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摘 要 “十七大”明确提出，政府要保障民众能“住有所居”。住房问题事关民生，更关乎社会的和谐公平。但近年来，房地产业发展过快，房价畸高，让民众苦不堪言。在这种社会背景下，本文从现状出发进行分析，就社会建设条件下，如何推进保障房建设提出建议。
关键词 保障房 体系 房地产
作者简介：宋哲雯，广州市天河区人民检察院。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-178-02
保障房为保障性住房的简称，目前中央关于保障性住房的准确定义是：政府为中低收人住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。今年来，政府高度重视保障房的建设，为此也投入了大量的人力物力，并取得不俗的成绩，“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题；2010年又完成了建设1000万套保障房的任务，国务院还提出了“十二五“时期还准备建成保障房3600万套的任务。保障房工程事关民生，政府未来还将加大投入力度，我们要高度重视，正视保障房建设中的不足，在社会建设的条件下，积极探索保障房建设的新机制。
一、保障房建设中存在的问题
（一）保障房的相关法律制度不完善.执法力度不足
我国现行的保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束，《住房保障法》迟迟未能出台。而这些条例又主要是在指导思想、基本思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述，却将具体细则的制定寄望于积极性不是很高的地方政府和部门，由于地方对保障房的认识还不够，缺乏行动意愿，所以自然执行力度大打折扣，在制定具体的法律规范上怠于行使。同时，在日常工作中还存在着政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题。完善保障房法律制度，是保障房建设亟需解决的问题。
（二）保障性住房的工程质量有待提高
住房问题牵涉到民生，建设的保障房不仅关系到民众能“住有所居”，其质量还关系到人民的生命安全。保障性住房与一般商品房不同，其本质不是以营利为目的的。为了赚取利润，施工企业在施工过程中偷工减料的现象屡见不鲜，个别工程甚至还会使用不合格的建筑材料，而缺乏监管，又造成了保障房施工、监理、验收环节存在质量把关不严的情况，保障房的质量安全隐患严重。
（三）保障性住房的分配和运营管理方面还存在不少问题
随着保障性安居工程的建设规模不断加大，一直困扰保障房住房分配和运营管理方面存在的监督管理机制问题日益突出。家庭和个人住房、收入以及金融資产等情况基础信息不足，核定分房有一定难度。一些地方出现了骗租、骗购的情况。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，使得群众意见很大。如果监督管理不完善.就无法把保障房分配到最需要的群众手中，无疑会导致公共资源的浪费和不公平，引发群众不满，好事办成坏事。
（四）保障房建设资金紧缺
国务院、住房和城乡建设部明确提出2011年全国建设1000万套保障性住房目标之后.今后5年我国将新建各类保障性住房3600万套的最新目标也浮出水面。届时，保障性住房的覆盖章将达到20%，将有力缓解住房的压力。但要实现如此宏大的目标，资金的保障是少不了的。但目前我国的现状，一方面许多城市目前的财政能力较弱，无法全面保证住房保障资金的需要。其一，地方融资平台负债率高。截至2011年1月的数据显示。各级地方政府融资平台贷款存量总规模高达6万亿元人民币，其中政信合作贷款的存量规模约3563亿元人民币。其二，金融体系也不健全，不可能提供强有力的支持。其三，财政资金支出的重点依然是经济建设，和社会保障领域所需的服务型财政体制相距甚远。另一方面是社会融资渠道难，保障房建设难以吸引社会力量参与。保障房建设本身有投资大、收益低、投资回收期长特点。这些特点，都决定银行等金融机构对发放此类贷款积极性不高，保障房建设的资金捉襟见肘。
（五）保障房建设土地供应不足
保障房建设除要有充足的资金支持外，用地保障一样不容忽视，但我国现在用于保障房建设的土地，明显供应不足。一方面政府安排用于保障房建设的土地少，根据国土资源部的资料显示，全国30个省的保障房土地供应安排也只有2.47万公顷，只占住房用地的19.7%。而过去五年共批用建设用地达到3300多万亩，用在保障房上的却微乎其微。另一方面政府想方设法想减少保障房用地，增加土地出让收入。现阶段各级政府受土地财政影响较大，在保障房用地审批方面力度不足，个别地方还存在着想尽办法减少直接政府供地用于保障房的单独建设，增加土地出让金取得渠道的情况。
（六）保障性住房的规划布局不合理，管理水平有待改善
现阶段，大多数保障性住房项目都修建在交通不便的郊区。在进行保障房建设的同时，政府往往都忽视了如市场、学校、商场等配套基础设施的开发，保障房人居环境不成熟。而保障房建成后，对小区物业管理这块的关注太少，往往没有委托成熟的物业管理公司对小区进行管理，致使物业管水平低，屡有犯罪行为发生。这种规划布局对民众的出行和生活都带来极大的不便。这些因素都让很多人购买了保障房的人不愿意住到保障房里去。以广州为例，现在大多数的保障房一般都建在与佛山交界的金沙洲，保障房大批建成后，基础设施建设一直没能跟上，道路建设滞后、公交配套不齐全，致使民众出行市区要至少一个小时，极为不便；学校配套不齐全，大量保障房居民的子女上学问题也没能得到解决，适龄上学问题饱受考验；市场配套不齐全，致使当地菜价畸高，民众生活不便利，许多居民都不愿意搬进去住，造成大量保障房的空置。
（七）各地政府官员认识不够，积极性不强
“土地财政”是地方政府经济的主要来源，加强保障房建设，必然在一定程度上削弱了土地出让金的收入，影响到地方政府的收益。追逐利益的自然属性，再加上缺乏明确的问责机制，地方政府建设保障房的积极性一直提不起来。虽然政策推进力度很大，但都是风声大雨点小，实际保障房完工率不容乐观。2009年9月，全国人大财经委的调研显示，截至当年8月底，各地保障房完成任务率只有当年规划的23%。2009年，广州市的保障性住房建设截至当年10月的投资完成率只有26.5%。截至2010年l0月初，佛山市该年计划建设的1600套保障性住房开工率仅有65%，竣工率仅为10%。根据2010年12月深圳市住建局公布的信息，“十一五”规划中原本计划筹建16.9万套保障性住房，目前竣率仅为12%。如此缓慢的工程进度不仅缘于一些客观的条件限制，还受制于一些主观因素，那便是地方政府对保障房建设的认识不够。没有向发展经济.做大GDP一样的热情和积极性。 二、在社会建设条件下，政府推进保障房建设的对策
（一）尽快完善保障房建设的法律体系
政府应高度重视保障房的立法工作，制定并盡快出台《住房保障法》等法律法规，完善保障房建设的法律体系，使保障房建设能做到有法可依，责任明确。要做到用法律的形式明确中央政府和地方政府在住房保障方面的责任和义务，建立起一个长期的、稳定增长的保障性住房资金投入机制和有效的监管机制，对保障性住房的建设、分配、消费等环节加以规范，明确各级政府的责任目标，加强考核监督。
（二）建立稳定、多元支持保障房建设的住房融资机制
要确保保障房计划的顺利开展，重中之重就是保证有足够的资金予以支持。既然住房保障是社会保障的重要组成部分，那么作为具有社会公共产品属性的保障房，其建设资金应主要由政府财政来承担。因此，应建立以财政预算为主、多渠道的资金筹措机制。中央政府在加大财政投入，地方政府在确保土地收益首先用于保障房建设支出的同时，要鼓励和吸引社会资金参与保障房建设，弥补政府财力不足。也可以充分利用社会闲散住房，租住给居住困难家庭，政府通过补贴、减免税费等，给房主一定补偿。
（三）探索科学的土地出让模式，合理规划，科学利用土地资源
现行“招拍挂”的土地出让模式，指的是通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。推行这种价高者得的卖地方式，增加了保障房的开发成本，政府应该改革这种“招拍挂”的土地出让模式，探索科学的土地出让模式。笔者认为，未来土地出让可以尝试采用“限房价、竞地价”、的模式进行土地出让。土地的供应不仅要保证供地规模，同时要合理规划，确保供应符合社会公平，严禁将保障房全部安置在地段偏远，交通不便和基础设施极不完善的地方。考虑到我国土地资源稀缺，保障房建设应采取科学、创新的手段合理利用土地，鼓励先进技术的发明和设计规划的创新，住宅功能性的新挖掘，实现土地高效、高质量的满足居民的住宅需求。
（四）健全保障房的退出机制
健全保障房的退出机制，有利于保障社会公平，维护民众的合法利益。完善退出机制就要加强保障性住房的动态管理，建议尽快制定《保障性住房的管理办法》，同时建立以下制度：一是建立保障性住房需求预约登记制，充分了解城市居民住房保障需求状况，做到有的放矢；二是建立一支住房保障执法稽查队伍，依法执行保障性住房腾退管理的权利；三是完善系统管理制度，完善对家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息的管理；四是建立完善的信用制度和收入申报制度，对财产不再满足申请保障房范围的人员进行定期的清理；五是建立申请对象的集体审批制度，吸收城镇居民参与保障性住房分配的监督工作，最大限度地保证公开、公平与公正。
（五）加强监管力度，提高保障房质量
保障房是民心工程，民心的得失是衡量保障房施工管理威败的关键。因此，要充分调动监管机构的积极性和创造性，创新管理方式、方法，不断提高保障房施工管理的质量和水平。首先，要设立专门的保障旁施工管理机构。设立专门的保障房施工管理机构是解决保障房施工管理管理主体失位的关键。政府要在保障房管理初构设置专门的施工管理机构，抽调业务水平高、工作能力强、有高度责任感、工作态度认真灸责的同志组成，由专设部门对保障房进行施工管理，真正承担起保障房施工监管的重任。其次，不断提高施工管理人员的综合素质。加强对施工管理人员的管理就要在提高他们的综合素质上狠下工夫。不但要加强自身管理专业知识的更新与学习，还要统筹学习社会科学、自然科学等与施工管理密切相关的专业知识，用知识把管理人员武装起来。最后，管理理念要进行创新。进行管理手段的创新是加强保障房施工管理的有效措施。借助现代化的信息技术和数字化技术，构筑施工管理自动化系统，实现资源共享。只有有效地吸取传统的施工管理的成功经验，结合现代化的管理模式，创新管理手段，才能保证保障房的施工管理与时俱进，健康发展。
（六）树立正确的政绩观
保障房建设的顺利推进，离不开各级政府领导的重视。保障房与一般商品房不同，不会给地政府带来太多的土地收益，会影响到地方政府的经济利益。所以，保证保障建设的顺利推进，要求地方各级政府的领导要树立正确的政绩观，把房产调控当做一项重要的工作来抓，要把调控的成效纳入到政绩的考核体制中去，切实保证保障房的各项措施都能落到实处，给民众带来更多的实利。
参考文献：
[1]唐莉.保障房建设中存在的问题与对策.西部财会.2011（5）.
[2]鲍建高.保障房施工施工管理中存在的问题及对策分析.科技风.2010（13）.
[3]韩金风.健全我国住房社会保障制度.山东社会科学.2011（1）.
[4]马智利，杨齐.我国现阶段经济适用房运行现状及存在问题.现代经济信息.2010（23）.
关键词 保障房 体系 房地产
作者简介：宋哲雯，广州市天河区人民检察院。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-178-02
保障房为保障性住房的简称，目前中央关于保障性住房的准确定义是：政府为中低收人住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。今年来，政府高度重视保障房的建设，为此也投入了大量的人力物力，并取得不俗的成绩，“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题；2010年又完成了建设1000万套保障房的任务，国务院还提出了“十二五“时期还准备建成保障房3600万套的任务。保障房工程事关民生，政府未来还将加大投入力度，我们要高度重视，正视保障房建设中的不足，在社会建设的条件下，积极探索保障房建设的新机制。
一、保障房建设中存在的问题
（一）保障房的相关法律制度不完善.执法力度不足
我国现行的保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束，《住房保障法》迟迟未能出台。而这些条例又主要是在指导思想、基本思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述，却将具体细则的制定寄望于积极性不是很高的地方政府和部门，由于地方对保障房的认识还不够，缺乏行动意愿，所以自然执行力度大打折扣，在制定具体的法律规范上怠于行使。同时，在日常工作中还存在着政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题。完善保障房法律制度，是保障房建设亟需解决的问题。
（二）保障性住房的工程质量有待提高
住房问题牵涉到民生，建设的保障房不仅关系到民众能“住有所居”，其质量还关系到人民的生命安全。保障性住房与一般商品房不同，其本质不是以营利为目的的。为了赚取利润，施工企业在施工过程中偷工减料的现象屡见不鲜，个别工程甚至还会使用不合格的建筑材料，而缺乏监管，又造成了保障房施工、监理、验收环节存在质量把关不严的情况，保障房的质量安全隐患严重。
（三）保障性住房的分配和运营管理方面还存在不少问题
随着保障性安居工程的建设规模不断加大，一直困扰保障房住房分配和运营管理方面存在的监督管理机制问题日益突出。家庭和个人住房、收入以及金融資产等情况基础信息不足，核定分房有一定难度。一些地方出现了骗租、骗购的情况。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，使得群众意见很大。如果监督管理不完善.就无法把保障房分配到最需要的群众手中，无疑会导致公共资源的浪费和不公平，引发群众不满，好事办成坏事。
（四）保障房建设资金紧缺
国务院、住房和城乡建设部明确提出2011年全国建设1000万套保障性住房目标之后.今后5年我国将新建各类保障性住房3600万套的最新目标也浮出水面。届时，保障性住房的覆盖章将达到20%，将有力缓解住房的压力。但要实现如此宏大的目标，资金的保障是少不了的。但目前我国的现状，一方面许多城市目前的财政能力较弱，无法全面保证住房保障资金的需要。其一，地方融资平台负债率高。截至2011年1月的数据显示。各级地方政府融资平台贷款存量总规模高达6万亿元人民币，其中政信合作贷款的存量规模约3563亿元人民币。其二，金融体系也不健全，不可能提供强有力的支持。其三，财政资金支出的重点依然是经济建设，和社会保障领域所需的服务型财政体制相距甚远。另一方面是社会融资渠道难，保障房建设难以吸引社会力量参与。保障房建设本身有投资大、收益低、投资回收期长特点。这些特点，都决定银行等金融机构对发放此类贷款积极性不高，保障房建设的资金捉襟见肘。
（五）保障房建设土地供应不足
保障房建设除要有充足的资金支持外，用地保障一样不容忽视，但我国现在用于保障房建设的土地，明显供应不足。一方面政府安排用于保障房建设的土地少，根据国土资源部的资料显示，全国30个省的保障房土地供应安排也只有2.47万公顷，只占住房用地的19.7%。而过去五年共批用建设用地达到3300多万亩，用在保障房上的却微乎其微。另一方面政府想方设法想减少保障房用地，增加土地出让收入。现阶段各级政府受土地财政影响较大，在保障房用地审批方面力度不足，个别地方还存在着想尽办法减少直接政府供地用于保障房的单独建设，增加土地出让金取得渠道的情况。
（六）保障性住房的规划布局不合理，管理水平有待改善
现阶段，大多数保障性住房项目都修建在交通不便的郊区。在进行保障房建设的同时，政府往往都忽视了如市场、学校、商场等配套基础设施的开发，保障房人居环境不成熟。而保障房建成后，对小区物业管理这块的关注太少，往往没有委托成熟的物业管理公司对小区进行管理，致使物业管水平低，屡有犯罪行为发生。这种规划布局对民众的出行和生活都带来极大的不便。这些因素都让很多人购买了保障房的人不愿意住到保障房里去。以广州为例，现在大多数的保障房一般都建在与佛山交界的金沙洲，保障房大批建成后，基础设施建设一直没能跟上，道路建设滞后、公交配套不齐全，致使民众出行市区要至少一个小时，极为不便；学校配套不齐全，大量保障房居民的子女上学问题也没能得到解决，适龄上学问题饱受考验；市场配套不齐全，致使当地菜价畸高，民众生活不便利，许多居民都不愿意搬进去住，造成大量保障房的空置。
（七）各地政府官员认识不够，积极性不强
“土地财政”是地方政府经济的主要来源，加强保障房建设，必然在一定程度上削弱了土地出让金的收入，影响到地方政府的收益。追逐利益的自然属性，再加上缺乏明确的问责机制，地方政府建设保障房的积极性一直提不起来。虽然政策推进力度很大，但都是风声大雨点小，实际保障房完工率不容乐观。2009年9月，全国人大财经委的调研显示，截至当年8月底，各地保障房完成任务率只有当年规划的23%。2009年，广州市的保障性住房建设截至当年10月的投资完成率只有26.5%。截至2010年l0月初，佛山市该年计划建设的1600套保障性住房开工率仅有65%，竣工率仅为10%。根据2010年12月深圳市住建局公布的信息，“十一五”规划中原本计划筹建16.9万套保障性住房，目前竣率仅为12%。如此缓慢的工程进度不仅缘于一些客观的条件限制，还受制于一些主观因素，那便是地方政府对保障房建设的认识不够。没有向发展经济.做大GDP一样的热情和积极性。 二、在社会建设条件下，政府推进保障房建设的对策
（一）尽快完善保障房建设的法律体系
政府应高度重视保障房的立法工作，制定并盡快出台《住房保障法》等法律法规，完善保障房建设的法律体系，使保障房建设能做到有法可依，责任明确。要做到用法律的形式明确中央政府和地方政府在住房保障方面的责任和义务，建立起一个长期的、稳定增长的保障性住房资金投入机制和有效的监管机制，对保障性住房的建设、分配、消费等环节加以规范，明确各级政府的责任目标，加强考核监督。
（二）建立稳定、多元支持保障房建设的住房融资机制
要确保保障房计划的顺利开展，重中之重就是保证有足够的资金予以支持。既然住房保障是社会保障的重要组成部分，那么作为具有社会公共产品属性的保障房，其建设资金应主要由政府财政来承担。因此，应建立以财政预算为主、多渠道的资金筹措机制。中央政府在加大财政投入，地方政府在确保土地收益首先用于保障房建设支出的同时，要鼓励和吸引社会资金参与保障房建设，弥补政府财力不足。也可以充分利用社会闲散住房，租住给居住困难家庭，政府通过补贴、减免税费等，给房主一定补偿。
（三）探索科学的土地出让模式，合理规划，科学利用土地资源
现行“招拍挂”的土地出让模式，指的是通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。推行这种价高者得的卖地方式，增加了保障房的开发成本，政府应该改革这种“招拍挂”的土地出让模式，探索科学的土地出让模式。笔者认为，未来土地出让可以尝试采用“限房价、竞地价”、的模式进行土地出让。土地的供应不仅要保证供地规模，同时要合理规划，确保供应符合社会公平，严禁将保障房全部安置在地段偏远，交通不便和基础设施极不完善的地方。考虑到我国土地资源稀缺，保障房建设应采取科学、创新的手段合理利用土地，鼓励先进技术的发明和设计规划的创新，住宅功能性的新挖掘，实现土地高效、高质量的满足居民的住宅需求。
（四）健全保障房的退出机制
健全保障房的退出机制，有利于保障社会公平，维护民众的合法利益。完善退出机制就要加强保障性住房的动态管理，建议尽快制定《保障性住房的管理办法》，同时建立以下制度：一是建立保障性住房需求预约登记制，充分了解城市居民住房保障需求状况，做到有的放矢；二是建立一支住房保障执法稽查队伍，依法执行保障性住房腾退管理的权利；三是完善系统管理制度，完善对家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息的管理；四是建立完善的信用制度和收入申报制度，对财产不再满足申请保障房范围的人员进行定期的清理；五是建立申请对象的集体审批制度，吸收城镇居民参与保障性住房分配的监督工作，最大限度地保证公开、公平与公正。
（五）加强监管力度，提高保障房质量
保障房是民心工程，民心的得失是衡量保障房施工管理威败的关键。因此，要充分调动监管机构的积极性和创造性，创新管理方式、方法，不断提高保障房施工管理的质量和水平。首先，要设立专门的保障旁施工管理机构。设立专门的保障房施工管理机构是解决保障房施工管理管理主体失位的关键。政府要在保障房管理初构设置专门的施工管理机构，抽调业务水平高、工作能力强、有高度责任感、工作态度认真灸责的同志组成，由专设部门对保障房进行施工管理，真正承担起保障房施工监管的重任。其次，不断提高施工管理人员的综合素质。加强对施工管理人员的管理就要在提高他们的综合素质上狠下工夫。不但要加强自身管理专业知识的更新与学习，还要统筹学习社会科学、自然科学等与施工管理密切相关的专业知识，用知识把管理人员武装起来。最后，管理理念要进行创新。进行管理手段的创新是加强保障房施工管理的有效措施。借助现代化的信息技术和数字化技术，构筑施工管理自动化系统，实现资源共享。只有有效地吸取传统的施工管理的成功经验，结合现代化的管理模式，创新管理手段，才能保证保障房的施工管理与时俱进，健康发展。
（六）树立正确的政绩观
保障房建设的顺利推进，离不开各级政府领导的重视。保障房与一般商品房不同，不会给地政府带来太多的土地收益，会影响到地方政府的经济利益。所以，保证保障建设的顺利推进，要求地方各级政府的领导要树立正确的政绩观，把房产调控当做一项重要的工作来抓，要把调控的成效纳入到政绩的考核体制中去，切实保证保障房的各项措施都能落到实处，给民众带来更多的实利。
参考文献：
[1]唐莉.保障房建设中存在的问题与对策.西部财会.2011（5）.
[2]鲍建高.保障房施工施工管理中存在的问题及对策分析.科技风.2010（13）.
[3]韩金风.健全我国住房社会保障制度.山东社会科学.2011（1）.
[4]马智利，杨齐.我国现阶段经济适用房运行现状及存在问题.现代经济信息.2010（23）.