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根据郑州市人民检察院最近出具的一份对2005年以来涉农职务犯罪案件调查报告显示,涉农职务犯罪案件涉案人员八成为村组干部,贪污、受贿、挪用公款三种犯罪占近九成。
一、涉农职务犯罪案件犯案特点明显
1. 犯罪主体集中在基层村组。一是犯罪主体以农村基层组织工作人员所占比例较大,国家公职人员中科级以下干部居多。在查办的183人中,村组干部147人,所占比例为80%;乡(镇)站所工作人员36人,所占比例为20%。二是犯罪主体以党员干部为主,占总人数的72%,共计132人。三是犯罪主体文化程度相对较低。高中以下文化程度139人,占75%。
2. 涉嫌罪名集中。据统计,涉农职务犯罪主要涉嫌贪污、受贿、挪用公款三种罪名,其中挪用公款57人,占31%;贪污82人,占44%;受贿24人,占13%。三类犯罪合计163人,占涉案总人数的89%。一人涉嫌上述两种罪名甚至三种罪名的也占一定比例。
3. 涉案领域集中。涉案领域主要集中在经济比较发达、征地面积比较大、地理位置相对优越的县市区周边地带,涉及农村土地征用开发,农、林补贴的案件约占总案件的63%;涉及支农惠农资金管理、农村社会保障、优抚、移民等专项款物管理的案件也占一定比例。
4. 窝案、串案突出。有的村组和上级主管部门上下联手,有的内外勾结,形成串案;有些多名负责人串通一气,分工合作,形成窝案。在郑州市管城区人民检察院办理的十八里河镇一村的党支部书记乔某等6人挪用公款、受贿特大案件中,该村党支部副书记徐某、村主任李某及3名村党支部委员等相互勾结,共同贪污、挪用公款,致使村委班子成员“全军覆没”。
5. 作案手段呈多样化。一是挪用涉农资金为自己或他人使用,进行营利活动。二是为他人谋取利益收受贿赂。三是以非法占有为目的,采取虚报冒领手段贪污涉农资金。四是利用职务之便,贪污涉农资金。
6. 缓刑、免刑的使用率高。从调查情况看,这183名涉案人员中,判处缓刑72人、免予刑事处罚的38人,两种合计110人,占涉案总人数60%。
二、涉农职务犯罪案件虽形式多样,但根源是相似
1. 缺乏有效监督。现行的农村财务管理制度——村账乡管流于形式。尽管各种款项必须经过乡(镇)、办事处会计中心,但对具体支付项目、支付渠道和用途,缺少必要的跟踪监督。村民理财小组有名无实。按规定有关票据须经村民理财小组盖章方能下账,但对票据真伪、支付的是否合理,缺少必要的审核。有的会计身兼数职,既管钱又管账,白条支出、下账不及时、票据长期积压,造成了账务管理上的漏洞。
2. 发生职务犯罪案件的村、组和乡镇站(所)都不同程度地存在资金管理松弛、责任不明、制度不严等现象。这些问题的不同存在,导致涉农资金疏于管理,违规操作、权力失控,成为滋生涉农职务犯罪的“温床”,犯罪分子往往伺机利用这些条件,进行违法犯罪活动。职能部门没有制定和实行切实有效的跟踪监督制约体制,不能做到涉农资金跟踪监督,尤其是对重点环节、重要人员的管理和监督更缺乏必要的管理监控手段。
3. 村务公开不够,财务管理混乱也为职务犯罪提供空间。一些村委对村务、财务不公开、不讨论,涉及村民利益的重大事项村民不了解、不知情、不明白,造成群众对干部、对村委不理解、不信任。一些村委存在着钱账不分、白条入账、少记漏记现象,收入、支出全凭一支笔、一张嘴,纸片账、提兜账、坐收坐支现象严重。上百万元的项目资金,没有单据,村委只有一个协议,甚至出现村委和村办企业账目混记现象,致使个别人乱中牟利。财务管理混乱也为案件的侦查制造一定的障碍,往往在涉案款物的认定上缺乏依据,这也是造成缓刑、免刑的使用率过高的重要原因之一。
4. 基层干部群众法律意识淡薄。在查办的183名涉案人员中,高中以下文化程度139人,他们大多数综合素质相对较低,对自己的责任、地位缺乏正确认识。有些单纯追求村级经济发展,注重搞活经济建设能力,而忽视了思想作风建设,放松了人生观、世界观的改造,很容易被腐朽思想和生活方式所侵蚀。加之法律意识淡薄,不学法,不懂法,一些涉案人员在归案后仍不知道其借用公款谋取私利的行为属于犯罪。群众也缺乏相应的法律知识,对基层干部也缺乏有效的监督。加之一些基层干部作风简单粗暴,群众对其产生畏惧心理,分不清基层干部哪些是行使公务,哪些是违法违纪,在利益受到侵害时不敢揭发和举报,使得犯罪分子有恃无恐、持续作案。
三、加强基层队伍建设,减少涉农职务犯罪需从以下几方面着手
1. 加强教育,提高基层干部整体素质。加大法制教育和预防职务犯罪的警示教育,充分发挥预防职务犯罪警示教育基地的作用,定期组织开展多种形式的警示教育活动,要在基层设立流动的预防职务犯罪课堂,组织有一定政治理论水平和一定办案经验的专门人员讲课,以案释法,有针对性地对基层干部进行教育。使他们摆正个人利益与党的利益、群众利益的关系,始终保持政治上的清醒和坚定。要充分发挥村党支部的战斗堡垒作用,利用召开支部大会、支委会、党小组会以及廉洁自律民主生活会,针对党员干部中存在的各种问题,认真开展批评与自我批评,采取措施纠正党员干部队伍中存在的不良风气,结合年度党员评议,大力表彰先进,弘扬正气。
2. 加强对农村财务、政务、和涉农专项资金管理,完善监督制约机制。一是要健全农村财务管理制度,严格执行村民理财小组财务把关制度。收支及时记账,杜绝白条入账现象。要切实发挥好村账乡管的监督作用,定期对村级账务进行审查,杜绝不合理、不正常开支。对村组干部进行任期审计和离任审计,及时发现职务犯罪苗头。二是要深化村务公开,加强民主管理。对村务实行决策、执行、监督分离制度,加强干部之间、干群之间的监督制约。对征地补偿、退耕还林、救灾扶贫等群众比较关心的热点问题,及时公示,让村民积极参与公共事务管理,加强对干部的民主监督。三是专项资金拨付部门要进一步完善跟踪监督机制,科学分工,明确各自的权利和责任,从制度上形成相互监督、相互制约。四是严格执行财经纪律,建立专账、专款专用,杜绝违规操作,擅自截留、挪用和套取国家专项资金的行为,保障各项专项资金健康运行,确实让农民得到实惠。
3. 惩防并举,进行“侦防一体化”建设。加大查处涉农职务犯罪力度,对犯罪金额巨大、犯罪情节恶劣、严重影响国家三农政策、人民群众反映强烈的案件,要坚决依法从快从重判处,以有力惩治震慑犯罪;要严格控制缓刑、免刑的使用条件,绝不姑息养奸。同时,要逐步完善预防涉农犯罪机制,结合运用个案预防、宣传警示教育、专项预防、预防调研等方式,将预防对象延伸到村干部和全体村民中,开展各项预防工作,推进社会化预防向农村延伸,不断提高预防的针对性和实效性,从源头上最大限度地减少涉农职务犯罪案件的发生。
一、涉农职务犯罪案件犯案特点明显
1. 犯罪主体集中在基层村组。一是犯罪主体以农村基层组织工作人员所占比例较大,国家公职人员中科级以下干部居多。在查办的183人中,村组干部147人,所占比例为80%;乡(镇)站所工作人员36人,所占比例为20%。二是犯罪主体以党员干部为主,占总人数的72%,共计132人。三是犯罪主体文化程度相对较低。高中以下文化程度139人,占75%。
2. 涉嫌罪名集中。据统计,涉农职务犯罪主要涉嫌贪污、受贿、挪用公款三种罪名,其中挪用公款57人,占31%;贪污82人,占44%;受贿24人,占13%。三类犯罪合计163人,占涉案总人数的89%。一人涉嫌上述两种罪名甚至三种罪名的也占一定比例。
3. 涉案领域集中。涉案领域主要集中在经济比较发达、征地面积比较大、地理位置相对优越的县市区周边地带,涉及农村土地征用开发,农、林补贴的案件约占总案件的63%;涉及支农惠农资金管理、农村社会保障、优抚、移民等专项款物管理的案件也占一定比例。
4. 窝案、串案突出。有的村组和上级主管部门上下联手,有的内外勾结,形成串案;有些多名负责人串通一气,分工合作,形成窝案。在郑州市管城区人民检察院办理的十八里河镇一村的党支部书记乔某等6人挪用公款、受贿特大案件中,该村党支部副书记徐某、村主任李某及3名村党支部委员等相互勾结,共同贪污、挪用公款,致使村委班子成员“全军覆没”。
5. 作案手段呈多样化。一是挪用涉农资金为自己或他人使用,进行营利活动。二是为他人谋取利益收受贿赂。三是以非法占有为目的,采取虚报冒领手段贪污涉农资金。四是利用职务之便,贪污涉农资金。
6. 缓刑、免刑的使用率高。从调查情况看,这183名涉案人员中,判处缓刑72人、免予刑事处罚的38人,两种合计110人,占涉案总人数60%。
二、涉农职务犯罪案件虽形式多样,但根源是相似
1. 缺乏有效监督。现行的农村财务管理制度——村账乡管流于形式。尽管各种款项必须经过乡(镇)、办事处会计中心,但对具体支付项目、支付渠道和用途,缺少必要的跟踪监督。村民理财小组有名无实。按规定有关票据须经村民理财小组盖章方能下账,但对票据真伪、支付的是否合理,缺少必要的审核。有的会计身兼数职,既管钱又管账,白条支出、下账不及时、票据长期积压,造成了账务管理上的漏洞。
2. 发生职务犯罪案件的村、组和乡镇站(所)都不同程度地存在资金管理松弛、责任不明、制度不严等现象。这些问题的不同存在,导致涉农资金疏于管理,违规操作、权力失控,成为滋生涉农职务犯罪的“温床”,犯罪分子往往伺机利用这些条件,进行违法犯罪活动。职能部门没有制定和实行切实有效的跟踪监督制约体制,不能做到涉农资金跟踪监督,尤其是对重点环节、重要人员的管理和监督更缺乏必要的管理监控手段。
3. 村务公开不够,财务管理混乱也为职务犯罪提供空间。一些村委对村务、财务不公开、不讨论,涉及村民利益的重大事项村民不了解、不知情、不明白,造成群众对干部、对村委不理解、不信任。一些村委存在着钱账不分、白条入账、少记漏记现象,收入、支出全凭一支笔、一张嘴,纸片账、提兜账、坐收坐支现象严重。上百万元的项目资金,没有单据,村委只有一个协议,甚至出现村委和村办企业账目混记现象,致使个别人乱中牟利。财务管理混乱也为案件的侦查制造一定的障碍,往往在涉案款物的认定上缺乏依据,这也是造成缓刑、免刑的使用率过高的重要原因之一。
4. 基层干部群众法律意识淡薄。在查办的183名涉案人员中,高中以下文化程度139人,他们大多数综合素质相对较低,对自己的责任、地位缺乏正确认识。有些单纯追求村级经济发展,注重搞活经济建设能力,而忽视了思想作风建设,放松了人生观、世界观的改造,很容易被腐朽思想和生活方式所侵蚀。加之法律意识淡薄,不学法,不懂法,一些涉案人员在归案后仍不知道其借用公款谋取私利的行为属于犯罪。群众也缺乏相应的法律知识,对基层干部也缺乏有效的监督。加之一些基层干部作风简单粗暴,群众对其产生畏惧心理,分不清基层干部哪些是行使公务,哪些是违法违纪,在利益受到侵害时不敢揭发和举报,使得犯罪分子有恃无恐、持续作案。
三、加强基层队伍建设,减少涉农职务犯罪需从以下几方面着手
1. 加强教育,提高基层干部整体素质。加大法制教育和预防职务犯罪的警示教育,充分发挥预防职务犯罪警示教育基地的作用,定期组织开展多种形式的警示教育活动,要在基层设立流动的预防职务犯罪课堂,组织有一定政治理论水平和一定办案经验的专门人员讲课,以案释法,有针对性地对基层干部进行教育。使他们摆正个人利益与党的利益、群众利益的关系,始终保持政治上的清醒和坚定。要充分发挥村党支部的战斗堡垒作用,利用召开支部大会、支委会、党小组会以及廉洁自律民主生活会,针对党员干部中存在的各种问题,认真开展批评与自我批评,采取措施纠正党员干部队伍中存在的不良风气,结合年度党员评议,大力表彰先进,弘扬正气。
2. 加强对农村财务、政务、和涉农专项资金管理,完善监督制约机制。一是要健全农村财务管理制度,严格执行村民理财小组财务把关制度。收支及时记账,杜绝白条入账现象。要切实发挥好村账乡管的监督作用,定期对村级账务进行审查,杜绝不合理、不正常开支。对村组干部进行任期审计和离任审计,及时发现职务犯罪苗头。二是要深化村务公开,加强民主管理。对村务实行决策、执行、监督分离制度,加强干部之间、干群之间的监督制约。对征地补偿、退耕还林、救灾扶贫等群众比较关心的热点问题,及时公示,让村民积极参与公共事务管理,加强对干部的民主监督。三是专项资金拨付部门要进一步完善跟踪监督机制,科学分工,明确各自的权利和责任,从制度上形成相互监督、相互制约。四是严格执行财经纪律,建立专账、专款专用,杜绝违规操作,擅自截留、挪用和套取国家专项资金的行为,保障各项专项资金健康运行,确实让农民得到实惠。
3. 惩防并举,进行“侦防一体化”建设。加大查处涉农职务犯罪力度,对犯罪金额巨大、犯罪情节恶劣、严重影响国家三农政策、人民群众反映强烈的案件,要坚决依法从快从重判处,以有力惩治震慑犯罪;要严格控制缓刑、免刑的使用条件,绝不姑息养奸。同时,要逐步完善预防涉农犯罪机制,结合运用个案预防、宣传警示教育、专项预防、预防调研等方式,将预防对象延伸到村干部和全体村民中,开展各项预防工作,推进社会化预防向农村延伸,不断提高预防的针对性和实效性,从源头上最大限度地减少涉农职务犯罪案件的发生。