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摘 要：我国于上世纪90年代进入老龄社会，老年人口占全球老年人口总量的五分之一，是世界上老年人口最多的国家，但我国目前的养老政策却严重滞后于经济发展水平。社会福利社会化既是一种政策，也是一种理念，它将为解决我国养老失业社会化问题提供解决途径，为养老事业的各个参与者的角色定位提供理论依据。
关键词：社会福利;福利多元化;老年红利
社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础，通过社会福利主体的多元化，筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，最终实现福利对象的大众化。21世纪是人口老龄化的世纪，几乎所有的发达国家全部进入老龄社会，许多发展中国家正或已经进入老龄社会。中国的人口老龄化问题直接关系到全球的人口老龄化进程。
一、社会福利社会化政策的内涵与发展
（一）社会福利社会化政策的内涵
20世纪70年代以来，很多传统的福利国家为了解决危机，提出了福利多元主义的理论，这一理论主张提倡福利主体与福利来源的多元化，倡导社会共同责任本位，因此它既不是政府“甩包袱”，也不等于社会福利市场化，更不是国家福利责任的转移。有学者提出福利多元理论是一种由市场、国家、社区和民间社会共同組成的福利多元组合体系。民间社会在其中扮演特殊的作用，它能够在不同层次上，在基于不同理念上的政府、市场、社区之间建立联系纽带，使私人与局部利益和公共利益相一致。
（二）我国社会福利社会化政策的发展
上世纪80年代以来，为满足人民群众对社会福利不断增长的需求，民政部门开始进行社会福利社会化的改革探索。在2000年国务院办公厅转发了11各部门的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，由此确立了社会福利社会化的发展方向。该意见指出社会福利社会化的总体要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。社会福利对象主要包含了老年人、残疾人、孤残儿童等特殊群体，由于老年人口众多，涉及范围广，社会化服务需求旺盛，因此社会福利社会化的重点是推进养老服务社会化。养老复习体系规划中确定了政府主导、多方参与的原则，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护基本养老服务的公益性。到2009年，我国的养老政策制定开始密集起来。首先是宣布了新的农村养老计划、并提出流动人口养老计划草案，2010年又对城镇职工养老保险的异地对接提出新方案等等。
经过了近三十年的实践，我国的社会福利社会化的实践并不理想。社会福利社会化强化的个人责任主体地位是必须与国家结合才能得到确认和发挥作用的，在市场经济条件下解决社会问题，不能不受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，很多要通过市场化的运作方法施行，有的部分甚至要直接进入市场。但社会福利具有很强的公益性，必须注重社会公平，不能简单的采用产业化和市场化的做法，市场竞争不可能自发地达到社会公平的目标，政府应该起到其应有的作用。
二、我国养老事业社会化过程中存在的问题
（一）政府的缺位与越位
政府、社会、市场作为养老服务的三大主要主体，必须把握好各自的角色和定位，发挥各自优势，履行各自功能。但目前来看主体多元化的社会合作机制很难形成，分工与合作界限模糊，不能形成合力有效的福利分工与合作。政策对于人口老龄化以及由此所产生的养老问题都有所认同，但是缺乏深入的研究，现有的政策简单而零星的优惠支持，并非对养老事业社会化进行系统的规划，小型的民办机构很难成为规范化的养老场所，甚至“穷人养着穷人”，这说明政策设计存在很多问题。另一方面，社会福利社会化说倡导的民办公助的福利服务发展道路没有明确界定什么事情政府应该管，什么事情政府不应该管。民办公助的涵义是民间福利机构是主要的服务提供者，而政府福利部门主要发挥服务引导、服务示范、服务资助和服务支持等功能。但很多地区的政府在政策的理解上总是将社会福利社会化等同于政府甩包袱，它们一方面退出哪些政策性强，需要借助行政权威执行的服务项目，而这些本应由政府直接作为服务的提供者，在有些领域它们则又过多地倾向于干预甚至直接介入福利服务业务。
（二）适度普惠型的福利政策与权利与义务均衡原则
适度普惠型的福利制度相对于补缺型的福利制度而言的。随着单位式的福利供给制的解体，人口老龄化、高龄化的到来，单位和家庭满足人们服务需求的能力日趋减弱，需要社会化服务的老年人口不断增加。2006年“全国养老服务社会化工作会议”提出的，要“区分不同的服务对象，实施相应的保障内容和方式。对传统的‘三无’老人，保障他们得到无偿的照顾和服务。对享受低保标准的贫困老人，提供无偿或低偿的养老服务项目。对收入比较稳定的社会老人，提供有偿或低偿服务。”这是否体现了普惠型社会福利政策权利义务的不均衡？研究一下日本的养老政策发现，日本进入老龄化社会前后，其中产阶层基本上成为主流社会阶层，低收入阶层所占比重并不高。大多数人在中年时期开始购置家业，并通过各种方式为自己积累养老储蓄，因此政府的政策重点放在了开拓福利服务和提高质量上。而中国的老年人贫困问题是“未富先老”，社会贫富差距再加大。解决贫困老年人基本生活保障与兼顾中产接军老年人口对福利服务的需求是同等重要的，而后者往往是主要的纳税人。因此，普惠型的社会福利政策要体现权利义务的均衡只能是相对的，有偿或低偿的服务应该重点是福利服务质量上，应着力于满足老年人需求而非追求利润。对社会福利的着眼点应放在社会再分配范畴，出发点是扶危济困
（三）筹资渠道匮乏
社会福利社会化要求社会福利筹资渠道多元化，要求政府、个人和社会都要承担社会服务经费筹措的义务，并在政府、个人与社会之间形成合理的经费负担机制，但我国目前社会福利服务经费来源渠道主要是服务收费和政府资助，社会化的筹资渠道尚未形成。日本和韩国都曾经通过制定制度和法令要求企业对社会福利事业进行捐赠和参与。大型企业和行业一般都设有基金会，为参与社会福利服务的民间团体和志愿者提供活动经费，同时也举办各种福利事业。 除了社会捐助、政府拨款外，如何将老龄危机转化为老龄人口红利，也就是如何使养老事业自己产生经济贡献应当是社会福利社会化发展值得研究的问题。养老机构具有社会福利性，应当满足老年人对社会化养老服务的基本需求，同时又具有市场性，应当满足不同阶层老年人的需要，养老服务即可以以社会福利的形式出现，也可以以市场化、产业化的形式出现，即事业养老与产业养老同时服务社会。养老不只是救济，更应该是保障和福利。养老服务不在于提供者的身份，而在于其功能定位、机构宗旨、服务对象和收费水平。在这一过程中，政策的引导和支持是非常关键的。国家发改委的基本养老服务规划中有一条是：“大多数中等收入老年人的养老服务，社会公益性强，是当前建设和发展的重点，是基本养老服务体系的主要拓展领域，需要政府主导，引入社会力量积极参与建设和运营。”实践上来看，老龄危机转化为老龄红利是及有可能的。日本女子大学的一个调查团队经过调查测算，我国到2035年老龄人口可能带来的经济贡献包括至少增加1400万劳动人口;占届时GDP5.7%的税前消费能力及其对服务业发展和产业结构调整的积极影响;按最低税率每亿年龄人口个人所得税缴纳能力接近286亿元;占资本市场价值30%的养老基金及其综合影响。
三、社会福利社会化的相关法律规制建设
对于养老问题，我国更需要的是切实可能的法律规制，而非口号。早在1996年，我国就已经开始颁布实施《老年人权益保障法》，值得关注的是很多发达国家并没有这样的法律，它们更多的是早在几十年前就开始实施的《老年福利法》，而我国甚至还没有开始设想。《老年福利法》体现了社会福利的权利性原则，是将老年人接受福利待遇作为一项公民的基本权利来进行规定。当然在探讨该法的制定时应当注意福利政治的民主化程度，应当使尽可能多的民众参与到社会福利政策的制定、实施、监督和评估中。
此外，社会福利社会化进程中养老服务行业准入相关法律规定的建立健全也是至关重要的。我国目前相关的法律规定有些地方不尽如人意，养老服务现行的行政许可渊源的有效性值得推敲。《行政许可法》第14条规定，法律、行政法规可以设定行政许可，必要时国务院可以采用发布决定方式设定行政许可;该法第15条第1款规定，地方性法规可以設定行政许可，省级政府规章可以设定临时性行政许可。而且，根据该法第15条第2款规定，地方性法规和省级政府规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。因此，养老服务企业或者其他组织的准入许可，只能由法律、行政法规、国务院决定来设定。而事实是我国目前的养老服务许可法律渊源包含了部门规章、政府规章及其他规范性文件。如国务院部门行政规章《社会福利机构管理暂行办法》只是部门规章，根据《行政许可法》的规定理应无权设定行政许可的，但现在却作为政府设定准入门槛的主要依据。在此必须提高养老服务许可的立法层次，尽快的制定与《行政许可法》相适应的地方性法规。
参考文献：
[1]孙昀、贾连峰.论我国社会福利改革中的政府角色[J].北京：经济界，2007：2.
[2]张秀兰、徐月宾.我国社会福利社会化的目标及途径探讨[J].南京：江苏社会科学，2006：2.
[3]窦玉沛.在全国养老服务社会化经验交流会议上的讲话[R].民政部网站.
[4]田北海.社会福利社会化的困境与出路[J].武汉：学习与实践.2008：6.
[5]杨伟民. 论社会福利与国家福利的关系[J].北京：中国人民大学学报. 2008：1.
[6]彭华民、宋祥秀.嵌入社会框架的社会福利模式：理论与政策反思[J].兰州：社会.2006：6.
[7]彭华民、黄叶青.福利多元主义：福利提供从国家到多远部门的转型[J].天津：南开学报.2006：6.
[8]艾伦·沃克.21世纪的社会政策：最低标准，抑或社会质量[M].天津：天津人民出版社.2006.
关键词：社会福利;福利多元化;老年红利
社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础，通过社会福利主体的多元化，筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，最终实现福利对象的大众化。21世纪是人口老龄化的世纪，几乎所有的发达国家全部进入老龄社会，许多发展中国家正或已经进入老龄社会。中国的人口老龄化问题直接关系到全球的人口老龄化进程。
一、社会福利社会化政策的内涵与发展
（一）社会福利社会化政策的内涵
20世纪70年代以来，很多传统的福利国家为了解决危机，提出了福利多元主义的理论，这一理论主张提倡福利主体与福利来源的多元化，倡导社会共同责任本位，因此它既不是政府“甩包袱”，也不等于社会福利市场化，更不是国家福利责任的转移。有学者提出福利多元理论是一种由市场、国家、社区和民间社会共同組成的福利多元组合体系。民间社会在其中扮演特殊的作用，它能够在不同层次上，在基于不同理念上的政府、市场、社区之间建立联系纽带，使私人与局部利益和公共利益相一致。
（二）我国社会福利社会化政策的发展
上世纪80年代以来，为满足人民群众对社会福利不断增长的需求，民政部门开始进行社会福利社会化的改革探索。在2000年国务院办公厅转发了11各部门的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，由此确立了社会福利社会化的发展方向。该意见指出社会福利社会化的总体要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。社会福利对象主要包含了老年人、残疾人、孤残儿童等特殊群体，由于老年人口众多，涉及范围广，社会化服务需求旺盛，因此社会福利社会化的重点是推进养老服务社会化。养老复习体系规划中确定了政府主导、多方参与的原则，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护基本养老服务的公益性。到2009年，我国的养老政策制定开始密集起来。首先是宣布了新的农村养老计划、并提出流动人口养老计划草案，2010年又对城镇职工养老保险的异地对接提出新方案等等。
经过了近三十年的实践，我国的社会福利社会化的实践并不理想。社会福利社会化强化的个人责任主体地位是必须与国家结合才能得到确认和发挥作用的，在市场经济条件下解决社会问题，不能不受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，很多要通过市场化的运作方法施行，有的部分甚至要直接进入市场。但社会福利具有很强的公益性，必须注重社会公平，不能简单的采用产业化和市场化的做法，市场竞争不可能自发地达到社会公平的目标，政府应该起到其应有的作用。
二、我国养老事业社会化过程中存在的问题
（一）政府的缺位与越位
政府、社会、市场作为养老服务的三大主要主体，必须把握好各自的角色和定位，发挥各自优势，履行各自功能。但目前来看主体多元化的社会合作机制很难形成，分工与合作界限模糊，不能形成合力有效的福利分工与合作。政策对于人口老龄化以及由此所产生的养老问题都有所认同，但是缺乏深入的研究，现有的政策简单而零星的优惠支持，并非对养老事业社会化进行系统的规划，小型的民办机构很难成为规范化的养老场所，甚至“穷人养着穷人”，这说明政策设计存在很多问题。另一方面，社会福利社会化说倡导的民办公助的福利服务发展道路没有明确界定什么事情政府应该管，什么事情政府不应该管。民办公助的涵义是民间福利机构是主要的服务提供者，而政府福利部门主要发挥服务引导、服务示范、服务资助和服务支持等功能。但很多地区的政府在政策的理解上总是将社会福利社会化等同于政府甩包袱，它们一方面退出哪些政策性强，需要借助行政权威执行的服务项目，而这些本应由政府直接作为服务的提供者，在有些领域它们则又过多地倾向于干预甚至直接介入福利服务业务。
（二）适度普惠型的福利政策与权利与义务均衡原则
适度普惠型的福利制度相对于补缺型的福利制度而言的。随着单位式的福利供给制的解体，人口老龄化、高龄化的到来，单位和家庭满足人们服务需求的能力日趋减弱，需要社会化服务的老年人口不断增加。2006年“全国养老服务社会化工作会议”提出的，要“区分不同的服务对象，实施相应的保障内容和方式。对传统的‘三无’老人，保障他们得到无偿的照顾和服务。对享受低保标准的贫困老人，提供无偿或低偿的养老服务项目。对收入比较稳定的社会老人，提供有偿或低偿服务。”这是否体现了普惠型社会福利政策权利义务的不均衡？研究一下日本的养老政策发现，日本进入老龄化社会前后，其中产阶层基本上成为主流社会阶层，低收入阶层所占比重并不高。大多数人在中年时期开始购置家业，并通过各种方式为自己积累养老储蓄，因此政府的政策重点放在了开拓福利服务和提高质量上。而中国的老年人贫困问题是“未富先老”，社会贫富差距再加大。解决贫困老年人基本生活保障与兼顾中产接军老年人口对福利服务的需求是同等重要的，而后者往往是主要的纳税人。因此，普惠型的社会福利政策要体现权利义务的均衡只能是相对的，有偿或低偿的服务应该重点是福利服务质量上，应着力于满足老年人需求而非追求利润。对社会福利的着眼点应放在社会再分配范畴，出发点是扶危济困
（三）筹资渠道匮乏
社会福利社会化要求社会福利筹资渠道多元化，要求政府、个人和社会都要承担社会服务经费筹措的义务，并在政府、个人与社会之间形成合理的经费负担机制，但我国目前社会福利服务经费来源渠道主要是服务收费和政府资助，社会化的筹资渠道尚未形成。日本和韩国都曾经通过制定制度和法令要求企业对社会福利事业进行捐赠和参与。大型企业和行业一般都设有基金会，为参与社会福利服务的民间团体和志愿者提供活动经费，同时也举办各种福利事业。 除了社会捐助、政府拨款外，如何将老龄危机转化为老龄人口红利，也就是如何使养老事业自己产生经济贡献应当是社会福利社会化发展值得研究的问题。养老机构具有社会福利性，应当满足老年人对社会化养老服务的基本需求，同时又具有市场性，应当满足不同阶层老年人的需要，养老服务即可以以社会福利的形式出现，也可以以市场化、产业化的形式出现，即事业养老与产业养老同时服务社会。养老不只是救济，更应该是保障和福利。养老服务不在于提供者的身份，而在于其功能定位、机构宗旨、服务对象和收费水平。在这一过程中，政策的引导和支持是非常关键的。国家发改委的基本养老服务规划中有一条是：“大多数中等收入老年人的养老服务，社会公益性强，是当前建设和发展的重点，是基本养老服务体系的主要拓展领域，需要政府主导，引入社会力量积极参与建设和运营。”实践上来看，老龄危机转化为老龄红利是及有可能的。日本女子大学的一个调查团队经过调查测算，我国到2035年老龄人口可能带来的经济贡献包括至少增加1400万劳动人口;占届时GDP5.7%的税前消费能力及其对服务业发展和产业结构调整的积极影响;按最低税率每亿年龄人口个人所得税缴纳能力接近286亿元;占资本市场价值30%的养老基金及其综合影响。
三、社会福利社会化的相关法律规制建设
对于养老问题，我国更需要的是切实可能的法律规制，而非口号。早在1996年，我国就已经开始颁布实施《老年人权益保障法》，值得关注的是很多发达国家并没有这样的法律，它们更多的是早在几十年前就开始实施的《老年福利法》，而我国甚至还没有开始设想。《老年福利法》体现了社会福利的权利性原则，是将老年人接受福利待遇作为一项公民的基本权利来进行规定。当然在探讨该法的制定时应当注意福利政治的民主化程度，应当使尽可能多的民众参与到社会福利政策的制定、实施、监督和评估中。
此外，社会福利社会化进程中养老服务行业准入相关法律规定的建立健全也是至关重要的。我国目前相关的法律规定有些地方不尽如人意，养老服务现行的行政许可渊源的有效性值得推敲。《行政许可法》第14条规定，法律、行政法规可以设定行政许可，必要时国务院可以采用发布决定方式设定行政许可;该法第15条第1款规定，地方性法规可以設定行政许可，省级政府规章可以设定临时性行政许可。而且，根据该法第15条第2款规定，地方性法规和省级政府规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。因此，养老服务企业或者其他组织的准入许可，只能由法律、行政法规、国务院决定来设定。而事实是我国目前的养老服务许可法律渊源包含了部门规章、政府规章及其他规范性文件。如国务院部门行政规章《社会福利机构管理暂行办法》只是部门规章，根据《行政许可法》的规定理应无权设定行政许可的，但现在却作为政府设定准入门槛的主要依据。在此必须提高养老服务许可的立法层次，尽快的制定与《行政许可法》相适应的地方性法规。
参考文献：
[1]孙昀、贾连峰.论我国社会福利改革中的政府角色[J].北京：经济界，2007：2.
[2]张秀兰、徐月宾.我国社会福利社会化的目标及途径探讨[J].南京：江苏社会科学，2006：2.
[3]窦玉沛.在全国养老服务社会化经验交流会议上的讲话[R].民政部网站.
[4]田北海.社会福利社会化的困境与出路[J].武汉：学习与实践.2008：6.
[5]杨伟民. 论社会福利与国家福利的关系[J].北京：中国人民大学学报. 2008：1.
[6]彭华民、宋祥秀.嵌入社会框架的社会福利模式：理论与政策反思[J].兰州：社会.2006：6.
[7]彭华民、黄叶青.福利多元主义：福利提供从国家到多远部门的转型[J].天津：南开学报.2006：6.
[8]艾伦·沃克.21世纪的社会政策：最低标准，抑或社会质量[M].天津：天津人民出版社.2006.