管授权给依公管理的专业事业单位承担，让其代表政府行使监督管理职能[1]。
二、加强区域规划、战略环评和项目环评
区域规划、战略环评和项目环评是引导和强制企业积极参与资源环境保护的有效手段，区域规划和战略环评赋予产品废弃物源头减量与回收利用法律保障，便于政府依法管理。政府部门应做好区域规划和战略环评，企业应认真对待项目环评。规划和环评时应加强对资源环境因素的分析、预测和评估，给出切实可行的控制目标，区域规划和战略环评优先于项目环评，项目建设应满足区域规划要求，实现区域经济和社会可持续发展[2]。
（一）在区域规划和战略环评中明确产品废弃物控制目标
从政策、计划和规划的战略高度制定区域规划，并对区域规划进行战略（区域）环评，进一步完善区域国民经济发展和建设的总体部署，以此作为政府进行宏观调控和社会管理的重要依据。
区域规划把一个区域的经济、资源环境和社会视作一个整体，明确区域内社区布局、产业布局、资源配置、环境保护、市场培养、就业保障及教育、文化、体育、医疗等内容。区域规划要充分体现资源环境的约束、使用和保护，克服不顾资源环境承载能力片面追求经济规模增长和短期利益等弊端。最终排放的产品废弃物的种类与总量由资源环境的使用决定，而资源环境又是区域规划考量的重点因素，因此，区域规划实际上也对产品废弃物做出了规划，由此可见区域规划对产品废弃物总量控制的重要性。
为了进一步强调资源环境对区域国民经济发展和建设的重要性，进一步完善区域规划，加强战略环评的呼声日益高涨。战略环评进一步协调区域规划各项目标，协调区域规划与上一级区域规划之间的关系，细列资源环境项目，评估规划对资源环境的依赖程度与影响，并提出废弃物控制目标及实现控制目标采取的措施。战略环评以经济—资源环境—社会构成的系统为研究对象，不涉及区域内具体项目的评估，但其设计的控制目标势必对项目建设起到约束作用。对于产品废弃物，战略环评将规定其种类与总量控制目标，这些控制目标将落实到区域内各个项目，限制产品废弃物的排放。企业或通过产品更新换代减少废弃物种类和产量，或通过废弃物回收利用减少废弃物排放，或通过许可交易以平衡区域内废弃物排放等措施来满足目标控制要求，这些目标和措施在项目环评中必须明确。
（二）在项目（企业）环评中明确产品废弃物适当处理和再利用措施
项目环评在区域规划和战略环评以及企业规模基础上，对资源环境利用效率做出评估，限制产品废弃物排放。具体而言，一是明确产品废弃物种类及其产量，明确企业必须回收利用的废弃物种类和总量，明确允许企业排放的废弃物种类和总量，明确允许企业通过排放权交易方式与其他企业交易的废弃物种类和总量；二是规定企业回收利用废弃物的方法和设施；三是规定排放废弃物的分类收集、分类储存和分类运输方法。
产品废弃物的处理有其特殊性。如将炉渣倒入废纸中，轻则影响分类处理，导致资源损失，重则导致火灾等安全事故，这是绝对不允许的。因此，在项目环评中，除了明确产品废弃物应该如何处理外，还应强调不该如何处理。目前国内还没有出台类似日本兵库县的《防止产品废弃物不适当处理的条例》，这就更要求在项目环评中对不适当处理方法加以排除。
项目环评必须对企业的能源、材料和员工使用规模加以约束，而且，当这些资源的使用规模超出环评约束时，企业必须及时申报。员工人数影响生活垃圾产量，材料规模影响边角料、副产品和附属产品的废弃物量，控制能源消耗则具有更广泛的社会效益。尽管能源不是在企业内生产，但使用能源的企业必须承担能源生产过程中的资源环境消耗，这就是项目环评中必须评估能源消耗的理由。
（三）战略环评应优先于项目环评
早在1979年，中国就把项目环评作为法律制度确立了下来，以后陆续制定的环境保护法律均含有项目环评的原则规定，2002年颁布的《环境影响评价法》不仅把项目环评也把规划环评作为法律制度确立了下来。环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，发挥了不可替代的积极作用。
由于多种原因，项目环评的实施早于战略环评的实施，项目环评对废水废气的重视强于对产品废弃物的重视，战略环评目前仍局限在规划环评而未包括政策与计划环评。这就导致一个根据短视政策或计划上马的具体项目可能通过了项目环评，或项目环评没有战略环评甚至规划环评做依据，或具体项目违反了规划环评的要求。由于规划环评立法较晚，一些规划未做环评，鉴于法律不溯及既往，即使被实践证明确属不好的规划也不算违法，修改前仍需遵守。此时，只能通过项目评价来防止项目的环境影响。一般而言，当项目环评严格按照评价规范进行时，可以在一定程度上防止负面环境影响。但最好的途径是战略环评应优先于项目环评[3]。有了战略环评，一个项目的选址、资源环境配置等方面就有了法理依据和具体约束，当项目的建设违反了战略环评要求时，也就是违反了相应的政策、计划和规划，那就属于违法建设，就可以按照违法建设进行处理，违反规划的项目就不能通过项目环评。
三、推动排放权交易，促进生态补偿法治化
生产和消费产生垃圾将形成外部成本，垃圾处理服务将带来外部效益，垃圾产生者应该承担外部成本，垃圾处理服务者应该分享外部效益，这就是生态补偿的理论基础。法律法规明确了垃圾收费的正当性。目前，中国的垃圾收费定性为经营性服务收费，分为保洁费和处理费两类；也形成了一套管理办法，甚至有些城市计划按类按量收费，但也暴露了垃圾收费的一些弊端，主要表现为收缴率不高及不能做到专款专用。建议实行垃圾排放权交易[4]，并将垃圾排放权交易与垃圾收费及其他补偿方法结合，形成以排放权为主辅之以垃圾收费、公共补偿和生态产品认证等补偿方法的生态补偿体系，发挥市场调节作用和政府干预能力，促进生态补偿法治化。
垃圾来源比较清楚且垃圾是形态相对稳定的可视物体，垃圾污染一般是局部性或区域性的，不像气态和液态污染物那样长距离传播，不存在污染源鉴别困难，便于计量和监测监控，这些因素是垃圾处理产业导入垃圾排放权交易体系的有利条件。垃圾排放权融政府干预与市场机制调节于一体，便于实行垃圾排放总量控制，且便于排放权跨域交易，而且，构建垃圾排放权交易体系有助于形成以排放权为主辅之以垃圾收费、公共补偿和生态产品认证等补偿方法的生态补偿体系，有利于推动区域合作和跨区域协调治理。此外，交易市场的建立将促进垃圾处理产业产品、技术和资本的集聚，这不仅有利于企业融资，也有利于形成统一的排放权的市场指导价格，提升现代服务产业。由此可见，垃圾排放权具有广阔的应用前景。中国在温室气体（CO2、CH4）、酸性气体（SO2）和化学需氧量（COD）等指标的排放权交易正在由试点向全面铺开的阶段过渡。中国垃圾收费制度已基本建立，随着有中国特色社会主义的市场经济体制逐步完善，垃圾排放权交易将会逐步取代垃圾收费制度成为主要的经济手段和垃圾处理的重要作业。
为保证垃圾排放权交易稳步推进，政府应加快生态补偿立法，制定生态补偿计算标准，出台排放权交易管理条例，其中最急迫的是制定垃圾排放权价格的计算标准。生态补偿计算标准一般参照以下四方面的价值进行初步核算：生态保护者的投入及其发展机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本和生态系统服务的价值。中国大部分城市确定垃圾收费标准时仅参照垃圾处理者的投入，这是不全面的。制定排放权价格计算标准时，不仅应考虑垃圾处理者的投入，更应该考虑垃圾处理服务对象的收益和垃圾受纳地因失去发展机会所产生的损失，此外，还应该考虑垃圾受纳地生态恢复成本。
四、制定产业化科技政策，为加速垃圾处理产业化奠定基础
垃圾处理系统具有地域性、时效性、多层性、多元性、相关性、动态性和关联性等多种特性，科技政策必须是开放的才能支撑起这样的处理系统。强化政府在研究开发中的宏观协调作用，建立技术进步的促进机制，通过诱导性和鼓励性的政府税收政策来推动研究开发，完善研究开发的基础设施，加快技术成果的转化过程，并使研究经费的扩充呈现良性循环。通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定垃圾处理系统评价体系和促进垃圾处理系统升级的科技发展计划。建立全天候垃圾监测系统，完善基础数据库。鼓励垃圾综合处理模式与新技术的研究开发，系统比较全过程管理型与末端处理型、混合垃圾处理型与分类垃圾处理型、集中布置型与分散布局型、多元组合型与功能拓展型、系统封闭型与系统开放型及其相关技术的优缺点。组织研发有重大推广意义的生态产业链的集成技术，努力在一些重点领域突破技术瓶颈，形成技术优势。重视国际间的技术合作。
综上所述，政府应切实加强职能领导、完善法律法规与执行标准，科学规划与战略环评，根据本地实情制定经济激励政策，重点扶持排放权交易和一批资源利用项目，鼓励体制创新和科技创新，加强宣传教育等工作，充分调动公众参与的积极性，为垃圾处理产业的健康发展提供强有力的支撑保障。
参考文献
[1]熊孟清.改革开放30年广州市容环卫的发展与完善[C].纪念广州改革开放30周年理论研讨会论文集，2009：350-354.
[2] 熊孟清，隋军，范寿礼，徐建韵.产品废弃物管理是企业的基本职能[J].再生资源与循环经济，2009 (2):32-34.
[3] 潘岳.战略环评与可持续发展[J].环境经济，2005 (9):11-15.
[4]熊孟清，隋军，粟勇超，史选.生活垃圾处理产业化综述与建议[J].环境与可持续发展，2008 (3):32-34.
（责任编辑：文雪峰）