我国《存款保险条例》的法律经济分析

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  摘 要 存款保险制度的积极作用在于其能够为存款人的利益提供最终保障,向市场提供信用,促进银行贷款市场的公平竞争,以稳定金融体系和经济体系,然而,存款保险制度的局限性体现在它所引发的逆向选择及道德风险。历经二十余年的提议和讨论,我国《存款保险条例》于2015年5月1日起正式实行。至此,关于是否应当建立存款保险制度的争论应该转变为如何设立符合我国国情的存款保险制度规则,以最大程度地规避其弊端与成本,最大化其收益,达到稳定金融体系和促进经济发展的目标。
  关键词 存款保险制度 道德风险 制度环境
  作者简介:冯诗婷,中国政法大学法和经济研究中心,研究方向:法律与金融监管。
  中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2015)09-082-03
  一、存款保险制度在全球的发展
  存款保险制度自1934年于美国建立以来,成功地帮助美国银行业度过了 20世纪30年代的经济危机,阻止了由挤兑风险带来的银行倒闭风潮。之后,随着经济环境的好转、金融制度的发展以及技术的不断创新,存款保险制度也得到了发展和完善,尤其是在金融监管及风险控制预警方面取得了显著的成效,已成为美国金融体系中不可缺少的重要组成部分。20世纪80年代以来,全球相继发生了一系列的货币及银行危机,这让越来越多的国家和地区开始重视和借鉴美国成功的经验,建立起符合自身特点的存款保险制度。即便人们已经意识到存款保险体系并非能够完全有效的阻止银行危机的发生, 截至2014年11月,世界上建立了存款保险制度的国家和地区已经超过了110多个。存款保险制度在全球的迅速发展很大程度上得益于发展中国家对通过建立显性存款保险制度以维护金融稳定的期望。新近国家建立的存款保险制度在保险基金来源、市场纪律手段的加强、存款保险机构的管理方式和保险费率的征收等方面表现出诸多共同特点。
  二、存款保险制度的成本效益
  (一)建立存款保险制度的效益分析
  在一国银行系统实行存款保险最主要效益在于避免或者减少突然爆发金融恐慌和挤兑,附属的作用包括为小银行提供一个公平竞争的制度设计、避免政府在银行破产发生时为保护存款人利益而无限制的提供资金救赎。我国建立存款保险制度的积极作用在于,第一,更大程度的保护存款人权益,维护公众和金融市场参与者对我国银行体系以至于经济系统的信心,从而促进市场化的金融风险防范和化解机制的形成;第二,进一步加强和完善我国金融体系的风险隔离机制,防范银行挤兑和系统性金融风险的爆发,增强我国金融业抵御与处置风险的能力;第三,创造更加公平的市场竞争环境,强化市场纪律的作用约束,加快民营银行和中小银行的竞争实力,进而提高对小微企业的金融支持。
  (二)建立存款保险制度的成本分析
  实行存款保险的显性成本在于运行保险机构的预算支出,但实际上这个支出远远小于其隐性成本,存款保险最显著的隐性成本是存款保险制度补贴了银行在承担风险业务可能出现的无效率情况,即银行和存款人在预期到有存款保险为银行的不良决策和不善经营兜底时,存款保险的存在减弱了存款人对银行业务和经营的监督,鼓励了银行承担更大风险,一定程度上使银行偏离了审慎经营的方向。为了控制纳税人因银行行为面临的道德风险,存款保险机构应当自身或者引入第三方对银行业务进行监督。存款保险机构收益成本的平衡因保险机构减弱银行承担不必要风险的能力和保险机构处理信息和合同环境的能力而各异。控制银行过度承担风险需要三个特质:透明性、威慑以及问责性(Kane,2000)。机构能够完美的和无成本的向债权人和监管者披露银行状况和风险承担变化的信息,则获得了完全的透明性;完美的威慑是指个体债权人或者监管者能够理解明白信息流动的可能后果,并且能够完全的和无成本的保护自己不受不利后果的影响;当纳税人能够识别政府官员的行为,并且使他们完全的为行为结果负责时,可以达成完美的问责性。在这三个特质都很弱的国家,实行有效的显性存款保险制度是不现实的。每个国家的存款保险体系有三个维度:体系依赖于私人管理或私人资金的程度、体系正式和非正式的覆盖范围的宽度以及它对破产银行隐藏风险的易受程度。在转向显性存款保险后,煞费苦心的政府官员应当选择恰当的覆盖率、资金和管理结构以减轻在透明性、威慑和问责性方面特有的弱点,这些弱点曾经使国家面对金融危机时十分脆弱。
  (三)存款保险制度的潜在约束条件
  Demirgiiu-KunAt and Edward J. Kane(2002)认为存款保险制度需要良好的监管环境和合同履行机制予以支持,一国银行系统是否应该采用以及如何设计显性存款保险体系也受制于其具体的金融和监管环境。现代理论家将存款保险视为多重的委托代理合约关系,该关系包括银行、存款人、监管者、政治家和纳税人(Kane, 1995; Calomiris, 1996)。如果银行监管者表现杰出,那么银行能够在实质性损失爆发前进行破产或者资产重组,在这种情况下,存款保险金能够利用保险金的溢价支付赔偿给存款人,纳税人将不必额外承担损失。但是如果银行监管者表现差劲,那么存款保险将会强加巨大的成本于纳税人,以及在极端情况下银行危机会造成及其严重的金融和经济崩溃。存款保险应当在一个更宽泛的制度背景下被评估,但是一般看来,推荐采纳存款保险制度的专家,或者假设一国拥有适当的制度基础,或者忽略不完善的合同环境的影响。事实上,在一些国家实行存款保险制度就是在冒险面临严重后果。一国的制度环境在决定是否采纳存款保险时有多么重要呢?Robert Cull, Lemma W. Senbet and Marco Sorge (2002)以跨国的数据进行回归分析,结果显示在较差的制度环境中,如较弱的监管力将会使存款保险制度损害金融稳定和经济发展。
  三、我国《存款保险条例》对主要内容的界定
  我国《存款保险条例》以及世界上其他国家存款保险制度建立需要确立的主要内容有保险偿付额度、保险覆盖存款类型、存款保险基金来源、存款保险费率的计算以及存款保险机构的确立及权限。Barth, Caprio and Levine (2001)在将存款保险制度作为衡量监管有效性的指标之一时,提出需要考虑的五个因素为:1.存款保险机构的权力,包括:存款保险当局是否有权决定干预银行;是否可以取消或撤回存款保险;是否可以对银行董事或职员采取法律行动;是否曾经对银行董事或职员采取过法律行动。2.存款保险累积基金/银行资产总额。3.投保存款金比例。4.减轻道德风险的多种因素,衡量银行是否为存款保险制度出资或承担风险溢价,以及是否有正式的共同保险内容。   一是我国《存款保险条例》将赔付限额定为50万元人民币,并且留有调整的空间,赋予“中国人民银行可以会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额,报国务院批准后公布执行的权利。”50万人民币的赔付标准约为2013年中国人均GDP的12倍,考虑到我国居民储蓄倾向较高,该限额能为99.62%的存款人提供全额保护。实际上从国际经验看,除了依靠存款保险,银行在出现严重偿付困难时,也可以依靠如收购、资产重组等市场化方式使储户得到偿付。几乎百分百的全额保护,一方面在银行出现偿付危机时能够极大的保护储户的利益,但另一方面也加剧了道德风险发生的概率,不利于银行主动规避风险。
  二是我国存款保险覆盖范围较宽,包括“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构,不包括投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构,以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构;被保险存款既包括投保机构吸收的人民币存款,也包括外币存款。但是,金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险。”在我国,考虑到中小型银行、信用社等金融机构和四大国有行实力相差悬殊,但所吸纳存款均被包括在存款保险之下,这种情况下要维持银行业内部的公平竞争,保护中小金融机构的利益,就应在不同金融机构的保险成本的设计上有所差别。
  三是保险费率的设计。《存款保险条例》第九条规定:“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整,报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率,由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”从此条来看,我国存款保险采纳了基准费率与风险差别费率相结合的“双重费率”而非单一费率。但是依照资产规模越小,风险越高,费率越高的规则,对于实力较弱的中小金融机构反而应当征收较高的保险费率,这在一定程度上会进一步削弱中小银行的盈利能力,并且影响公众对于中小银行机构的信心和选择。
  四是存款保险机构的确立与权限。作为存款保险中最核心的主体,存款保险机构的属性与地位并未在《存款保险条例》得到明确定义。为使存款保险资金得到有效管理以及存款保险条款能在银行出现资不抵债等可能破产的情形时得到高效率的执行,存款保险机构的属性,以及它与银行业监督管理委员会、中国人民银行的关系都需以法律形式得以明确。
  四、存款保险制度对银行稳定的实证经验
  DemirgiAc-Kunt and Detragiache 对61个建立存款保险制度的国家进行实证分析得出结论,建立了显性存款保险制度的国家更容易发生银行危机,尤其是在制度设计易于产生道德风险的国家。在制度环境较差的国家,存款保险会加剧银行的脆弱性,相反这种影响在制度环境和监管环境较强的国家会被抵消。Barth, Caprio and Levine (2001)建立了跨国的数据库变量以测量商业银行管制的有效性,他们以政府监管为变量得到的结果再次印证了 Demirgui-Kunt和Detragiache的发现。Deniz Anginer, Asli Demirguc-Kunt和Min Zhu (2014)以96个国家的4109家银行为样本,检验了从2007年到2009年危机期间,存款保险对银行风险和系统稳定性的影响,以及2004年到2006年危机前这段时间的同一指标数据,他们发现存款保险制度构建的金融保护网在非危机年份增加了银行风险并降低了金融系统稳定性,在全球金融危机期间,建立全额存款保险的国家表现出了更小的风险和更大的系统稳定性。然而,由于正常时期的不稳定影响大于金融混乱时期的稳定影响, 所选样本中存款保险的整体影响仍然是负向的。与此前的研究发现相同,良好的监管能够提高混乱时期存款保险的积极影响,减小正常时期由道德风险引起的负面影响。Asli Demirgu, Kunta和Harry Huizinga(2004)通过比较不同国家的数据认为,在宏观层面来看,采用存款显性存款保险体系是在增加的储户安全和减少的银行业市场纪律之间所作的权衡。因而,作者认为采用联合保险,私人和公众联合管理资金以及外币存款的覆盖能够以最小的利率影响代价加强市场纪律。一些国家存款保险体系存在的更高的显性覆盖率、对银行间存款的覆盖、预留款项的存在、政府专项资金的存款保险框架以及公众管理都是以削弱市场纪律为代价降低存款利率的,这些特点再一次说明了存款保险是在银行风险承担和存款者安全之前作出的权衡。
  五、结论
  (一)完善存款保险制度立法
  显然,作为维护金融体系稳定和发展的支柱之一,在法律层面仅仅依靠寥寥数百字的《存款保险条例》予以规范和约束,存款保险制度难以发挥其应有作用。依照我国立法惯例,在《存款保险条例》之外,还应通过具体的部门规章及相关规定,对涉及存款保险制度的相关内容进行明确,促进存款保险制度实施和推行的可操作性。如存款保险公司的管理办法、存款保险费率等级认定办法、存款赔付的流程规定等。
  (二)优化存款保险制度环境
  我国在确立显性的存款保险制度的同时, 应充分考虑前文所论述的制度环境对存款保险制度的重要性,为存款保险制度的有效地发挥作用创造良好的制度支持。如,进一步完善银行治理结构、依照最新的《巴塞尔资本协议》强化银行业审慎监管并提高金融监管部门协调能力和效率。
  参考文献:
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  [7]Deniz Anginer, Asli Demirguc-Kunt and Min Zhu(2014).“How does deposit insurance affect bank risk? Evidence from the recent crisis ”Journal of Banking
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