论文部分内容阅读
案件质量管理是人民检察院加强内部监督和管理,提高案件质量的有效形式。检察机关的法律监督地位决定了案件质量是检察工作的生命线。基层检察机关作为国家的一线法律监督机关,通过加强案件质量管理, 提高执法水平, 增强法律监督的公正性和权威性显得更为重要。因此构建科学的基层检察机关案件质量管理体系是基层检察机关规范检察人员执法行为,保证和提高案件质量,维护公平正义,实现公正执法有效途径。本文笔者就如何建立和完善基层检察机关案件质量管理体系问题,分别从基层检察机关案件质管理体系的含义及特征、现行案件质量管理形式存在的问题、案件质量管理体系科学合理构建三个方面谈谈自己的观点,以期对构建基层检察机关案件质量管理体系有所借鉴。
一、基层检察机关案件质量管理体系的含义及特征
基层检察机关案件质量管理体系, 是指基层检察机关在全面履行法律监督职能中, 为实现办理案件法律效果和社会效果的有机统一, 在现行法律法规的框架内对检察业务流程、内外部监督制约、业务工作运行状态监控、案件质量考核评估、错案和瑕疵案件责任追究等内容进一步具体化、制度化而设计的一个完整系统。该体系应具备以下特征:
(一)合法性。一是要求案件质量管理机构设置合法。设立案件质量管理机构, 使之成为一个平行的、相对超脱的监督检察工作的机构,应符合政府编制委员会审批的检察院内部设置并得到承认;其次,案件质量管理活动要严格遵循现行有关法律的规定,避免因实施案件质量管理活动而延长办案时限,甚至造成超期办案。
(二)全面性。它是指基层检察机关在实施案件质量管理活动中,首先在主体和对象上要求全员参与,全员均受管理;其次在管理范围上,要求对基层检察机关办理案件各个阶段都应纳入有效监控。案件质量管理部门职权上拥有对每个办案人员办案质量的监控权,拥有对全部办案信息的查阅权、收集权、利用权、发布权,对全院所办案件具有统一管理权。
(三)系统性。基层检察机关案件质量管理范围涵盖立案、批捕、起诉、出庭支持公诉等各个诉讼阶段以及法律文书、案卷归档等环节,内容涉及案件的实体审查和程序审查。因此,在管理机制上要形成各部门相互配合、互相制约、事务统管的运行模式,应体现有效监督制衡原则。案件质量监管不仅要做到整体联动、配合融洽、协调默契, 还要不断提高监管质量、树立监督权威,确保正确的监督意见能够得到认可、采纳和落实。
(四)严谨性。严谨性主要体现在案件质量管理体系的设计应具备合法合理、步骤明晰、逻辑严密、程序严密、内容系统的要求;体系构建要符合法律规定和立法精神;程序要具有可操作性;流程管理的设定既要符合案件诉讼的自然规律, 又要结合内部分工的职能实际, 同时也要有利于各部门间的和谐相处;时效上要具有及时性、经常性;形式上要具有节约性和高效性,整合诉讼资源,节约诉讼成本, 提高办案效率的原则应当贯穿到整个流程设计的全过程;效果上要具有监督的实用性,既要保障通过监督程序及时发现案件中的质量问题,又要保障问题能够得到顺利有效解决。
(五)高效性。基层检察机关案件质量管理必须能够便捷地解决问题,既要求通过监督程序及时发现案件中的质量问题, 又要保障问题能够得到顺利有效解决。基层检察机关在案件质量管理活动中不能占用诉讼时间,更不能成为诉讼的负担。相反,应通过案件质量管理这一有效手段督促办案人员依法定程序及时办案,提高办案效率。
二、现行案件质量管理形式存在的问题
基层检察机关普遍存在人员少、案件多,任务重、事务杂的实际,这一客观现状导致基层检察机关在案件质量管理工作上存在诸多问题,主要反映在以下几个方面:
(一)案件质量管理专门机构设置上存在问题
从目前基层检察机关案件质量管理工作情况看,大多数基层检察院没有设立专门的案件质量管理机构,此项工作主要由各业务部门分管领导和业务部门负责人负责监督检查,少数需提请检察委员会讨论的案件,也只能进入检察长和检察委员会审查、把关范围。对案件质量的检查和评定工作基本上是由业务部门自身来完成,这样,导致案件质量管理工作流于形式,给办案质量带来一定的隐患。
(二)案件质量考评机制不健全
基层检察机关案件质量管理各自为政的管理形式,决定了无法确定统一的案件质量考评标准,从而导致基层检察机关无法将办案工作的各个环节纳入统一的考评体系,无法比对性地准确确定案件质量、考评案件质量,各业务部门、各办案人员办案质量的好坏没有对照标准,办案质量的好坏无区别,办好办坏都一样,不能调动业务部门和办案人员的工作积极性。
(三)案件质量的信息反馈机制不健全
由于案件质量管理由各部门各自负责,案件质量大检查活动仅局限在小范围内,很少有专门针对办案质量的征询全院检察人员的活动;很少有走访、征求律所、公安、法院等相关部门意见的活动;很少有走访、征求发案单位,听取有关人员对办案人员所办案件的质量评价意见。案件质量的信息反馈机制渠道不畅,导致办案部门不能及时听到有关案件质量的反馈意见,不能及时总结经验教训,就更不能有针对性地提高案件质量了。
(四)案件质量奖惩机制不健全
基层检察机关没有建立统一的案件质量管理体系,案件质量的评估、奖励与惩戒就不能实现客观、有效的对接,就无法合理考评案件质量。没有奖惩机制的有效引导,就不能在提高案件质量、增强案件承办人员责任心等方面产生激励作用。
三、基层检察机关案件质量管理体系科学合理构建
基层检察机关要加强案件质量管理,提高办案质量,就必须建立、健全科学合理的案件质量管理体系,这样才能达到案件质量管理的目的。笔者结合基层工作的实际,对基层检察机关构建案件质量管理体系提出以下设想:
(一)案件质量管理机构的设置及其职责
1、案件质量管理机构的设置。案件质量管理机构是监督各部门执法办案活动并对所有案件质量进行考评的专门性机构,这一机构的性质决定了该机构的设立应具有一定的专业性、综合性和权威性。由于基层检察机关现有内设机构综合性业务部门只有法律政策研究室,故笔者认为,案件质量管理机构应设在法律政策研究室,由法律政策研究室具体负责案件质量管理机构的管理和组织协调工作,由主管法律政策研究室的院领导主管,并对检察长负责。这样,案件质量管理机构不仅具有专业性、综合性,而且具有了一定的权威性。
2、案件质量管理机构的职权。笔者认为,案件质量管理机构基于其工作性质应具有以下职权:一是案件的流程管理权。对基层检察机关受理的所有案件统一登记,包括自侦案件、批捕案件、起诉案件、民行案件及控申、监所、技术部门受理或办理的案件以及对冻结、扣押涉案款物及收缴的赃款赃物进行备案登记等案件的受理登记工作,应统一交案件质量管理机构登记,保证每一起受理的案件都进入案件质量监管流程。二是案件实体审查权。案件质量管理机构基于其案件质量监管“阀门”的属性,应具有对部分特殊案件进行实体审查的职权。笔者认为这类案件应包括以下几类:一是对本院不受理(公安机关有异议案件)、不立案、不批捕、不起诉和撤销的案件;二是办案部门认为是重大、复杂、疑难的案件;三是案件变更定性、追加漏犯、漏罪、认定和否定重大犯罪情节、变更强制措施案件。案件质量管理机构对以上案件的审查内容主要针对业务部门做出的案件处理意见。三是建议权。设立案件质量管理机构后,原有业务部门的职责范围和案件办理、审查、决策程序不能变化,案件质量管理机构只对部分案件结论是否正确进行审查,仅具有对案件处理上的建议权,不享有独立处理案件的实体权力。四是程序监督权。案件质量管理机构应对业务部门办理案件的时限和程序进行监督,确保依法定时限、程序办案。
(二)案件质量管理体系的机制创新
案件质量管理机构设置以后,还应配套制定相应运行制度,才能保证该机构正常职能的发挥。笔者认为还应制定以下几方面的制度:
1、建立办案流程制度。案件质量管理机构应制定统一的办案流程,从初查到立案、拘留、提请批捕、审查批捕、移送起诉、审查起诉、一次退查、二次退查、提起公诉、判决、执行等所有办案环节制定办案流程规定,统一“ 出口”和“ 入口”,实行所有案件的统一受理、登记和送达,对内由案件管理部门对每一起案件实行动态监控、跟踪定位, 为部门间的管理搭建桥梁, 为部门间的案件流转修建高速通道。这样,办案部门的每个环节都受到有效监督,将大大提高办案的质量和效率。
2、建立办案质量外部信息反馈机制。建立外部信息反馈制度,就是定期针对办案质量征求其他各业务部门意见,走访、征求律所、公安、法院等相关部门意见,走访、征求发案单位,听取人民监督员、特约检察员和有关人员对办案人员所办案件质量评价意见的制度。只有疏通案件质量的反馈渠道,才能督促办案部门及办案人员及时总结经验教训,并有针对性地改进工作措施、提高案件质量。
3、建立预警制度。预警制度主要是针对不捕、不诉、无罪等案件动态发展状况的关注,目的是为检察长调整部署检察工作提供决策参考。因此,要求其必须具有及时性、准确性、客观性。检务预警监督程序应当按照机关业务的管理权限和流程进行设计,确保发挥检务预警的应有作用。实行检务预警制度可以有效帮助检察长及时、全面地了解各业务部门案件进展情况的同时, 还对总体办案质量的监督和控制具有重要的作用。
4、建立监督保障机制。案件质量管理机构被赋予案件质量监督职权,但其设置同其他业务部门之间是平行的,因此,在保障其行使职权的同时,还应保障其监督意见的有效落实。案件质量管理机构的监督意见一般是建议性的,业务部门有权决定是否采纳。但对于足以造成错案和决策性失误的重大而紧迫的案件, 就有必要赋予案件质量管理机构采取一定权威的救济措施,所以,在案件质量管理机构监督保障上还应给予规范性的规定。监督保障机制应明确规定在特定条件下赋予案件质量管理机构可以直接向检察长汇报案情或提请检察委员会研究特殊案件的权力。这样, 其监督意见经检察长或检察委员会采纳后就会转化为法定性的监督意见,其强制性和执行力就会得到有效落实。
5、建立案件质量考评机制。考评机制是实现案件质量评查、督促、反馈的制度。通过定期的案件质量考评,不仅能及时发现并纠正有差错的案件,还为每一位办案人员办案情况提供了一个准确的质量记录档案。通过这一制度能合理实现案件差错责任与目标管理考核的挂钩,办案质量与晋升职级、评比先进的挂钩。这样,案件质量管理体系的激励作用才能充分发挥出来,将会促使办案人员增强责任感,树立质量意识,提升办案能力,提高办案质量。
参考文献:
[1]刘光辉.构建检察机关案件质量管理体系之思考[J].人民检察.2007.(2).26-28.
[2]李磊、范志勇.论检察机关案件质量管理体系[J].中国检察官.2006.(3).45-47.
[3] 付强.谈如何构筑检察机关案件质量管理体系[J].检察实践.2002.(5).37-38.
一、基层检察机关案件质量管理体系的含义及特征
基层检察机关案件质量管理体系, 是指基层检察机关在全面履行法律监督职能中, 为实现办理案件法律效果和社会效果的有机统一, 在现行法律法规的框架内对检察业务流程、内外部监督制约、业务工作运行状态监控、案件质量考核评估、错案和瑕疵案件责任追究等内容进一步具体化、制度化而设计的一个完整系统。该体系应具备以下特征:
(一)合法性。一是要求案件质量管理机构设置合法。设立案件质量管理机构, 使之成为一个平行的、相对超脱的监督检察工作的机构,应符合政府编制委员会审批的检察院内部设置并得到承认;其次,案件质量管理活动要严格遵循现行有关法律的规定,避免因实施案件质量管理活动而延长办案时限,甚至造成超期办案。
(二)全面性。它是指基层检察机关在实施案件质量管理活动中,首先在主体和对象上要求全员参与,全员均受管理;其次在管理范围上,要求对基层检察机关办理案件各个阶段都应纳入有效监控。案件质量管理部门职权上拥有对每个办案人员办案质量的监控权,拥有对全部办案信息的查阅权、收集权、利用权、发布权,对全院所办案件具有统一管理权。
(三)系统性。基层检察机关案件质量管理范围涵盖立案、批捕、起诉、出庭支持公诉等各个诉讼阶段以及法律文书、案卷归档等环节,内容涉及案件的实体审查和程序审查。因此,在管理机制上要形成各部门相互配合、互相制约、事务统管的运行模式,应体现有效监督制衡原则。案件质量监管不仅要做到整体联动、配合融洽、协调默契, 还要不断提高监管质量、树立监督权威,确保正确的监督意见能够得到认可、采纳和落实。
(四)严谨性。严谨性主要体现在案件质量管理体系的设计应具备合法合理、步骤明晰、逻辑严密、程序严密、内容系统的要求;体系构建要符合法律规定和立法精神;程序要具有可操作性;流程管理的设定既要符合案件诉讼的自然规律, 又要结合内部分工的职能实际, 同时也要有利于各部门间的和谐相处;时效上要具有及时性、经常性;形式上要具有节约性和高效性,整合诉讼资源,节约诉讼成本, 提高办案效率的原则应当贯穿到整个流程设计的全过程;效果上要具有监督的实用性,既要保障通过监督程序及时发现案件中的质量问题,又要保障问题能够得到顺利有效解决。
(五)高效性。基层检察机关案件质量管理必须能够便捷地解决问题,既要求通过监督程序及时发现案件中的质量问题, 又要保障问题能够得到顺利有效解决。基层检察机关在案件质量管理活动中不能占用诉讼时间,更不能成为诉讼的负担。相反,应通过案件质量管理这一有效手段督促办案人员依法定程序及时办案,提高办案效率。
二、现行案件质量管理形式存在的问题
基层检察机关普遍存在人员少、案件多,任务重、事务杂的实际,这一客观现状导致基层检察机关在案件质量管理工作上存在诸多问题,主要反映在以下几个方面:
(一)案件质量管理专门机构设置上存在问题
从目前基层检察机关案件质量管理工作情况看,大多数基层检察院没有设立专门的案件质量管理机构,此项工作主要由各业务部门分管领导和业务部门负责人负责监督检查,少数需提请检察委员会讨论的案件,也只能进入检察长和检察委员会审查、把关范围。对案件质量的检查和评定工作基本上是由业务部门自身来完成,这样,导致案件质量管理工作流于形式,给办案质量带来一定的隐患。
(二)案件质量考评机制不健全
基层检察机关案件质量管理各自为政的管理形式,决定了无法确定统一的案件质量考评标准,从而导致基层检察机关无法将办案工作的各个环节纳入统一的考评体系,无法比对性地准确确定案件质量、考评案件质量,各业务部门、各办案人员办案质量的好坏没有对照标准,办案质量的好坏无区别,办好办坏都一样,不能调动业务部门和办案人员的工作积极性。
(三)案件质量的信息反馈机制不健全
由于案件质量管理由各部门各自负责,案件质量大检查活动仅局限在小范围内,很少有专门针对办案质量的征询全院检察人员的活动;很少有走访、征求律所、公安、法院等相关部门意见的活动;很少有走访、征求发案单位,听取有关人员对办案人员所办案件的质量评价意见。案件质量的信息反馈机制渠道不畅,导致办案部门不能及时听到有关案件质量的反馈意见,不能及时总结经验教训,就更不能有针对性地提高案件质量了。
(四)案件质量奖惩机制不健全
基层检察机关没有建立统一的案件质量管理体系,案件质量的评估、奖励与惩戒就不能实现客观、有效的对接,就无法合理考评案件质量。没有奖惩机制的有效引导,就不能在提高案件质量、增强案件承办人员责任心等方面产生激励作用。
三、基层检察机关案件质量管理体系科学合理构建
基层检察机关要加强案件质量管理,提高办案质量,就必须建立、健全科学合理的案件质量管理体系,这样才能达到案件质量管理的目的。笔者结合基层工作的实际,对基层检察机关构建案件质量管理体系提出以下设想:
(一)案件质量管理机构的设置及其职责
1、案件质量管理机构的设置。案件质量管理机构是监督各部门执法办案活动并对所有案件质量进行考评的专门性机构,这一机构的性质决定了该机构的设立应具有一定的专业性、综合性和权威性。由于基层检察机关现有内设机构综合性业务部门只有法律政策研究室,故笔者认为,案件质量管理机构应设在法律政策研究室,由法律政策研究室具体负责案件质量管理机构的管理和组织协调工作,由主管法律政策研究室的院领导主管,并对检察长负责。这样,案件质量管理机构不仅具有专业性、综合性,而且具有了一定的权威性。
2、案件质量管理机构的职权。笔者认为,案件质量管理机构基于其工作性质应具有以下职权:一是案件的流程管理权。对基层检察机关受理的所有案件统一登记,包括自侦案件、批捕案件、起诉案件、民行案件及控申、监所、技术部门受理或办理的案件以及对冻结、扣押涉案款物及收缴的赃款赃物进行备案登记等案件的受理登记工作,应统一交案件质量管理机构登记,保证每一起受理的案件都进入案件质量监管流程。二是案件实体审查权。案件质量管理机构基于其案件质量监管“阀门”的属性,应具有对部分特殊案件进行实体审查的职权。笔者认为这类案件应包括以下几类:一是对本院不受理(公安机关有异议案件)、不立案、不批捕、不起诉和撤销的案件;二是办案部门认为是重大、复杂、疑难的案件;三是案件变更定性、追加漏犯、漏罪、认定和否定重大犯罪情节、变更强制措施案件。案件质量管理机构对以上案件的审查内容主要针对业务部门做出的案件处理意见。三是建议权。设立案件质量管理机构后,原有业务部门的职责范围和案件办理、审查、决策程序不能变化,案件质量管理机构只对部分案件结论是否正确进行审查,仅具有对案件处理上的建议权,不享有独立处理案件的实体权力。四是程序监督权。案件质量管理机构应对业务部门办理案件的时限和程序进行监督,确保依法定时限、程序办案。
(二)案件质量管理体系的机制创新
案件质量管理机构设置以后,还应配套制定相应运行制度,才能保证该机构正常职能的发挥。笔者认为还应制定以下几方面的制度:
1、建立办案流程制度。案件质量管理机构应制定统一的办案流程,从初查到立案、拘留、提请批捕、审查批捕、移送起诉、审查起诉、一次退查、二次退查、提起公诉、判决、执行等所有办案环节制定办案流程规定,统一“ 出口”和“ 入口”,实行所有案件的统一受理、登记和送达,对内由案件管理部门对每一起案件实行动态监控、跟踪定位, 为部门间的管理搭建桥梁, 为部门间的案件流转修建高速通道。这样,办案部门的每个环节都受到有效监督,将大大提高办案的质量和效率。
2、建立办案质量外部信息反馈机制。建立外部信息反馈制度,就是定期针对办案质量征求其他各业务部门意见,走访、征求律所、公安、法院等相关部门意见,走访、征求发案单位,听取人民监督员、特约检察员和有关人员对办案人员所办案件质量评价意见的制度。只有疏通案件质量的反馈渠道,才能督促办案部门及办案人员及时总结经验教训,并有针对性地改进工作措施、提高案件质量。
3、建立预警制度。预警制度主要是针对不捕、不诉、无罪等案件动态发展状况的关注,目的是为检察长调整部署检察工作提供决策参考。因此,要求其必须具有及时性、准确性、客观性。检务预警监督程序应当按照机关业务的管理权限和流程进行设计,确保发挥检务预警的应有作用。实行检务预警制度可以有效帮助检察长及时、全面地了解各业务部门案件进展情况的同时, 还对总体办案质量的监督和控制具有重要的作用。
4、建立监督保障机制。案件质量管理机构被赋予案件质量监督职权,但其设置同其他业务部门之间是平行的,因此,在保障其行使职权的同时,还应保障其监督意见的有效落实。案件质量管理机构的监督意见一般是建议性的,业务部门有权决定是否采纳。但对于足以造成错案和决策性失误的重大而紧迫的案件, 就有必要赋予案件质量管理机构采取一定权威的救济措施,所以,在案件质量管理机构监督保障上还应给予规范性的规定。监督保障机制应明确规定在特定条件下赋予案件质量管理机构可以直接向检察长汇报案情或提请检察委员会研究特殊案件的权力。这样, 其监督意见经检察长或检察委员会采纳后就会转化为法定性的监督意见,其强制性和执行力就会得到有效落实。
5、建立案件质量考评机制。考评机制是实现案件质量评查、督促、反馈的制度。通过定期的案件质量考评,不仅能及时发现并纠正有差错的案件,还为每一位办案人员办案情况提供了一个准确的质量记录档案。通过这一制度能合理实现案件差错责任与目标管理考核的挂钩,办案质量与晋升职级、评比先进的挂钩。这样,案件质量管理体系的激励作用才能充分发挥出来,将会促使办案人员增强责任感,树立质量意识,提升办案能力,提高办案质量。
参考文献:
[1]刘光辉.构建检察机关案件质量管理体系之思考[J].人民检察.2007.(2).26-28.
[2]李磊、范志勇.论检察机关案件质量管理体系[J].中国检察官.2006.(3).45-47.
[3] 付强.谈如何构筑检察机关案件质量管理体系[J].检察实践.2002.(5).37-38.