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摘要：宅基地使用权和房屋所有权是农民重要的财产权，解决了农民的居住福利。宅基地征收补偿应分类补偿，并保证失地农民的居住福利不降低。以威海城中村——老集村为研究对象，基于森的可行能力理论构建居住福利评价指标体系，采用模糊综合评价法对农民征地前后的居住福利进行评价，得出结论：老集村的宅基地征收补偿保障了被征地农民的居住福利不降低，居住福利总模糊指数由0.595上升至0.670，房屋本身和周围环境条件都有较大提升，分别由0.595、0.430上升至0.670、0.542，农民的心理状态隶属度有所下降，由0.733下降至0.670。建议采取产权调换为主的补偿方式，采取村庄原址或就近集中安置的安置方式，补偿注重失地农民的心理状态维护。
关键词：宅基地征收补偿，宅基地使用权，居住福利评价
中图分类号：F301.11 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）10-0040-50 收稿日期：2015-09-03
1 引言
中国经济高速增长，城市化进程不断加快，城市扩张仍需要大量土地，一部分来源于农用地，另一部分来源于农村集体建设用地。随着耕地保护意识增强以及地方建设用地指标用尽，地方政府开始挖掘集体建设用地潜力，开展城中村改造、宅基地换房、城乡建设用地增减挂钩等活动，这些都涉及宅基地征收，涉及农民宅基地权益。2015年中央1号文件明确提出要依法保障农民宅基地权益。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，承包地解决了农民的基本衣食来源，宅基地解决了农民的基本居住问题，是农民的重要财产。宅基地征收过程中，政府代表国家行使法律赋予的土地征收权，农民的宅基地使用权和房屋所有权等重要财产权消灭，公权力和私权利面临冲突；合理的宅基地征收补偿是公权力侵犯私权利的重要救济，是缓解征地冲突、保护农民权利的重要途径。
目前，我国立法上对宅基地征收补偿，没有明确规定；按《土地管理法》参照耕地补偿标准进行补偿显失科学性和公平性，实践中各地的实际补偿标准也不尽相同。学术界关于土地征收补偿的研究主要集中于农用地或不区分土地用途，关于宅基地征收补偿的研究较少且不够深入，主要集中在宅基地征收补偿的必要性、方式和标准，缺少对宅基地征收补偿评价研究。宅基地使用权是宅基地征收补偿的关键，许多学者从法学的角度，从宅基地使用权的物权、财产权属性出发，阐述了土地征收中宅基地使用权补偿的重要意义，认为宅基地使用权是农民的重要物权，土地征收侵害其合法权益，被征地农民理应得到合理的补偿。关于补偿方式，目前，宅基地使用权主要的补偿方式有：货币补偿、房屋安置及农民自拆重建安置等几种方式。张梦琳、陈利根和陈小红都建议对农民宅基地使用权的消失可采取重新安排被拆迁人宅基地和货币补偿的方式；梁亚荣、高海燕提出我国宅基地使用权应和房屋所有权一同补偿。关于宅基地使用权补偿标准，则主要提出提高宅基地使用权补偿标准，按市场价值进行补偿；张梦琳、陈利根提出确定宅基地的区位补偿价（经认定的房屋合法占地面积与宅基地区位补偿价标准的乘积），北京目前就采取宅基地区位补偿价对农民的宅基地使用权进行补偿；张昕认为应以土地出让金为基础制定合理的宅基地使用权补偿标准；王崇敏认为补偿的结果应保证被征地农民的居住权不受征收行为的影响。对于提高宅基地使用权补偿标准这一点不容置否，然而按市场价值进行补偿却有待商榷。农村土地价值丰富，还承担了一定的社会保障功能，仅从市场价值的角度确定补偿难以弥补农民因宅基地征收遭受的损失，而且目前我国农村土地市场不完善，难以体现宅基地的真实市场价值。
关于征地前后农民居住福利评价的相关研究，有因征地导致农民整体福利（包括居住福利）变化的研究，也有单独的住宅空间福利变化研究。李红波、徐宁、刘滢鸿结合森的可行能力理论和单中心城市模型（AMM） 改进模型，通过消费者剩余的方法测算了七类不同购房可行能力家庭择居不同区位所引起的居民择居空间过程伴随的空间福利损益，研究的是空间位置对居住福利的影响。高进云等基于森的可行能力理论框架，构建了组成被征地农民福利的功能性活动及其指标体系，分别以武汉市和湖北省为例，对农地城市流转、土地征收导致农民福利变化进行了实证研究。本文可借鉴相关研究成果，构建居住福利评价指标体系，对宅基地征收前后农民居住福利进行评价、对比、分析。
2 宅基地征收补偿及居住福利评价理论分析
2.1 宅基地征收补偿方式与标准
宅基地征收中采取合理的补偿方式可以有效地保护被征收者的宅基地居住福利。首先，应分类补偿。对于不同征收区位，应采取不同的补偿方式。对于城中村和城市近郊、生活方式趋于城市化的被征收者，应以城镇安置为主；对于城市远郊、生活方式远离城市化的被征收者，应以农村安置为主。其次，宅基地使用权和房屋所有权可以一同补偿。我国宅基地使用权和房屋所有权虽然立法上分离，是独立的两种权利，但处分上“房地一致”、价值一体，共同构成农民的居住功能，房屋所有权和宅基地使用权一同补偿有利于保障农民的居住福利。最后，具体来说，农村房屋安置应重新安排宅基地，再在土地上建好房屋或者补偿货币由农民自建；城镇安置可以参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行集体土地上房屋征收补偿工作。
农民的宅基地上附着着两项重要的财产权——宅基地使用权和房屋所有权，两种权利从功能上共同构成农民的居住福利，解决了农民的基本居住问题。宅基地征收不仅仅使农民的土地和房屋实物消失，更重要的是使农民的宅基地使用权和房屋所有权一同消灭，居住能力被剥夺，居住自由丧失，居住福利完全消失，应该对农民的这一损失进行合理的补偿，恢复被征地农民的居住能力，而且补偿应保障被征地农民的居住福利水平不因国家的强制性征地活动而降低。目前，具体的补偿标准不宜参考农村房屋的市场价值；将来如果城乡土地市场实现一体发展，补偿标准则可以参照市场价值，并对其他相关损失进行补偿。 2.2 森的可行能力理论下居住福利分析
森的可行能力理论提供了一种看待世界发展的新视角，把发展看做扩展人们享有的实质自由的一个过程，自由既是发展的首要目的，也是主要手段，具有构建性和工具性作用。实质自由就是人们实现他们有理由珍视的那种生活的可行能力，可行能力指的是此人有可能实现的各种功能性活动组合，功能性活动反映了一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态，一个人的可行能力集可以由这个人选择的那些可相互替代的功能性活动向量组成。一个人享有能力的大小主要取决于可实现的功能组合；功能和能力都来源于人们的生活，是生活的基本反映。森是以来自生活的可行能力集来评价生活本身，为我们提供了一种评价生活质量、自由、可行能力、福利等的新方式。
森实际上强调，影响个人福利水平或者生活水平的不是物品本身，而是物品能够为人们带来什么，以及人们能够利用这些物品做些什么。森将自由作为评价标准，建议扩大信息基础，以构成自由的功能性活动进行评价，综合考虑各因素的影响并区别对待。在森的可行能力理论的视角下，人是研究的中心，我们通过全面并区别地了解物品（这里也就是房屋以及宅基地使用权和房屋所有权）给居民的居住生活带来了什么，将他们的居住福利也就是居住的可行能力分解成不同的功能性活动。我们的居住水平主要体现在住宅的物质条件和居住心理感受两方面。从住宅本身这个层次来说，我们希望拥有良好的居住实体以及完整的产权；从住宅周围环境这个层次来说，我们希望住宅能有良好的周围环境，这里的环境既包括社区内的环境，又包括社区所处的区域环境；从心理层次来看，良好的心理感受也是居住福利的重要内容。
2.3 指标体系的构建及评判标准的确定
2.3.1 指标体系构建
基于森的可行能力理论，将居住福利分为房屋本身、周围环境、心理状态三大项功能性活动；在此基础上，以人为中心，扩大信息基础，对功能性活动进行全面解析，构建出具体的居住福利指标体系。
房屋本身可以分为房屋实体状况和房屋产权状况。房屋实体状况可由容积率、房屋建筑面积、建筑结构、装修、成新程度来代表。从产权状况来看，房屋产权权能的完整度和产权年限都会影响居住水平。
周围环境包括两部分，社区内居住环境和社区所处区域环境。社区内的居住环境是指房屋所处社区内的整体环境水平，选取绿化、基础设施、物业管理三个指标。社区所在区域环境是居住小区所在局部区域的居住水平，选取居住基准地价代表。
心理状况是居住者居住的心理感受，对实际居住福利有重要影响。从微观层次，居住者要拥有良好家庭关系；从中观层次来看，居住者之间要有良好的邻里交往关系；从宏观层次来看，居住者要对居住的社区有较强的认可度。此外，整体上的居住满意程度也是居住心理状况的重要内容。所以，选取家庭关系、邻里交往、社区认可度、居住满意度四个指标作为心理状态的下级指标。
2.3.2 评判标准的确定
根据具体的指标性质的不同，将指标划分为三类：连续变量、虚拟定性变量、分类变量。
连续变量。根据居住舒适度考虑，确定容积率下限为4，上限为1；根据威海市区申请经济适用房的人均住房面积和小康居住水平面积及户均人口，确定房屋居住面积下限为46.5平方米，上限为139.5平方米；综合考虑城市土地居住用途最高使用年期及农村宅基地的使用期限，确定房屋产权年限的下限为0年，上限为100年；根据我国民用建筑设计通则规定普通建筑的耐久年限，确定成新程度的指标上限为50年，指标下限为0年；根据威价费发〔2006〕128号《关于制定<威海市市区普通住宅小区物业服务等级标准>的通知》确定威海物业管理费下限为0.15元/平方米，指标上限为1.5元/平方米；根据近些年威海居住基准地价水平，确定下限为400元/平方米，上限为2300元/平方米。
虚拟定性变量。根据《城市居住区规划设计规范》对居住区公共服务设施的规定及相关知识，确定基础设施包括七通一平、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他，其中，七通一平赋值0.2分，其他赋值0.1分，满分1分。产权权能完整程度以实际享有的占有、使用、收益、处分权能的多少定性确定。其他虚拟定性变量情况可以通过问卷调查的方式获得，如家庭关系，设置选项非常差、较差、一般、较好、非常好五个选项，隶属度分别为0、0.25、0.5、0.75、1。
分类变量。从居住的稳固性和安全性综合考虑，对不同的建筑结构进行分析，合理赋值来确定隶属度，确定{简易结构，木结构，砖木结构，砖混结构，钢筋混凝土结构，钢结构}={0.2，0.3，0.4，0.6，0.8，1}。如表1所示。
3 居住福利测度模型的构建
本文采用模糊综合评价法对土地征收前后农民的居住福利情况进行测度，计算征地前后农民居住各项指标的隶属度、各项功能性活动隶属度以及总隶属度，研究失地农民的居住福利变化。
3.1 模糊函数集的确定和隶属度函数的设定
设定模糊函数集x={x1，x2，…，xi，…，xm}，m为居住福利功能性活动的个数，xi为居住福利的第i个功能性活动；xi={xi1，xi2，…，xij，…，xin}，n为居住福利功能性活动xi的指标个数，xij为第i个功能性活动的第j个指标。
不同的指标有不同的性质，大致可分为连续变量、虚拟定性变量和分类变量三种，这就要求采用不同的隶属度函数进行评价。在进行福利评价的过程中，连续变量能够得到定量数据，虚拟定性变量只能通过定性语言描述，进行主观性评价，分类变量主要根据不同情况赋不同的值。对于指标数值越大，效果越优的连续变量，隶属度函数采用公式1；反之，采用公式2；虚拟定性变量的隶属度函数采用公式1。
其中，f（xij）为xij的隶属度，为xij的最小值，为xij的最大值。一般情况，隶属度设定为1表示条件处于绝对好的状态，设定为0表示条件处于最差状态，等于0.5表示处于最模糊状态，条件不好不坏，隶属度越大，相应条件越好。 3.2 指标隶属度的求取
权重是求取指标隶属度的重要环节，Cheli和Lemmi（1995）将权重结构定义为：
上级指标的隶属度可通过下级指标隶属度与相应权重乘积求和获得，各项功能性活动的隶属度求取公式为：
最终居住福利的隶属度求取公式为：
其中，Eij表示权重结构比重，Ei表示xi的权重结构比重，赋予隶属度较大的变量以较小权重，相反则赋予较大权重。表示第i个指标系列中第j个指标的隶属度均值，表示第i个功能性活动的隶属度均值。
4 居住福利变化实证分析——威海老集村
4.1 研究区域的选择及宅基地征收实际补偿状况
威海市是全国中小城市发展的典范，其城中村改造治理也取得了一定的成就。为适应城市化建设的需要，改善城中村居民生活水平，威海从2007年底开始进行城中村改造工作。在不到3年的时间里，山东省威海市中心城区77个村居全部完成整体拆迁改造，涉及31339户近10 万群众，拆迁面积342.2万平方米。老集村被纳入这一批次的城中村改造计划，于2009年6月确定补偿方案并进行拆迁，2010年12月房屋建成、进行回迁。老集村作为此次城中村改造中的一员，其拆迁改造活动遵循《威海市区村庄改造暂行办法》（威政发〔2007〕13号）进行，其补偿安置情况具有一定的代表意义；时隔村民回迁4年，村民对安置补偿有了更加深入、客观的了解。选取威海市经济开发区老集村为研究对象，于2015年2月对老集村的“城中村”改造进行实地调研，了解实际宅基地征收补偿情况并研究宅基地征收前后农民居住福利变化。
威海市城中村改造秉承着“以民为本，和谐拆迁”的理念，让利于民，优先富民，政府以招拍挂出让方式获得的土地纯收益，扣除农业土地开发资金后，80%归村（居）委会，用于村庄改造建设和集体经济发展，20%归所在政府或开发区管委会用于公益公共服务设施和基础设施建设。拆迁实际补偿采取宅基地使用权和房屋所有权一同补偿的方式，具体来说，拆迁人可以选择货币补偿、产权调换或者二者相结合的方式进行。选择产权调换的，按被拆迁人合法拥有的房屋建筑面积调换；选择货币补偿的，补偿费以被拆迁人合法拥有的房屋建筑面积为依据，按市场评估价格计算。安置房屋大部分位于村庄原址，房地产开发商进行开发，一部分土地建设安置房供村民回迁，另一部分土地用于商品房开发。
老集村的拆迁安置充分考虑村民房屋建筑面积远大于早期房产证登记面积的现实情况，主要以宅基地面积为依据确定安置面积。具体方案为：以被拆迁人的土地使用权证和房屋所有权证为依据，安置面积为合法建筑面积和奖励面积之和；奖励面积为土地证上的面积减去房产证上的建筑面积，但若合法建筑面积大于宅基地面积，安置面积为建筑面积。对于没有房产证的房屋，其合法建筑面积为全社区有房产证确权面积的平均数。关于应安置房屋面积和实际安置房屋面积差的处理办法是：给予20平方米的优惠面积（3200元/平方米），超出部分按市场价格补偿；选择楼房面积小于应安置面积，按3200元/平方米结算；可以看出补偿政策实际鼓励村民采取产权调换的补偿方式。躲迁过渡期间，补偿躲迁费和搬家费。对于房屋以外其他地上附着物，按照两间房5000元，四间房10000元补偿。
4.2 数据获得
连续变量数据的获取，主要通过政府文件、相关网站、实地走访调查等方式；对于难以获得定量数据的虚拟定性变量，主要通过调查问卷获取。调查问卷共117份，有效问卷101份，有效率86%。从调查者的基本情况来看，平均年龄42岁，处于该年龄阶段的人对家庭情况、社会经济发展情况都比较了解；60%的受访者为男性，男性对家中的基本情况都较为清晰；被访者的文化程度各异，主要为初中和高中文化程度，分别占35.6%和26.7%。如表2所示。
4.3 居住福利评价分析及结果
使用已经建立的居住福利评价模型对老集村征地前后的容积率、房屋建筑面积、绿化、家庭关系等数据进行分析处理、比较并得出结论。从福利评价结果来看，老集村的宅基地征收补偿保障了被征地农民的居住福利不降低，居住福利总模糊指数由0.537上升至0.619，整体居住水平和房屋本身、周围环境都有较大提升，农民的心理状态隶属度有所下降。如表3所示。
4.3.1 房屋本身
房屋本身模糊指数由0.595上升至0.670，其中房屋实体条件提高，房屋产权状况有所下降。房屋实体隶属度由0.574上升至0.680，主要由于被征地农民由原来建于20世纪80年代左右的旧房搬进新楼房，而且房屋建筑结构由砖混结构改良为钢筋混凝土结构，稳固性大大提高，建筑结构和成新程度的隶属度分别由0.600、0.496上升至0.800和0.999。容积率的差异是农村住宅和城市楼房区别的重要体现，容积率的上升导致居住密度加大、居住高度改变，影响居住水平，容积率隶属度由0.99降至0.883。此次补偿未考虑到装修的区别，补偿房屋装修统一配置，忽视了原有房屋装修的差异，导致一部分农民遭受装修损失，装修模糊综合指数由0.604降至0.559。补偿面积主要以土地证为依据，房产证面积没有及时更新导致实际房屋面积远大于房产证面积，依据房屋合法面积不得大于宅基地面积的原则，确定大部分原有房屋面积为宅基地面积，按安置面积加奖励面积的补偿方式（实际就是按宅基地面积）保证房屋面积隶属度指数不发生改变，为0.930。
房屋产权隶属度由0.701升至0.732，主要由于宅基地使用权产权期限长、权能受限，国有建设用地使用权产权期限有限，但产权权能较为完整。房屋产权包括房屋所有权和土地使用权，农村房屋产权和城市房屋产权的主要区别在于土地使用权。产权年限隶属度由0.999降至0.685，是由于宅基地使用无期限而国有建设用地使用权（居住）最高使用权年期为70年，且由于房地产开发需要时间，被征地农民仅获得68.5年国有建设用地使用权。产权权能完整度由0.700上升至0.900，是因为宅基地使用权的处分权受到较大限制，不能自由流转、抵押，进而影响到收益权能的实现；而国有建设用地使用权受限较少，仅受到土地所有权的限制。 4.3.2 周围环境
周围环境模糊指数由0.430提高至0.542，社区环境和社区所在区域环境条件都有所提高。其中，居住小区环境隶属度由0.397提升至0.522，区域环境指数由0.571提高至0.596。居住小区环境隶属度的提高主要由于新建小区加强绿化、完善基础设施、聘请专业物业管理公司进行管理。新建小区九龙明珠加强了小区绿化建设，设有组团绿地、小游园等，绿化隶属度由0.584上升至0.700；而且，九龙明珠小区的基础设施条件大大改善，达到七通一平条件，并设有社区医院、小学、居民委员会、超市、银行等，基础设施隶属度由0.600上升至0.900；此外，聘请专业物业管理公司迪沙五星物业服务有限公司对小区进行物业管理，物业管理水平由0.200上升至0.407。区域环境隶属度的提高主要体现在居住基准地价的提高，区域房地产开发以及公共配套设施的完善使得土地价格上升，使土地更满足人们居住功能需求。
4.3.3 心理状态
心理状态模糊指数由0.733下降至0.670，宅基地征收及补偿未能保证农民的居住心理状态保持原有水平。家庭关系隶属度由0.802下降至0.777，通过调研发现，一些家庭对拆迁补偿面积及补偿款的分配等问题难以达成一致，产生家庭纠纷，导致家庭关系变差。邻里交往隶属度由0.760降低至0.621，主要因为农民从平房搬进楼房，生活方式发生较大改变；原来邻里串门非常方便，楼房生活导致邻里串门不再方便，邻里交往机会减少。社区认可程度稍有降低，由0.750降至0.708，主要由于农民生活方式虽然发生巨大变化，但村民统一安置在村庄原址、集中居住，居住位置没有改变，居住伙伴还是村民，而且还是原有的村委会变革为居委会进行管理，对社区的认可度依然保持较高水平。居住满意度由0.666降至0.616，老集村于20世纪80年代左右进行迁村，村庄统一规划，居住条件较好，大部分村民对原有房屋十分满意，宅基地征收改变他们的原有生活轨迹，即使新房屋居住条件较好，他们心理上也难以十分满意。
5 简要结论与政策启示
老集村的城中村改造（宅基地征收）补偿保证了被征地农民的居住福利不降低，而且提高了村民们的居住福利，这也与被调查者0.616的补偿满意程度隶属度相一致。产权调换补偿使村民获得更高质量的房屋和优美的居住环境，集中原址安置方式使村民保持较高的社区认可度以及比较好的邻里关系，但宅基地征收补偿忽视了农民心理状态转变，导致失地农民心理状况指数降低。
采取产权调换为主、产权调换和货币补偿相结合的补偿方式。对失地农民来说，宅基地征收带来的最大改变是使他们失去了基本住所，产权调换的补偿方式直接恢复了这一转变，使农民重获住所。而且，补偿房屋的质量和环境条件都大大提高，很大程度地保障了村民的居住福利。不宜采取单纯一次性货币补偿，部分农民缺乏对资金的合理支配能力，我国也出现了被征地者一夜暴富到一贫如洗的现象，这样的补偿方式并不利于保障失地农民的长久生计。产权调换和货币补偿相结合的补偿方式可以有效解决安置补偿面积和实际建成房屋面积不一的问题，也更具操作灵活性。
采取村庄原址或就近集中安置的安置方式。这样的安置方式有利于减少和缓解宅基地征收带来的生活成本增加以及生活方式改变。如果异地安置，生活成本会大大增加；如果分散安置，农民将失去原有的邻里交往圈以及村集体，生活发生巨大改变。村庄原址上集中安置使村民还可以在一起居住，居住地点还是原来的位置，邻里交往不会受到较大影响，村庄（社区）的认可度、归属感还可以保持较高水平，整体的居住满意程度不会因各种转变而急剧降低。
补偿应注重失地农民心理状态的维护。农民心理状态是宅基地征收补偿效果评价的重要内容，宅基地征收补偿应帮助村民完成农村生活方式到城市生活方式的过渡，从心理上认可并满意这种转变。村民的居住心理状态主要包括家庭关系、邻里交往、社区认可度、心理满意度四大方面。在村庄原址集中安置保证较好邻里交往和较强社区认可度的基础上，宅基地征收补偿应制定明确具体的补偿分配方案并制定细则，避免因财产分配纠纷影响家庭关系；还应加强社区建设，积极组织各种文体活动，促进家庭和谐，增强社区居民的社区归属感，增加邻里交往机会，提高居住心理满意度。
参考文献：
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4.张梦琳 陈利根.完善农村宅基地征收补偿制度.理论前沿.2009.8
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7.李红波 徐宁 刘滢鸿.森的可行能力理论框架下的居住福利测度——以昆明市为例.城市发展研究.2013.2
8.高进云 乔荣锋 张安录.农地城市流转前后农户福利变化的模糊评价——基于森的可行能力理论.管理世界.2007.6
9.高进云 周智 乔荣锋.森的可行能力理论框架下土地征收对农民福利的影响测度.中国软科学.2010.12
10.阿玛蒂亚·森著.任赜 于真译.以自由看待发展.中国人民大学出版社.2012
11.姚明霞著.福利经济学.经济日报出版社.2005
12.Cheli，B.，Lemmi，A.，A‘Totally’Fuzzy and Relative Approach to the Multidimensional Analysis of Poverty.Economic Notes.1995.24 13.邓卫华.威海城中村改造“三部曲”：笑了靓了富了.新华每日电讯.2010.9.28
作者简介：
陈莹，华中科技大学公共管理学院副教授。
丛程楠，华中科技大学公共管理学院土地资源管理专业研究生。
Abstract：Homestead-land-use-right and house ownership are important property rights of farmers which solve their living welfare.Compensation for homestead-land expropriation should be classified and guarantee that landless peasants’living welfare won’t reduce.A village-in-city in Weihai——Laoji village was chosen as the research object.Based on Sen’s Capability Theory，using fuzzy comprehensive evaluation method，we evaluated the living welfare of farmers before and after the expropriation and concluded：The compensation of Laoji village had protected the living welfare of landless farmers from reducing，with total living welfare fuzzy index rose from 0.595 to 0.670.The house itself and the surrounding environmental conditions had been greatly improved，with index rose respectively from 0.595，0.430 to 0.670，0.542.Psychological conditions of farmers has declined with index dropped from 0.733 to 0.670.We recommend a property swap based compensation way， a nearby and centralized resettlement way，and psychological state of landless peasants should be pay more attention to.
Keywords：Home-stead land expropriation compensation，Homestead-land-use-right，Living welfare evaluation
李求军/责任编辑
关键词：宅基地征收补偿，宅基地使用权，居住福利评价
中图分类号：F301.11 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）10-0040-50 收稿日期：2015-09-03
1 引言
中国经济高速增长，城市化进程不断加快，城市扩张仍需要大量土地，一部分来源于农用地，另一部分来源于农村集体建设用地。随着耕地保护意识增强以及地方建设用地指标用尽，地方政府开始挖掘集体建设用地潜力，开展城中村改造、宅基地换房、城乡建设用地增减挂钩等活动，这些都涉及宅基地征收，涉及农民宅基地权益。2015年中央1号文件明确提出要依法保障农民宅基地权益。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，承包地解决了农民的基本衣食来源，宅基地解决了农民的基本居住问题，是农民的重要财产。宅基地征收过程中，政府代表国家行使法律赋予的土地征收权，农民的宅基地使用权和房屋所有权等重要财产权消灭，公权力和私权利面临冲突；合理的宅基地征收补偿是公权力侵犯私权利的重要救济，是缓解征地冲突、保护农民权利的重要途径。
目前，我国立法上对宅基地征收补偿，没有明确规定；按《土地管理法》参照耕地补偿标准进行补偿显失科学性和公平性，实践中各地的实际补偿标准也不尽相同。学术界关于土地征收补偿的研究主要集中于农用地或不区分土地用途，关于宅基地征收补偿的研究较少且不够深入，主要集中在宅基地征收补偿的必要性、方式和标准，缺少对宅基地征收补偿评价研究。宅基地使用权是宅基地征收补偿的关键，许多学者从法学的角度，从宅基地使用权的物权、财产权属性出发，阐述了土地征收中宅基地使用权补偿的重要意义，认为宅基地使用权是农民的重要物权，土地征收侵害其合法权益，被征地农民理应得到合理的补偿。关于补偿方式，目前，宅基地使用权主要的补偿方式有：货币补偿、房屋安置及农民自拆重建安置等几种方式。张梦琳、陈利根和陈小红都建议对农民宅基地使用权的消失可采取重新安排被拆迁人宅基地和货币补偿的方式；梁亚荣、高海燕提出我国宅基地使用权应和房屋所有权一同补偿。关于宅基地使用权补偿标准，则主要提出提高宅基地使用权补偿标准，按市场价值进行补偿；张梦琳、陈利根提出确定宅基地的区位补偿价（经认定的房屋合法占地面积与宅基地区位补偿价标准的乘积），北京目前就采取宅基地区位补偿价对农民的宅基地使用权进行补偿；张昕认为应以土地出让金为基础制定合理的宅基地使用权补偿标准；王崇敏认为补偿的结果应保证被征地农民的居住权不受征收行为的影响。对于提高宅基地使用权补偿标准这一点不容置否，然而按市场价值进行补偿却有待商榷。农村土地价值丰富，还承担了一定的社会保障功能，仅从市场价值的角度确定补偿难以弥补农民因宅基地征收遭受的损失，而且目前我国农村土地市场不完善，难以体现宅基地的真实市场价值。
关于征地前后农民居住福利评价的相关研究，有因征地导致农民整体福利（包括居住福利）变化的研究，也有单独的住宅空间福利变化研究。李红波、徐宁、刘滢鸿结合森的可行能力理论和单中心城市模型（AMM） 改进模型，通过消费者剩余的方法测算了七类不同购房可行能力家庭择居不同区位所引起的居民择居空间过程伴随的空间福利损益，研究的是空间位置对居住福利的影响。高进云等基于森的可行能力理论框架，构建了组成被征地农民福利的功能性活动及其指标体系，分别以武汉市和湖北省为例，对农地城市流转、土地征收导致农民福利变化进行了实证研究。本文可借鉴相关研究成果，构建居住福利评价指标体系，对宅基地征收前后农民居住福利进行评价、对比、分析。
2 宅基地征收补偿及居住福利评价理论分析
2.1 宅基地征收补偿方式与标准
宅基地征收中采取合理的补偿方式可以有效地保护被征收者的宅基地居住福利。首先，应分类补偿。对于不同征收区位，应采取不同的补偿方式。对于城中村和城市近郊、生活方式趋于城市化的被征收者，应以城镇安置为主；对于城市远郊、生活方式远离城市化的被征收者，应以农村安置为主。其次，宅基地使用权和房屋所有权可以一同补偿。我国宅基地使用权和房屋所有权虽然立法上分离，是独立的两种权利，但处分上“房地一致”、价值一体，共同构成农民的居住功能，房屋所有权和宅基地使用权一同补偿有利于保障农民的居住福利。最后，具体来说，农村房屋安置应重新安排宅基地，再在土地上建好房屋或者补偿货币由农民自建；城镇安置可以参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行集体土地上房屋征收补偿工作。
农民的宅基地上附着着两项重要的财产权——宅基地使用权和房屋所有权，两种权利从功能上共同构成农民的居住福利，解决了农民的基本居住问题。宅基地征收不仅仅使农民的土地和房屋实物消失，更重要的是使农民的宅基地使用权和房屋所有权一同消灭，居住能力被剥夺，居住自由丧失，居住福利完全消失，应该对农民的这一损失进行合理的补偿，恢复被征地农民的居住能力，而且补偿应保障被征地农民的居住福利水平不因国家的强制性征地活动而降低。目前，具体的补偿标准不宜参考农村房屋的市场价值；将来如果城乡土地市场实现一体发展，补偿标准则可以参照市场价值，并对其他相关损失进行补偿。 2.2 森的可行能力理论下居住福利分析
森的可行能力理论提供了一种看待世界发展的新视角，把发展看做扩展人们享有的实质自由的一个过程，自由既是发展的首要目的，也是主要手段，具有构建性和工具性作用。实质自由就是人们实现他们有理由珍视的那种生活的可行能力，可行能力指的是此人有可能实现的各种功能性活动组合，功能性活动反映了一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态，一个人的可行能力集可以由这个人选择的那些可相互替代的功能性活动向量组成。一个人享有能力的大小主要取决于可实现的功能组合；功能和能力都来源于人们的生活，是生活的基本反映。森是以来自生活的可行能力集来评价生活本身，为我们提供了一种评价生活质量、自由、可行能力、福利等的新方式。
森实际上强调，影响个人福利水平或者生活水平的不是物品本身，而是物品能够为人们带来什么，以及人们能够利用这些物品做些什么。森将自由作为评价标准，建议扩大信息基础，以构成自由的功能性活动进行评价，综合考虑各因素的影响并区别对待。在森的可行能力理论的视角下，人是研究的中心，我们通过全面并区别地了解物品（这里也就是房屋以及宅基地使用权和房屋所有权）给居民的居住生活带来了什么，将他们的居住福利也就是居住的可行能力分解成不同的功能性活动。我们的居住水平主要体现在住宅的物质条件和居住心理感受两方面。从住宅本身这个层次来说，我们希望拥有良好的居住实体以及完整的产权；从住宅周围环境这个层次来说，我们希望住宅能有良好的周围环境，这里的环境既包括社区内的环境，又包括社区所处的区域环境；从心理层次来看，良好的心理感受也是居住福利的重要内容。
2.3 指标体系的构建及评判标准的确定
2.3.1 指标体系构建
基于森的可行能力理论，将居住福利分为房屋本身、周围环境、心理状态三大项功能性活动；在此基础上，以人为中心，扩大信息基础，对功能性活动进行全面解析，构建出具体的居住福利指标体系。
房屋本身可以分为房屋实体状况和房屋产权状况。房屋实体状况可由容积率、房屋建筑面积、建筑结构、装修、成新程度来代表。从产权状况来看，房屋产权权能的完整度和产权年限都会影响居住水平。
周围环境包括两部分，社区内居住环境和社区所处区域环境。社区内的居住环境是指房屋所处社区内的整体环境水平，选取绿化、基础设施、物业管理三个指标。社区所在区域环境是居住小区所在局部区域的居住水平，选取居住基准地价代表。
心理状况是居住者居住的心理感受，对实际居住福利有重要影响。从微观层次，居住者要拥有良好家庭关系；从中观层次来看，居住者之间要有良好的邻里交往关系；从宏观层次来看，居住者要对居住的社区有较强的认可度。此外，整体上的居住满意程度也是居住心理状况的重要内容。所以，选取家庭关系、邻里交往、社区认可度、居住满意度四个指标作为心理状态的下级指标。
2.3.2 评判标准的确定
根据具体的指标性质的不同，将指标划分为三类：连续变量、虚拟定性变量、分类变量。
连续变量。根据居住舒适度考虑，确定容积率下限为4，上限为1；根据威海市区申请经济适用房的人均住房面积和小康居住水平面积及户均人口，确定房屋居住面积下限为46.5平方米，上限为139.5平方米；综合考虑城市土地居住用途最高使用年期及农村宅基地的使用期限，确定房屋产权年限的下限为0年，上限为100年；根据我国民用建筑设计通则规定普通建筑的耐久年限，确定成新程度的指标上限为50年，指标下限为0年；根据威价费发〔2006〕128号《关于制定<威海市市区普通住宅小区物业服务等级标准>的通知》确定威海物业管理费下限为0.15元/平方米，指标上限为1.5元/平方米；根据近些年威海居住基准地价水平，确定下限为400元/平方米，上限为2300元/平方米。
虚拟定性变量。根据《城市居住区规划设计规范》对居住区公共服务设施的规定及相关知识，确定基础设施包括七通一平、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他，其中，七通一平赋值0.2分，其他赋值0.1分，满分1分。产权权能完整程度以实际享有的占有、使用、收益、处分权能的多少定性确定。其他虚拟定性变量情况可以通过问卷调查的方式获得，如家庭关系，设置选项非常差、较差、一般、较好、非常好五个选项，隶属度分别为0、0.25、0.5、0.75、1。
分类变量。从居住的稳固性和安全性综合考虑，对不同的建筑结构进行分析，合理赋值来确定隶属度，确定{简易结构，木结构，砖木结构，砖混结构，钢筋混凝土结构，钢结构}={0.2，0.3，0.4，0.6，0.8，1}。如表1所示。
3 居住福利测度模型的构建
本文采用模糊综合评价法对土地征收前后农民的居住福利情况进行测度，计算征地前后农民居住各项指标的隶属度、各项功能性活动隶属度以及总隶属度，研究失地农民的居住福利变化。
3.1 模糊函数集的确定和隶属度函数的设定
设定模糊函数集x={x1，x2，…，xi，…，xm}，m为居住福利功能性活动的个数，xi为居住福利的第i个功能性活动；xi={xi1，xi2，…，xij，…，xin}，n为居住福利功能性活动xi的指标个数，xij为第i个功能性活动的第j个指标。
不同的指标有不同的性质，大致可分为连续变量、虚拟定性变量和分类变量三种，这就要求采用不同的隶属度函数进行评价。在进行福利评价的过程中，连续变量能够得到定量数据，虚拟定性变量只能通过定性语言描述，进行主观性评价，分类变量主要根据不同情况赋不同的值。对于指标数值越大，效果越优的连续变量，隶属度函数采用公式1；反之，采用公式2；虚拟定性变量的隶属度函数采用公式1。
其中，f（xij）为xij的隶属度，为xij的最小值，为xij的最大值。一般情况，隶属度设定为1表示条件处于绝对好的状态，设定为0表示条件处于最差状态，等于0.5表示处于最模糊状态，条件不好不坏，隶属度越大，相应条件越好。 3.2 指标隶属度的求取
权重是求取指标隶属度的重要环节，Cheli和Lemmi（1995）将权重结构定义为：
上级指标的隶属度可通过下级指标隶属度与相应权重乘积求和获得，各项功能性活动的隶属度求取公式为：
最终居住福利的隶属度求取公式为：
其中，Eij表示权重结构比重，Ei表示xi的权重结构比重，赋予隶属度较大的变量以较小权重，相反则赋予较大权重。表示第i个指标系列中第j个指标的隶属度均值，表示第i个功能性活动的隶属度均值。
4 居住福利变化实证分析——威海老集村
4.1 研究区域的选择及宅基地征收实际补偿状况
威海市是全国中小城市发展的典范，其城中村改造治理也取得了一定的成就。为适应城市化建设的需要，改善城中村居民生活水平，威海从2007年底开始进行城中村改造工作。在不到3年的时间里，山东省威海市中心城区77个村居全部完成整体拆迁改造，涉及31339户近10 万群众，拆迁面积342.2万平方米。老集村被纳入这一批次的城中村改造计划，于2009年6月确定补偿方案并进行拆迁，2010年12月房屋建成、进行回迁。老集村作为此次城中村改造中的一员，其拆迁改造活动遵循《威海市区村庄改造暂行办法》（威政发〔2007〕13号）进行，其补偿安置情况具有一定的代表意义；时隔村民回迁4年，村民对安置补偿有了更加深入、客观的了解。选取威海市经济开发区老集村为研究对象，于2015年2月对老集村的“城中村”改造进行实地调研，了解实际宅基地征收补偿情况并研究宅基地征收前后农民居住福利变化。
威海市城中村改造秉承着“以民为本，和谐拆迁”的理念，让利于民，优先富民，政府以招拍挂出让方式获得的土地纯收益，扣除农业土地开发资金后，80%归村（居）委会，用于村庄改造建设和集体经济发展，20%归所在政府或开发区管委会用于公益公共服务设施和基础设施建设。拆迁实际补偿采取宅基地使用权和房屋所有权一同补偿的方式，具体来说，拆迁人可以选择货币补偿、产权调换或者二者相结合的方式进行。选择产权调换的，按被拆迁人合法拥有的房屋建筑面积调换；选择货币补偿的，补偿费以被拆迁人合法拥有的房屋建筑面积为依据，按市场评估价格计算。安置房屋大部分位于村庄原址，房地产开发商进行开发，一部分土地建设安置房供村民回迁，另一部分土地用于商品房开发。
老集村的拆迁安置充分考虑村民房屋建筑面积远大于早期房产证登记面积的现实情况，主要以宅基地面积为依据确定安置面积。具体方案为：以被拆迁人的土地使用权证和房屋所有权证为依据，安置面积为合法建筑面积和奖励面积之和；奖励面积为土地证上的面积减去房产证上的建筑面积，但若合法建筑面积大于宅基地面积，安置面积为建筑面积。对于没有房产证的房屋，其合法建筑面积为全社区有房产证确权面积的平均数。关于应安置房屋面积和实际安置房屋面积差的处理办法是：给予20平方米的优惠面积（3200元/平方米），超出部分按市场价格补偿；选择楼房面积小于应安置面积，按3200元/平方米结算；可以看出补偿政策实际鼓励村民采取产权调换的补偿方式。躲迁过渡期间，补偿躲迁费和搬家费。对于房屋以外其他地上附着物，按照两间房5000元，四间房10000元补偿。
4.2 数据获得
连续变量数据的获取，主要通过政府文件、相关网站、实地走访调查等方式；对于难以获得定量数据的虚拟定性变量，主要通过调查问卷获取。调查问卷共117份，有效问卷101份，有效率86%。从调查者的基本情况来看，平均年龄42岁，处于该年龄阶段的人对家庭情况、社会经济发展情况都比较了解；60%的受访者为男性，男性对家中的基本情况都较为清晰；被访者的文化程度各异，主要为初中和高中文化程度，分别占35.6%和26.7%。如表2所示。
4.3 居住福利评价分析及结果
使用已经建立的居住福利评价模型对老集村征地前后的容积率、房屋建筑面积、绿化、家庭关系等数据进行分析处理、比较并得出结论。从福利评价结果来看，老集村的宅基地征收补偿保障了被征地农民的居住福利不降低，居住福利总模糊指数由0.537上升至0.619，整体居住水平和房屋本身、周围环境都有较大提升，农民的心理状态隶属度有所下降。如表3所示。
4.3.1 房屋本身
房屋本身模糊指数由0.595上升至0.670，其中房屋实体条件提高，房屋产权状况有所下降。房屋实体隶属度由0.574上升至0.680，主要由于被征地农民由原来建于20世纪80年代左右的旧房搬进新楼房，而且房屋建筑结构由砖混结构改良为钢筋混凝土结构，稳固性大大提高，建筑结构和成新程度的隶属度分别由0.600、0.496上升至0.800和0.999。容积率的差异是农村住宅和城市楼房区别的重要体现，容积率的上升导致居住密度加大、居住高度改变，影响居住水平，容积率隶属度由0.99降至0.883。此次补偿未考虑到装修的区别，补偿房屋装修统一配置，忽视了原有房屋装修的差异，导致一部分农民遭受装修损失，装修模糊综合指数由0.604降至0.559。补偿面积主要以土地证为依据，房产证面积没有及时更新导致实际房屋面积远大于房产证面积，依据房屋合法面积不得大于宅基地面积的原则，确定大部分原有房屋面积为宅基地面积，按安置面积加奖励面积的补偿方式（实际就是按宅基地面积）保证房屋面积隶属度指数不发生改变，为0.930。
房屋产权隶属度由0.701升至0.732，主要由于宅基地使用权产权期限长、权能受限，国有建设用地使用权产权期限有限，但产权权能较为完整。房屋产权包括房屋所有权和土地使用权，农村房屋产权和城市房屋产权的主要区别在于土地使用权。产权年限隶属度由0.999降至0.685，是由于宅基地使用无期限而国有建设用地使用权（居住）最高使用权年期为70年，且由于房地产开发需要时间，被征地农民仅获得68.5年国有建设用地使用权。产权权能完整度由0.700上升至0.900，是因为宅基地使用权的处分权受到较大限制，不能自由流转、抵押，进而影响到收益权能的实现；而国有建设用地使用权受限较少，仅受到土地所有权的限制。 4.3.2 周围环境
周围环境模糊指数由0.430提高至0.542，社区环境和社区所在区域环境条件都有所提高。其中，居住小区环境隶属度由0.397提升至0.522，区域环境指数由0.571提高至0.596。居住小区环境隶属度的提高主要由于新建小区加强绿化、完善基础设施、聘请专业物业管理公司进行管理。新建小区九龙明珠加强了小区绿化建设，设有组团绿地、小游园等，绿化隶属度由0.584上升至0.700；而且，九龙明珠小区的基础设施条件大大改善，达到七通一平条件，并设有社区医院、小学、居民委员会、超市、银行等，基础设施隶属度由0.600上升至0.900；此外，聘请专业物业管理公司迪沙五星物业服务有限公司对小区进行物业管理，物业管理水平由0.200上升至0.407。区域环境隶属度的提高主要体现在居住基准地价的提高，区域房地产开发以及公共配套设施的完善使得土地价格上升，使土地更满足人们居住功能需求。
4.3.3 心理状态
心理状态模糊指数由0.733下降至0.670，宅基地征收及补偿未能保证农民的居住心理状态保持原有水平。家庭关系隶属度由0.802下降至0.777，通过调研发现，一些家庭对拆迁补偿面积及补偿款的分配等问题难以达成一致，产生家庭纠纷，导致家庭关系变差。邻里交往隶属度由0.760降低至0.621，主要因为农民从平房搬进楼房，生活方式发生较大改变；原来邻里串门非常方便，楼房生活导致邻里串门不再方便，邻里交往机会减少。社区认可程度稍有降低，由0.750降至0.708，主要由于农民生活方式虽然发生巨大变化，但村民统一安置在村庄原址、集中居住，居住位置没有改变，居住伙伴还是村民，而且还是原有的村委会变革为居委会进行管理，对社区的认可度依然保持较高水平。居住满意度由0.666降至0.616，老集村于20世纪80年代左右进行迁村，村庄统一规划，居住条件较好，大部分村民对原有房屋十分满意，宅基地征收改变他们的原有生活轨迹，即使新房屋居住条件较好，他们心理上也难以十分满意。
5 简要结论与政策启示
老集村的城中村改造（宅基地征收）补偿保证了被征地农民的居住福利不降低，而且提高了村民们的居住福利，这也与被调查者0.616的补偿满意程度隶属度相一致。产权调换补偿使村民获得更高质量的房屋和优美的居住环境，集中原址安置方式使村民保持较高的社区认可度以及比较好的邻里关系，但宅基地征收补偿忽视了农民心理状态转变，导致失地农民心理状况指数降低。
采取产权调换为主、产权调换和货币补偿相结合的补偿方式。对失地农民来说，宅基地征收带来的最大改变是使他们失去了基本住所，产权调换的补偿方式直接恢复了这一转变，使农民重获住所。而且，补偿房屋的质量和环境条件都大大提高，很大程度地保障了村民的居住福利。不宜采取单纯一次性货币补偿，部分农民缺乏对资金的合理支配能力，我国也出现了被征地者一夜暴富到一贫如洗的现象，这样的补偿方式并不利于保障失地农民的长久生计。产权调换和货币补偿相结合的补偿方式可以有效解决安置补偿面积和实际建成房屋面积不一的问题，也更具操作灵活性。
采取村庄原址或就近集中安置的安置方式。这样的安置方式有利于减少和缓解宅基地征收带来的生活成本增加以及生活方式改变。如果异地安置，生活成本会大大增加；如果分散安置，农民将失去原有的邻里交往圈以及村集体，生活发生巨大改变。村庄原址上集中安置使村民还可以在一起居住，居住地点还是原来的位置，邻里交往不会受到较大影响，村庄（社区）的认可度、归属感还可以保持较高水平，整体的居住满意程度不会因各种转变而急剧降低。
补偿应注重失地农民心理状态的维护。农民心理状态是宅基地征收补偿效果评价的重要内容，宅基地征收补偿应帮助村民完成农村生活方式到城市生活方式的过渡，从心理上认可并满意这种转变。村民的居住心理状态主要包括家庭关系、邻里交往、社区认可度、心理满意度四大方面。在村庄原址集中安置保证较好邻里交往和较强社区认可度的基础上，宅基地征收补偿应制定明确具体的补偿分配方案并制定细则，避免因财产分配纠纷影响家庭关系；还应加强社区建设，积极组织各种文体活动，促进家庭和谐，增强社区居民的社区归属感，增加邻里交往机会，提高居住心理满意度。
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作者简介：
陈莹，华中科技大学公共管理学院副教授。
丛程楠，华中科技大学公共管理学院土地资源管理专业研究生。
Abstract：Homestead-land-use-right and house ownership are important property rights of farmers which solve their living welfare.Compensation for homestead-land expropriation should be classified and guarantee that landless peasants’living welfare won’t reduce.A village-in-city in Weihai——Laoji village was chosen as the research object.Based on Sen’s Capability Theory，using fuzzy comprehensive evaluation method，we evaluated the living welfare of farmers before and after the expropriation and concluded：The compensation of Laoji village had protected the living welfare of landless farmers from reducing，with total living welfare fuzzy index rose from 0.595 to 0.670.The house itself and the surrounding environmental conditions had been greatly improved，with index rose respectively from 0.595，0.430 to 0.670，0.542.Psychological conditions of farmers has declined with index dropped from 0.733 to 0.670.We recommend a property swap based compensation way， a nearby and centralized resettlement way，and psychological state of landless peasants should be pay more attention to.
Keywords：Home-stead land expropriation compensation，Homestead-land-use-right，Living welfare evaluation
李求军/责任编辑