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人民陪审员制度是我国司法体制改革的一项重要举措。该制度的实施，使人民群众能够直接参与审判工作，旨在进一步提高人民法院审判工作的透明度，增强人民群众对审判工作的监督。为了解和掌握白河县贯彻落实人民陪审员制度的实际情况，笔者通过调研与法官、人民陪审员、当事人及基层群众召开座谈会、个别访谈等形式，对近年来白河县法院落实人民陪审员制度情况进行调查分析，总结经验，找出不足，提出对策，为进一步完善人民陪审员工作提供一点粗浅建议。
一、白河县人民陪审员制度基本情况
1．人民陪审员的基本情况。2005年以来，白河县共选任人民陪审员4批次，目前在任人民陪审员27名。其中男性21名，女性6名；学历结构为大学专科以上学历7名，占26%，中专学历9名，占33%，高中学历10名，占37%，初中学历1名，占4%；年龄结构为50岁以上7人，占26%，40—50岁14人，占52%，30—40岁5人，占19%，30岁以下1人，占3%。职业分布为基层村（社区）干部19名，占70%，妇联干部3名，占11%，乡镇政府干部1名，占4%，专业技术人员3名，占11%，群众代表1名，占4%。
2．人民陪审员的管理与培训情况。（1）管理情况。白河县法院对人民陪审员采取集中管理，分散使用的办法。人民陪审员的选任、培训、考核和经费开支等工作由县法院政工科统一进行，日常管理、案件参审、联系联络由业务庭和基层法庭组织开展。（2）培训情况。2005年以来，县法院根据上级法院安排共对选任的前三批28名人民陪审员进行了培训并持证上岗。其中到市中级法院参加专门培训1期11人次，上省高院参加培训2期17人次。2010年选任的18名人民陪审员还未统一安排培训。另外，为了加强陪审员业务学习，县法院给每位陪审员购买了一本《人民法庭办案手册》，每年给陪审员订一本最高人民法院出版的《司法文件选》。
3．人民陪审员参与案件审理情况。2005年至2011年，白河县法院采取普通程序审理的各类案件1822件，人民陪审员参与案件审理676件，占37%。其中陪审民事案件613件，陪审刑事案件63件，行政案件没有邀请人民陪审员参加。人民陪审员参与审理的民事案件中调解结案359件，调解率达58%，上诉57件，二审发回改判仅7件。7年来，没有人民陪审员被投诉。陪审员参与案件审理均由县法院业务庭、基层法庭邀请，无案件当事人主动申请人民陪审员参与案件审理。另外县法院近年来还邀请人民陪审员参与执行案件111件。
4．人民陪审员的经费保障情况。2009年白河县人民法院制定的《人民陪审员管理办法》规定：无固定收入的人民陪审员每陪审1案补助50元，对有差旅费支出的按照当地差旅费支付标准报销。2005年至2011年，县人民法院支出人民陪审员各项费用21万元左右，其中人民陪审员参加省市培訓费51000元，参审误工补贴50900元，差旅、食宿、学习资料及其它费用80700元，每年慰问陪审员支出4500元左右。自2005年以来，县财政拨付专项人民陪审员经费60000元，占县法院支出人民陪审员费用的28%。
二、白河县人民陪审员制度存在的问题及原因
1．认识不够到位。少数法官对人民陪审员制度在认识上还存在片面性，把人民陪审员当作缓解审判力量不足的借用力量；少数陪审员仅把当人民陪审员看作是一种荣誉，而缺乏履行应尽职责的工作热情；少数部门和单位还不了解人民陪审员制度，常常以工作繁忙为借口，不参与人民陪审员的选任、参审活动。
2．工作开展不够平衡。据统计，白河县人民陪审员中5年任期内参审案件数最多的为71件，最少的为1件。呈现出基层村（社区）干部陪审员参审多，党政机关、事业单位干部陪审员参审少；距离法院、法庭近的陪审员参审多，偏远地区的陪审员参审少；工作热情高的、责任心强的参审多，责任心差的参审少。这既有陪审员自身的原因，也有法院管理方面的原因。陪审员的原因主要是陪审员大多兼职，由于在工作上出现冲突，法院开庭时抽不出时间，也有自身不主动、不积极参与的因素。管理方面的原因主要表现为选任陪审员时对地域差异和人员变动等情况无法衡量，陪审员分布不均，以及业务庭、基层法庭邀请次数多少等因素。
3．职能作用发挥不够充分。一是部分陪审员对陪审工作的认识不够，自身主动性和积极性不高，对陪审持无所谓态度；二是陪审员对案件不够熟悉，不敢发表意见。在实践中，陪审员往往是在庭审当天提前一两小时到法庭阅读案卷、熟悉案件，对一些复杂一点的案件，一两个小时根本就熟悉不了案情，所以到开庭时，只能坐着凑够数，不提问，不发言，当作“陪衬”。三是因缺乏相关的法律知识，不敢发表意见。实践中，由于陪审员都是非法律职业者，绝大多数缺乏法律知识,他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是法律知识欠缺。因此在案件合议时大多闭口静听，评议表决时随声附和，没有发挥出陪审员应有的作用。
4．培训管理工作不够完善。目前白河县陪审员中只有1名是法律专业的，绝大部分缺乏法律专业知识，大多数人民陪审员除了初上任时参加一次培训外，以后很少参加培训，法律专业知识没有得到实质性提高，有的甚至一次培训都没有参加。在管理上，白河县人民陪审员的选任、培训、考核和经费开支由法院政工科管理，但是参审案件由具体的案件承办法官决定和通知，存在重使用、轻培训，重参与审判、轻管理监督等现象。可以说，由于缺乏对陪审员有效的培训监督管理，大大削弱了陪审员职能作用的发挥。
5．经费保障不够有力。白河县目前执行的是人民陪审员每陪审1案给予50元的误工补助，对有差旅费支出的具实报销。这个标准是2009年县法院依据最高人民法院《关于人民陪审员管理办法》关于误工补贴以上年度当地在岗职工平均收入来计算的。今年，县法院在办理人身损害赔偿案件计算误工费时已按照2011年3月省公安厅出台的《2011年陕西省交通事故（人身损害）赔偿标准》日误工补贴94.5元进行裁定，显然陪审员仍执行50元1案的误工补贴标准过低，而且有的案件陪审员要参加二、三次才能结案。近七年来，财政只拨付了6万元专款，其他大部分只能靠挤占法院办公经费予以落实，长此以往，势必影响人民陪审员参加陪审的积极性。
三、加强白河县人民陪审员制度的建议
完善人民陪审员制度，对于提高审判透明度、加强审判监督，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要意义。现就如何完善落实人民陪审员制度，谈几点建议：
1．进一步加大宣传力度，为实施人民陪审员制度营造良好社会氛围。加大对人民陪审员工作重要性的宣传，对于增强人民陪审员职业荣誉感、责任感和工作积极性，取得人民群众的理解和支持具有重大意义。因此，加大对人民陪审员制度的宣传力度，提高社会各界群众对陪审员制度的了解和认同十分必要。
2．进一步优化陪审员的队伍结构，充分发挥职能作用。一是配齐陪审员队伍。白河县法院现有法官36名，按选任陪审员不高于所在法院现任法官人数的规定，白河县还可以选任陪审员9名。二是优化结构，提高专业技术人员和基层群众比例，降低党政机关干部比例。当前，随着经济社会的不断发展和法院受理案件类型的变化，对专业技术类人民陪审员的需求呈上升趋势，法院要针对这种变化和需求，应适时地调整选任人民陪审员的人员结构，充分发挥专业技术类陪审员的特长，弥补法官相关专业知识的不足。基层人民法庭陪审员参加审理的主要是一些涉及邻里纠纷或农村中的婚姻家庭、土地承包、流转、人身损害等纠纷，充分发挥人民陪审员做基层工作的能力，使这些案件能够及时调解处理，维护农村社会和谐稳定。因此，对于年龄、学历、职业等条件可以适当放宽，只要在当地有较高威望，有较好群众基础，个人品行良好，善于做调解工作、热心参加公益活动的，都可以作为人民陪审员的候选对象予以考虑。
3．进一步强化人民陪审员的培训力度，提高人民陪审员依法履职的能力。一是强化业务培训。坚持定期培训和日常培训相结合，凡新任的陪审员必须进行岗前培训，每年至少组织一次法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等方面的培训，使其掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般规则。要适时组织学习新法律法规和研讨审判实践问题的专题培训班，增强培训的针对性和实效性。二是组织观摩庭审。不定期组织陪审员观摩法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的方法，增加陪审员的实践感知。三是注重庭前引导。坚持“预先通报案情”制度，开庭前告知陪审员案件的案情、适用的法律，让人民陪审员尽快熟悉案情，提前进入角色，使其在审判过程中作用得到更好的发挥，有效防止“陪而不审”、“合而不议”的现象。
4．进一步加强对人民陪审员的管理，不断促进人民陪审员职能作用的发挥。一是要建立了人民陪审员绩效考核制度，坚持平时考核与年终考核相结合，每年年终，把人民陪审员的考核评比情况纳入法院考评范围，与法官同表彰同奖励。二是要完善人民陪審员的进入退出机制，将选任工作经常化，根据需要滚动式进行。如对于完成陪审工作和本职工作矛盾比较突出的不能按时参与陪审工作的人民陪审员应该适时退出等。三要大力宣扬人民陪审员中的先进典型，挖掘他们的先进事迹进行宣传报道，激发广大人民陪审员的工作积极性，努力提高人民陪审员的职业荣誉感。
5．进一步强化人民陪审员工作保障，努力提高人民陪审员参审积极性。一是根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条规定，人民法院应将人民陪审员参加审判活动的补贴和实施陪审员制度所需的经费开支列入法院业务经费预算，报财政部门足额拨付，实行专款专用，按时足额发放人民陪审员在执行职务期间和参与案件审理时发生的合理补助。二是规范人民陪审员出庭的着装。由于目前没有明确人民陪审员执行陪审职务时着装的有关规定，故当前法庭上法官统一着装，而陪审员的穿着却五花八门，与法庭上庄严肃穆的氛围形成鲜明的对比，显得极不协调。法院应当对人民陪审员出庭着装问题予以统一配置，进一步提升人民陪审员的司法形象，增强人民陪审员的自豪感和责任心。三是有条件的法庭可以设立人民陪审员办公室，供人民陪审员学习、阅卷和调解案件。
6．进一步扩大人民陪审员参审范围，确保人民陪审员能广泛参与案件审理。一是扩大参审陪审员的范围，尽可能安排每位陪审员都有机会参加案件审理。二是扩大人民陪审员参审案件的范围，凡是适用普通程序由合议庭审理的一般民事、刑事和行政案件，都可以安排人民陪审员参加审理。特别是审理涉及邻里纠纷或农村中的婚姻家庭、土地承包、流转、人身损害等纠纷，要充分发挥人民陪审员擅于做基层工作的特点，使这些案件能够及时调解处理，维护农村社会和谐稳定。三是对涉及专业性比较强的案件，尽可能安排一些有相关专业的陪审员参加审理，充分发挥陪审员的特长，弥补法官相关专业知识的不足。
一、白河县人民陪审员制度基本情况
1．人民陪审员的基本情况。2005年以来，白河县共选任人民陪审员4批次，目前在任人民陪审员27名。其中男性21名，女性6名；学历结构为大学专科以上学历7名，占26%，中专学历9名，占33%，高中学历10名，占37%，初中学历1名，占4%；年龄结构为50岁以上7人，占26%，40—50岁14人，占52%，30—40岁5人，占19%，30岁以下1人，占3%。职业分布为基层村（社区）干部19名，占70%，妇联干部3名，占11%，乡镇政府干部1名，占4%，专业技术人员3名，占11%，群众代表1名，占4%。
2．人民陪审员的管理与培训情况。（1）管理情况。白河县法院对人民陪审员采取集中管理，分散使用的办法。人民陪审员的选任、培训、考核和经费开支等工作由县法院政工科统一进行，日常管理、案件参审、联系联络由业务庭和基层法庭组织开展。（2）培训情况。2005年以来，县法院根据上级法院安排共对选任的前三批28名人民陪审员进行了培训并持证上岗。其中到市中级法院参加专门培训1期11人次，上省高院参加培训2期17人次。2010年选任的18名人民陪审员还未统一安排培训。另外，为了加强陪审员业务学习，县法院给每位陪审员购买了一本《人民法庭办案手册》，每年给陪审员订一本最高人民法院出版的《司法文件选》。
3．人民陪审员参与案件审理情况。2005年至2011年，白河县法院采取普通程序审理的各类案件1822件，人民陪审员参与案件审理676件，占37%。其中陪审民事案件613件，陪审刑事案件63件，行政案件没有邀请人民陪审员参加。人民陪审员参与审理的民事案件中调解结案359件，调解率达58%，上诉57件，二审发回改判仅7件。7年来，没有人民陪审员被投诉。陪审员参与案件审理均由县法院业务庭、基层法庭邀请，无案件当事人主动申请人民陪审员参与案件审理。另外县法院近年来还邀请人民陪审员参与执行案件111件。
4．人民陪审员的经费保障情况。2009年白河县人民法院制定的《人民陪审员管理办法》规定：无固定收入的人民陪审员每陪审1案补助50元，对有差旅费支出的按照当地差旅费支付标准报销。2005年至2011年，县人民法院支出人民陪审员各项费用21万元左右，其中人民陪审员参加省市培訓费51000元，参审误工补贴50900元，差旅、食宿、学习资料及其它费用80700元，每年慰问陪审员支出4500元左右。自2005年以来，县财政拨付专项人民陪审员经费60000元，占县法院支出人民陪审员费用的28%。
二、白河县人民陪审员制度存在的问题及原因
1．认识不够到位。少数法官对人民陪审员制度在认识上还存在片面性，把人民陪审员当作缓解审判力量不足的借用力量；少数陪审员仅把当人民陪审员看作是一种荣誉，而缺乏履行应尽职责的工作热情；少数部门和单位还不了解人民陪审员制度，常常以工作繁忙为借口，不参与人民陪审员的选任、参审活动。
2．工作开展不够平衡。据统计，白河县人民陪审员中5年任期内参审案件数最多的为71件，最少的为1件。呈现出基层村（社区）干部陪审员参审多，党政机关、事业单位干部陪审员参审少；距离法院、法庭近的陪审员参审多，偏远地区的陪审员参审少；工作热情高的、责任心强的参审多，责任心差的参审少。这既有陪审员自身的原因，也有法院管理方面的原因。陪审员的原因主要是陪审员大多兼职，由于在工作上出现冲突，法院开庭时抽不出时间，也有自身不主动、不积极参与的因素。管理方面的原因主要表现为选任陪审员时对地域差异和人员变动等情况无法衡量，陪审员分布不均，以及业务庭、基层法庭邀请次数多少等因素。
3．职能作用发挥不够充分。一是部分陪审员对陪审工作的认识不够，自身主动性和积极性不高，对陪审持无所谓态度；二是陪审员对案件不够熟悉，不敢发表意见。在实践中，陪审员往往是在庭审当天提前一两小时到法庭阅读案卷、熟悉案件，对一些复杂一点的案件，一两个小时根本就熟悉不了案情，所以到开庭时，只能坐着凑够数，不提问，不发言，当作“陪衬”。三是因缺乏相关的法律知识，不敢发表意见。实践中，由于陪审员都是非法律职业者，绝大多数缺乏法律知识,他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是法律知识欠缺。因此在案件合议时大多闭口静听，评议表决时随声附和，没有发挥出陪审员应有的作用。
4．培训管理工作不够完善。目前白河县陪审员中只有1名是法律专业的，绝大部分缺乏法律专业知识，大多数人民陪审员除了初上任时参加一次培训外，以后很少参加培训，法律专业知识没有得到实质性提高，有的甚至一次培训都没有参加。在管理上，白河县人民陪审员的选任、培训、考核和经费开支由法院政工科管理，但是参审案件由具体的案件承办法官决定和通知，存在重使用、轻培训，重参与审判、轻管理监督等现象。可以说，由于缺乏对陪审员有效的培训监督管理，大大削弱了陪审员职能作用的发挥。
5．经费保障不够有力。白河县目前执行的是人民陪审员每陪审1案给予50元的误工补助，对有差旅费支出的具实报销。这个标准是2009年县法院依据最高人民法院《关于人民陪审员管理办法》关于误工补贴以上年度当地在岗职工平均收入来计算的。今年，县法院在办理人身损害赔偿案件计算误工费时已按照2011年3月省公安厅出台的《2011年陕西省交通事故（人身损害）赔偿标准》日误工补贴94.5元进行裁定，显然陪审员仍执行50元1案的误工补贴标准过低，而且有的案件陪审员要参加二、三次才能结案。近七年来，财政只拨付了6万元专款，其他大部分只能靠挤占法院办公经费予以落实，长此以往，势必影响人民陪审员参加陪审的积极性。
三、加强白河县人民陪审员制度的建议
完善人民陪审员制度，对于提高审判透明度、加强审判监督，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要意义。现就如何完善落实人民陪审员制度，谈几点建议：
1．进一步加大宣传力度，为实施人民陪审员制度营造良好社会氛围。加大对人民陪审员工作重要性的宣传，对于增强人民陪审员职业荣誉感、责任感和工作积极性，取得人民群众的理解和支持具有重大意义。因此，加大对人民陪审员制度的宣传力度，提高社会各界群众对陪审员制度的了解和认同十分必要。
2．进一步优化陪审员的队伍结构，充分发挥职能作用。一是配齐陪审员队伍。白河县法院现有法官36名，按选任陪审员不高于所在法院现任法官人数的规定，白河县还可以选任陪审员9名。二是优化结构，提高专业技术人员和基层群众比例，降低党政机关干部比例。当前，随着经济社会的不断发展和法院受理案件类型的变化，对专业技术类人民陪审员的需求呈上升趋势，法院要针对这种变化和需求，应适时地调整选任人民陪审员的人员结构，充分发挥专业技术类陪审员的特长，弥补法官相关专业知识的不足。基层人民法庭陪审员参加审理的主要是一些涉及邻里纠纷或农村中的婚姻家庭、土地承包、流转、人身损害等纠纷，充分发挥人民陪审员做基层工作的能力，使这些案件能够及时调解处理，维护农村社会和谐稳定。因此，对于年龄、学历、职业等条件可以适当放宽，只要在当地有较高威望，有较好群众基础，个人品行良好，善于做调解工作、热心参加公益活动的，都可以作为人民陪审员的候选对象予以考虑。
3．进一步强化人民陪审员的培训力度，提高人民陪审员依法履职的能力。一是强化业务培训。坚持定期培训和日常培训相结合，凡新任的陪审员必须进行岗前培训，每年至少组织一次法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等方面的培训，使其掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般规则。要适时组织学习新法律法规和研讨审判实践问题的专题培训班，增强培训的针对性和实效性。二是组织观摩庭审。不定期组织陪审员观摩法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的方法，增加陪审员的实践感知。三是注重庭前引导。坚持“预先通报案情”制度，开庭前告知陪审员案件的案情、适用的法律，让人民陪审员尽快熟悉案情，提前进入角色，使其在审判过程中作用得到更好的发挥，有效防止“陪而不审”、“合而不议”的现象。
4．进一步加强对人民陪审员的管理，不断促进人民陪审员职能作用的发挥。一是要建立了人民陪审员绩效考核制度，坚持平时考核与年终考核相结合，每年年终，把人民陪审员的考核评比情况纳入法院考评范围，与法官同表彰同奖励。二是要完善人民陪審员的进入退出机制，将选任工作经常化，根据需要滚动式进行。如对于完成陪审工作和本职工作矛盾比较突出的不能按时参与陪审工作的人民陪审员应该适时退出等。三要大力宣扬人民陪审员中的先进典型，挖掘他们的先进事迹进行宣传报道，激发广大人民陪审员的工作积极性，努力提高人民陪审员的职业荣誉感。
5．进一步强化人民陪审员工作保障，努力提高人民陪审员参审积极性。一是根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条规定，人民法院应将人民陪审员参加审判活动的补贴和实施陪审员制度所需的经费开支列入法院业务经费预算，报财政部门足额拨付，实行专款专用，按时足额发放人民陪审员在执行职务期间和参与案件审理时发生的合理补助。二是规范人民陪审员出庭的着装。由于目前没有明确人民陪审员执行陪审职务时着装的有关规定，故当前法庭上法官统一着装，而陪审员的穿着却五花八门，与法庭上庄严肃穆的氛围形成鲜明的对比，显得极不协调。法院应当对人民陪审员出庭着装问题予以统一配置，进一步提升人民陪审员的司法形象，增强人民陪审员的自豪感和责任心。三是有条件的法庭可以设立人民陪审员办公室，供人民陪审员学习、阅卷和调解案件。
6．进一步扩大人民陪审员参审范围，确保人民陪审员能广泛参与案件审理。一是扩大参审陪审员的范围，尽可能安排每位陪审员都有机会参加案件审理。二是扩大人民陪审员参审案件的范围，凡是适用普通程序由合议庭审理的一般民事、刑事和行政案件，都可以安排人民陪审员参加审理。特别是审理涉及邻里纠纷或农村中的婚姻家庭、土地承包、流转、人身损害等纠纷，要充分发挥人民陪审员擅于做基层工作的特点，使这些案件能够及时调解处理，维护农村社会和谐稳定。三是对涉及专业性比较强的案件，尽可能安排一些有相关专业的陪审员参加审理，充分发挥陪审员的特长，弥补法官相关专业知识的不足。