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【摘要】行政不作为是行政行为理论的一个重要组成部分，是一种权力与责任严重脱节的行政违法行为状态，侵害了社会公共利益和相对人的合法权益，与法治行政的要求背道而驰。行政不作为行为不仅损害了行政相对人的正当权益，而且严重损害了行政机关依法行政的形象。因此，应遏制行政不作为，有效监督行政机关依法行政，使行政相对人的合法权益得到及时有效地保障。
【关键词】行政；不作为；危害；对策
【中图分类号】G633.23 【文章标识码】A 【文章编号】1326-3587（2013）03-0001-02
行政不作为是行政法上的热点问题之一，近年来，政府部门尤其是行政执法机关的行政不作为现象明显增多，如何看待行政不作为的后果及危害性、如何有效遏制及惩治行政不作为现象，已经成为社会各界颇为关注的焦点问题。而我国现行法律对行政不作为的地位缺乏明确、统一的规定，行政诉讼法和行政复议法仅在有关条文中规定了某些行政不作为的具体表现形态。因此，对行政不作为的界定与救济等基本理论问题加以认识是十分必要的。
一、行政不作为的界定
行政不作为概念形成于现代法治国积极行政时期，并随着积极行政内涵的不断丰富而发展，其理论来源是责任政府理论。关于行政不作为的概念，我国现行法律规定的不是很明确，在行政诉讼法和行政复议法中也仅仅规定了某些行政不作为的具体表现形态。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条、第56条，则首次将行政不作为以专门的法律术语形式予以规定，但是并没有对行政不作为做过多的解释。本人认为，行政不作为是指行政主体不履行法定职责，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。行政不作为具备如下要件：⑴行政不作为主体是行政主体及行政公务人员；⑵有作为义务：作为义务是行政不作为构成的前提；⑶不履行作为义务：行政主体及其行政公务人员有可能履行而未履行或拖延履行其法定职责。
二、行政不作为的危害
1、行政不作为是行政腐败的重要表现。行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序办事。而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重影响国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的保护。因此，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。
2、造成政府职能错位，不利于依法行政。现代社会，政府本应承担起为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色。如果行政不作为行为大量存在，政府就背离了公共权力机构的这一职能，另一方面政府经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行指挥而不是指导，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为；常导致市场失灵，导致政府行为缺位。
3、直接损害公众利益。行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
4、法律的权威受到损害。在一个法治的国度里，法律的严肃性主要是通过执法来体现的。但由于种种原因，行政机关在执法实践中对国家法律明确规定的各项职权不行使，各项职责不履行或履行得不彻底，久而久之，必然地会在社会公众中形成法律形同儿戏的观念，法律的严肃性受到挑战，法律的威慑力势必下降，法律规范社会的功能被弱化，严重地影响到法律的权威。
三、遏制行政不作为的对策
改变行政机关和行政执法人员“不作为”行政行为，对于建立廉洁、勤政、务实、高效的政府实属当务之急，也是加强行政机关思想政治建设、转变工作作风的需要，更是全面推行依法行政、促进经济建设和社会发展的需要。要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策。
1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度。在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。
2、加大执法监督力度，制约“不作为”行政行为。为保证执法到位，还应加大执法监督力度。目前，关于行政执法监督的法律法规可谓众多，行政执法监督部门也为数不少。但在具体的行政实践中，行政执法的现状确实不容乐观。笔者认为，除行政执法员思想政治素质、道德伦理素养和业务工作能力等因素影响外，关键一点还是监督乏力。就“不作为”行政行为案件而言，除完善法律、法规和规章外，应该加大执法监督力度，在行政执法机关推行一种“督办制度”，行政相对人对行政机关违法“不作为”可以向其监督机关投诉，监督部门接报后作出分析，对要求行政机关作为之请求事项以书面形式进行督办，以求督出成效，对违者以法律、法规和规章追究其责任，这样才能遏制行政不作为。
3、完善行政不作为的救济制度。我国对行政不作为的救济制度主要有行政复议，行政诉讼，国家赔偿。然而，由于我国对行政不作为予以复议和诉讼的救济范围是有限的和较为严格的，行政相对人的合法权益得不到最大程度的保护，为了使行政不作为的弱势相对方得到有效的法律救济，应该扩大行政不作为的救济范围，我国在立法上应放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的受案范围；同时改革和完善司法审查制度。在修改《行政诉讼法》时，考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。司法机关要切实保障各项救济制度落实到位，这也是最大限度保障相对人权益和维护社会稳定的需要。
4、提高行政工作人的执法素质。行政机关工作人员的素质在整个执法过程中起着很重要的作用，但是执法人员的素质参差不齐，对于法律的认识不统一，导致同种情况不同对待，严重影响司法机关的威信。因此，要重视行政机关人员素质的提高：首先，按照《国家公务员法》的要求，履行法定程序，严格执行录用，奖励，惩罚公务员的制度，从源头保证公务员队伍的质量；其次，考虑到行政事务的繁多和复杂性，对公务员进行业务上的培训，时刻保持公务员队伍的先进性。切实提高公务员的专业素质，更好的为人民服务，为构建和谐社会铺平道路。
综上所述，行政不作为不仅使行相对人的合法权益得不到及时有效保障，损害了其正当权益，而且严重损害了人民政府的形象；在某种意义上说，这是一种比贪污受贿更可怕的腐败。因此，应遏制行政不作为行为，有效监督行政机关依法行政，及时、有效地保护行政相对人的合法权益。
【参考文献】
1、朱慧涛，《行政不作为的根源探究》理论与改革，2003，（1）
2、孙运利，《必须遏制行政不作为》行政与法，2004 年第4 期
3、张雪花、刘涛、李金强，《行政不作为界定及救济》转载中国学习联盟 2005
4、石东坡，《行政不作为探析——兼谈中关村行政不作为立法》法学论坛 2002年第2期
5、黄金富，《行政不作为及其诉讼中的几个问题研究》法学论坛 2003年第5期
6、黄志强，《行政不作为相关法律问题探析》转载中国法律法规网 2006
7、臧公余，《论完善行政立法遏制行政不作为》、《传承》2010 年第6期
8、王阳阳、王路星，《论行政不作为的违法性》当代教育理论与实践 2011年5月
【关键词】行政；不作为；危害；对策
【中图分类号】G633.23 【文章标识码】A 【文章编号】1326-3587（2013）03-0001-02
行政不作为是行政法上的热点问题之一，近年来，政府部门尤其是行政执法机关的行政不作为现象明显增多，如何看待行政不作为的后果及危害性、如何有效遏制及惩治行政不作为现象，已经成为社会各界颇为关注的焦点问题。而我国现行法律对行政不作为的地位缺乏明确、统一的规定，行政诉讼法和行政复议法仅在有关条文中规定了某些行政不作为的具体表现形态。因此，对行政不作为的界定与救济等基本理论问题加以认识是十分必要的。
一、行政不作为的界定
行政不作为概念形成于现代法治国积极行政时期，并随着积极行政内涵的不断丰富而发展，其理论来源是责任政府理论。关于行政不作为的概念，我国现行法律规定的不是很明确，在行政诉讼法和行政复议法中也仅仅规定了某些行政不作为的具体表现形态。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条、第56条，则首次将行政不作为以专门的法律术语形式予以规定，但是并没有对行政不作为做过多的解释。本人认为，行政不作为是指行政主体不履行法定职责，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。行政不作为具备如下要件：⑴行政不作为主体是行政主体及行政公务人员；⑵有作为义务：作为义务是行政不作为构成的前提；⑶不履行作为义务：行政主体及其行政公务人员有可能履行而未履行或拖延履行其法定职责。
二、行政不作为的危害
1、行政不作为是行政腐败的重要表现。行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序办事。而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重影响国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的保护。因此，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。
2、造成政府职能错位，不利于依法行政。现代社会，政府本应承担起为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色。如果行政不作为行为大量存在，政府就背离了公共权力机构的这一职能，另一方面政府经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行指挥而不是指导，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为；常导致市场失灵，导致政府行为缺位。
3、直接损害公众利益。行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
4、法律的权威受到损害。在一个法治的国度里，法律的严肃性主要是通过执法来体现的。但由于种种原因，行政机关在执法实践中对国家法律明确规定的各项职权不行使，各项职责不履行或履行得不彻底，久而久之，必然地会在社会公众中形成法律形同儿戏的观念，法律的严肃性受到挑战，法律的威慑力势必下降，法律规范社会的功能被弱化，严重地影响到法律的权威。
三、遏制行政不作为的对策
改变行政机关和行政执法人员“不作为”行政行为，对于建立廉洁、勤政、务实、高效的政府实属当务之急，也是加强行政机关思想政治建设、转变工作作风的需要，更是全面推行依法行政、促进经济建设和社会发展的需要。要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策。
1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度。在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。
2、加大执法监督力度，制约“不作为”行政行为。为保证执法到位，还应加大执法监督力度。目前，关于行政执法监督的法律法规可谓众多，行政执法监督部门也为数不少。但在具体的行政实践中，行政执法的现状确实不容乐观。笔者认为，除行政执法员思想政治素质、道德伦理素养和业务工作能力等因素影响外，关键一点还是监督乏力。就“不作为”行政行为案件而言，除完善法律、法规和规章外，应该加大执法监督力度，在行政执法机关推行一种“督办制度”，行政相对人对行政机关违法“不作为”可以向其监督机关投诉，监督部门接报后作出分析，对要求行政机关作为之请求事项以书面形式进行督办，以求督出成效，对违者以法律、法规和规章追究其责任，这样才能遏制行政不作为。
3、完善行政不作为的救济制度。我国对行政不作为的救济制度主要有行政复议，行政诉讼，国家赔偿。然而，由于我国对行政不作为予以复议和诉讼的救济范围是有限的和较为严格的，行政相对人的合法权益得不到最大程度的保护，为了使行政不作为的弱势相对方得到有效的法律救济，应该扩大行政不作为的救济范围，我国在立法上应放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的受案范围；同时改革和完善司法审查制度。在修改《行政诉讼法》时，考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。司法机关要切实保障各项救济制度落实到位，这也是最大限度保障相对人权益和维护社会稳定的需要。
4、提高行政工作人的执法素质。行政机关工作人员的素质在整个执法过程中起着很重要的作用，但是执法人员的素质参差不齐，对于法律的认识不统一，导致同种情况不同对待，严重影响司法机关的威信。因此，要重视行政机关人员素质的提高：首先，按照《国家公务员法》的要求，履行法定程序，严格执行录用，奖励，惩罚公务员的制度，从源头保证公务员队伍的质量；其次，考虑到行政事务的繁多和复杂性，对公务员进行业务上的培训，时刻保持公务员队伍的先进性。切实提高公务员的专业素质，更好的为人民服务，为构建和谐社会铺平道路。
综上所述，行政不作为不仅使行相对人的合法权益得不到及时有效保障，损害了其正当权益，而且严重损害了人民政府的形象；在某种意义上说，这是一种比贪污受贿更可怕的腐败。因此，应遏制行政不作为行为，有效监督行政机关依法行政，及时、有效地保护行政相对人的合法权益。
【参考文献】
1、朱慧涛，《行政不作为的根源探究》理论与改革，2003，（1）
2、孙运利，《必须遏制行政不作为》行政与法，2004 年第4 期
3、张雪花、刘涛、李金强，《行政不作为界定及救济》转载中国学习联盟 2005
4、石东坡，《行政不作为探析——兼谈中关村行政不作为立法》法学论坛 2002年第2期
5、黄金富，《行政不作为及其诉讼中的几个问题研究》法学论坛 2003年第5期
6、黄志强，《行政不作为相关法律问题探析》转载中国法律法规网 2006
7、臧公余，《论完善行政立法遏制行政不作为》、《传承》2010 年第6期
8、王阳阳、王路星，《论行政不作为的违法性》当代教育理论与实践 2011年5月