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摘 要：本文以河南省光山县三个样本村为例，考察了光山县村级发展互助资金的运行情况，重点分析了村干部参与对互助资金风险控制的影响。研究发现，利用村干部把关，互助社确实有效地控制了贷款风险，但这种做法在一定程度上降低了互助社的民主程度，进而阻碍了互助社的健康发展。对此，本文建议，互助社应该做到真正放权，实行民主选举、民主管理，同时可以通过引进一些专业人才等，实现互助资金操作规范化，从而保证互助资金的可持续发展。
关键词：村级发展互助资金；风险控制；村干部参与；可持续发展
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）06-0055-05
一、引言
2006年以来，国务院扶贫办和财政部利用财政扶贫资金在全国试点贫困村互助资金项目，随着时间的推移，这一项目取得了良好的效果。截至2010年底， 全国28个省的1013个县参加互助资金试点，有1.28万个试点村。村级互助资金总规模达到25亿元，平均每个村资金规模约20万元，其中财政扶贫资金占78%，农户资金占22%，入会农户112万。在这一背景下，河南省光山县互助资金也取得了优异的成绩。从2006年试点开始至今，光山县村级发展互助资金试点村已经从3个发展到10个，另外还有5个村正在筹划当中。互助资金总额发展到419万（其中，财政资金300万，村民出资100多万，累计公积金10余万），累计发放贷款997万，扶助农户800多户。可以看到，互助资金为光山县扶贫工作做出了巨大贡献。本文试图在实地调研的基础上对互助资金的风险防范机制进行探讨，并考察村干部在互助资金风险控制中发挥的作用，由于村干部参与互助资金的管理并不是个案，所以此研究有一定的必要性。在此基础上，我们将提供关于互助资金的发展究竟是应该借助村干部的力量还是应该寻求新的渠道方面的建议。
二、文献综述
互助资金能否有效发挥其扶贫作用，有两点至关重要：一是互助资金的使用是否真正坚持民有、民用、民享、民管的原则；二是互助资金的风险是否得到了有效的控制。从互助资金的发展现状来看，这两个方面还有进一步改进的空间。
互助资金的健康发展要充分体现分权和参与两个理念，但现实中往往是村干部处于实际控制地位，究其原因，有以下两点：一是农民的专业技能比较低，缺乏对互助资金进行管理的能力与经验；二是互助资金内部治理机制尚不完善，社员对权利的使用只是形式。
已有的多数文献认为，“村两委”参与不利于互助资金发展。通过对河南、安徽试点案例的研究，陆汉文和钟玲（2008）认为，从长远来看，“村两委”影响过大容易导致互助资金蜕变为“村两委”的附属经济组织，从而难以真正调动农民的积极性，难以使互助资金成长为真正自治的、可持续发展的经济互助组织。程恩江（2010）在研读国外社区参与性资金项目相关文献基础上提出，当本地组织负责给村民分配政府资源时，村中精英往往会比穷人更容易受益，称之为“精英俘虏”，而且“精英俘虏”可能会抵消本地信息和执行成本方面的优势。杜晓山等（2010）认为，村干部担任互助资金管理人员，如果缺乏农民自主选举因素，互助资金民主管理、共同监督的基本原则就难以落实，村级经济事务管理中的各种弊端在这种情况下就会有所体现。蔡志海（2010）也认为，地方政府和“村两委”对互助资金干涉过多，政府、“村两委”与互助社之间权利边界不清晰，导致农户资金所有权被虚置。
当然，“村两委”的参与也有其有利的一面。陆汉文等（2008）提出，“村两委”可以为互助资金提供启动经费、相关物质支持并相对于一般村民而言较好地管理、组织互助资金。刘七军等（2012）基于对甘肃省贫困村互助资金发展现状的调查，认为“村两委”以互助资金为有效载体开展工作，负责资金的管理发放，在带领村民脱贫致富、发展集体经济方面更好地增强了村级班子的凝聚力和向心力，密切了干群关系。
可以看出，现有文献对村干部参与这一现象存在不同观点，但多数认为，从长远来看村干部参与弊大于利。而且，我们也发现，现有涉及村干部参与管理互助资金的文献主要关注村干部参与对农民积极性、社员自主权、民主监督等方面的影响，很少直接讨论村干部参与对互助资金风险的影响。因此，本文试图在现有研究基础上，对村干部参与管理互助资金进行深入探讨，以期了解村干部参与对互助资金风险控制的影响，并在此基础上提出相应的政策建议。
三、光山县村干部参与型村级互助资金的运行机制及风险控制
本次研究主要采用了实地调研与案例研究法。在实地调研中，主要采用的是访问法。结合调查之前针对不同对象设计的调查问卷，我们利用电话访问、座谈交流等方式对光山县扶贫办以及3个样本村的情况进行了调查。在实地调研基础上，我们将光山县互助资金作为案例进行了分析，其中，重点关注互助资金的风险控制机制。
（一）互助资金基本情况
本次调研涉及3个试点村，分别是晏河乡帅洼村、寨河镇杜岗村与泼陂河镇黄大塘村。3个村的互助资金总体而言都按照县里的规定运作，具体细节上有所不同。表1简单介绍了3个样本村的基本情况与互助资金发展现状，表2对3个样本村互助社组织结构与资金管理办法做了对比。
从表1可以看出，3个样本村既有一些共同之处，也存在一些不同点。在村庄基本情况方面，样本村均表现出人口众多的特点，但是，在人均耕地上却相差较大，如帅洼村人均耕地0.55亩，而黄大塘村人均耕地却达到2.91亩。在互助社方面，3个村的入社社员占全村社员的比例都较低，比例最高的为杜岗村，占25%；3个村互助社社员中贫困户所占比例相差较大，其中，黄大塘村互助社中贫困户所占比例将近60%，而帅洼村竟不到5%。此外，在互助资金的构成与使用上，3个村也有所不同：在资金构成方面，杜岗村社员的入股资金基本上是其他两个村的两倍；在资金使用上，只有帅洼村还保留较多的银行存款（银行存款30万，贷款余额18万），而其他两个村基本上都将资金作为贷款发放出去了。
关键词：村级发展互助资金；风险控制；村干部参与；可持续发展
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）06-0055-05
一、引言
2006年以来，国务院扶贫办和财政部利用财政扶贫资金在全国试点贫困村互助资金项目，随着时间的推移，这一项目取得了良好的效果。截至2010年底， 全国28个省的1013个县参加互助资金试点，有1.28万个试点村。村级互助资金总规模达到25亿元，平均每个村资金规模约20万元，其中财政扶贫资金占78%，农户资金占22%，入会农户112万。在这一背景下，河南省光山县互助资金也取得了优异的成绩。从2006年试点开始至今，光山县村级发展互助资金试点村已经从3个发展到10个，另外还有5个村正在筹划当中。互助资金总额发展到419万（其中，财政资金300万，村民出资100多万，累计公积金10余万），累计发放贷款997万，扶助农户800多户。可以看到，互助资金为光山县扶贫工作做出了巨大贡献。本文试图在实地调研的基础上对互助资金的风险防范机制进行探讨，并考察村干部在互助资金风险控制中发挥的作用，由于村干部参与互助资金的管理并不是个案，所以此研究有一定的必要性。在此基础上，我们将提供关于互助资金的发展究竟是应该借助村干部的力量还是应该寻求新的渠道方面的建议。
二、文献综述
互助资金能否有效发挥其扶贫作用，有两点至关重要：一是互助资金的使用是否真正坚持民有、民用、民享、民管的原则；二是互助资金的风险是否得到了有效的控制。从互助资金的发展现状来看，这两个方面还有进一步改进的空间。
互助资金的健康发展要充分体现分权和参与两个理念，但现实中往往是村干部处于实际控制地位，究其原因，有以下两点：一是农民的专业技能比较低，缺乏对互助资金进行管理的能力与经验；二是互助资金内部治理机制尚不完善，社员对权利的使用只是形式。
已有的多数文献认为，“村两委”参与不利于互助资金发展。通过对河南、安徽试点案例的研究，陆汉文和钟玲（2008）认为，从长远来看，“村两委”影响过大容易导致互助资金蜕变为“村两委”的附属经济组织，从而难以真正调动农民的积极性，难以使互助资金成长为真正自治的、可持续发展的经济互助组织。程恩江（2010）在研读国外社区参与性资金项目相关文献基础上提出，当本地组织负责给村民分配政府资源时，村中精英往往会比穷人更容易受益，称之为“精英俘虏”，而且“精英俘虏”可能会抵消本地信息和执行成本方面的优势。杜晓山等（2010）认为，村干部担任互助资金管理人员，如果缺乏农民自主选举因素，互助资金民主管理、共同监督的基本原则就难以落实，村级经济事务管理中的各种弊端在这种情况下就会有所体现。蔡志海（2010）也认为，地方政府和“村两委”对互助资金干涉过多，政府、“村两委”与互助社之间权利边界不清晰，导致农户资金所有权被虚置。
当然，“村两委”的参与也有其有利的一面。陆汉文等（2008）提出，“村两委”可以为互助资金提供启动经费、相关物质支持并相对于一般村民而言较好地管理、组织互助资金。刘七军等（2012）基于对甘肃省贫困村互助资金发展现状的调查，认为“村两委”以互助资金为有效载体开展工作，负责资金的管理发放，在带领村民脱贫致富、发展集体经济方面更好地增强了村级班子的凝聚力和向心力，密切了干群关系。
可以看出，现有文献对村干部参与这一现象存在不同观点，但多数认为，从长远来看村干部参与弊大于利。而且，我们也发现，现有涉及村干部参与管理互助资金的文献主要关注村干部参与对农民积极性、社员自主权、民主监督等方面的影响，很少直接讨论村干部参与对互助资金风险的影响。因此，本文试图在现有研究基础上，对村干部参与管理互助资金进行深入探讨，以期了解村干部参与对互助资金风险控制的影响，并在此基础上提出相应的政策建议。
三、光山县村干部参与型村级互助资金的运行机制及风险控制
本次研究主要采用了实地调研与案例研究法。在实地调研中，主要采用的是访问法。结合调查之前针对不同对象设计的调查问卷，我们利用电话访问、座谈交流等方式对光山县扶贫办以及3个样本村的情况进行了调查。在实地调研基础上，我们将光山县互助资金作为案例进行了分析，其中，重点关注互助资金的风险控制机制。
（一）互助资金基本情况
本次调研涉及3个试点村，分别是晏河乡帅洼村、寨河镇杜岗村与泼陂河镇黄大塘村。3个村的互助资金总体而言都按照县里的规定运作，具体细节上有所不同。表1简单介绍了3个样本村的基本情况与互助资金发展现状，表2对3个样本村互助社组织结构与资金管理办法做了对比。
从表1可以看出，3个样本村既有一些共同之处，也存在一些不同点。在村庄基本情况方面，样本村均表现出人口众多的特点，但是，在人均耕地上却相差较大，如帅洼村人均耕地0.55亩，而黄大塘村人均耕地却达到2.91亩。在互助社方面，3个村的入社社员占全村社员的比例都较低，比例最高的为杜岗村，占25%；3个村互助社社员中贫困户所占比例相差较大，其中，黄大塘村互助社中贫困户所占比例将近60%，而帅洼村竟不到5%。此外，在互助资金的构成与使用上，3个村也有所不同：在资金构成方面，杜岗村社员的入股资金基本上是其他两个村的两倍；在资金使用上，只有帅洼村还保留较多的银行存款（银行存款30万，贷款余额18万），而其他两个村基本上都将资金作为贷款发放出去了。