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摘 要 我国现行法律规定，行政救济包括行政复议和行政诉讼两种途径，当事人在遇到行政纠纷时按照相关法律规定可以自主选择救济途径，这两种救济途径构成了一个相互衔接的法律程序。为了更好地解决这些年来越来越突出的行政纠纷问题，一些学者开始推行复议先行的主张，把行政复议作为行政诉讼的先行程序，进而加强行政复议效果，进一步完善行政复议制度。
关键词 行政救济 行政复议 行政诉讼
作者简介：翟金，贵州大学法学院2013级宪法学与行政法学专业硕士。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-031-02
一、行政复议与行政诉讼衔接机制的立法现状及缺陷分析
（一）立法现状
根据我国现行《行政诉讼法》第37条规定：目前我国实行的是自由选择为主，复议前置为辅的原则。但并不仅限于以上两种，梳理相关规定可以发现，我国行政复议与行政诉讼的关系具体包括以下三种：
1.自由选择型。自由选择型是指在同时满足行政复议和行政诉讼的受案范围的条件下，当事人可以自由的选择行政复议或行政诉讼进行行政救济。自由选择型又可分为两种，自由选择但复议终局型和自由选择但复议不终局型。
2.复议前置型。复议前置型是指，行政相对人的合法权益受到侵害时，行政相对人必须先申请行政复议。
3.复议终局型。复议终局型，是指当事人仅且只能申请行政复议，且复议效力终局，当事人不得再向法院起诉。
（二）缺陷分析
我国建立了“以当事人选择为一般原则，以行政复议前置为例外”① 的多元化的行政复议与行政诉讼的衔接模式，这种模式存在下列问题：
1.行政相对人在寻求救济时，到底什么情况该适用什么模式，划分标准不明确，没有规律。在行政相对人的合法权益受到侵害时，当事人如何启动法律救济程序（即是否需要先行提出行政复议或复议是否终局）这与当事人救济权能否得到最终实现密切相关，因而在立法上必须对其作出明确规定。但综观我国的相关规定，笔者发现，这些法律、法规又多而杂，根本没有什么规律可以遵循，查找起来也多有不便。对初学者更甚于那些不懂法律或者是因为某个行政争议而初次接触者来说更为不便和难懂。因为很多时候，在他们要解决行政纠纷时，根本不知是该先复议再诉讼还是二者皆可，还是只能复议且复议终局。我国法律对行政复议和行政诉讼之间的衔接模式的划分太复杂，内部标准不明，没有规律可言，只是在个别的单行法律、法规中略有规定，而这些单行法律、法规既多又太分散，不便查找，使当事人合法权益救济的及时性大打折扣。
2.行政复议和行政诉讼受案范围不统一，现有衔接模式存在漏洞。行政复议直接审查具体行政行为，附带审查抽象行政行为，既可审查行政行为的合法性，也可审查行政行为的合理性，采用双重审查原则，而现行《行政诉讼法》将受案范围仅限定在认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权方面，由此可见，行政复议的受案范围比行政诉讼的受案范围宽泛得多，这就造成了以下的两种尴尬局面：
（1）当事人在寻求行政复议救济后，仍对该行政争议的复议决定不服或复议机关不予处理的，想再提起行政诉讼，但却因该项争议不属于行政诉讼的受案范围，不能起诉，只能复议，不利于当事人合法权益的维护。举一具体例子说明，袁某是某公交公司的驾驶员，该公交公司实行无人售票，要求驾驶员不得私拿投币箱中的钱币。一次，袁某发现有五元钱掉在地上，便捡起想投入钱箱中，这时正好被检查人员看到，便认为袁某想私拿钱币，对其进行了待岗查看9个月的处分。袁某对这一处分不服，便向市劳动局投诉，劳动局受理后却迟迟没有采取任何行动，接着袁某便以市劳动局不作为为由向市人民政府申请行政复议，市人民政府作出维持市劳动局不作为的复议决定，因为市政府认为市劳动局没有该项职权，不作为行为合法，桑某对复议结果不服，又向法院提起了行政诉讼，要求法院确认市劳动局不作为行为违法，法院认为市劳动局不作为的行为侵犯的不是袁某的人身权、财产权，而是袁某的劳动权，不属于法院的受案范围，因此不予受理。
（2）行政主体做出的某些具体行政行为合法，但却因其不合理而损害了行政相对人的合法权益，相对人基于个人的意愿，自由选择了对此提起行政诉讼，而法院对该具体行政行为又仅能审查其合法性而无法审查其合理性，以至于法院明知该具体行政行为不合理却也只能驳回原告的诉讼请求，既不利于行政纠纷的及时解决，也不利于当事人合法权益的维护。举一具体例子说明，某交通局的执法人员，在执法时发现桑某正在使用的拖拉机未交养路费，便对其进行查扣，导致正在运输当中的生猪因无法及时送达目的地而全部中暑死亡，桑某向法院提起行政诉讼，而该案中交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为有法律依据，实施程序合法，所以交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为合法，但执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为既不属于显失公正的行政处罚，也不属于行政机关滥用职权，所以法院无法对其进行合理性审查，因此，法院在明知交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为不合理的情况下，也只能驳回桑某的诉讼请求。这种当事人的自由选择权恰恰又是我国法律所明确赋予的，这两种尴尬局面的发生不得不让人对我国有关行政复议与行政诉讼的衔接模式设置的合理性产生怀疑。
二、行政复议与行政诉讼衔接机制的完善
行政复议先行，顾名思义是指行政主体的行政行为侵害了行政相对人的合法权益时先复议再诉讼。
（一）行政复议先行模式的比较优势
1.行政复议先行模式既解决了现有的衔接模式复杂混乱的情况，也避免了在自由选择模式下法院和行政复议机关相互推诿的情况，从而有利于保护行政相对人的合法权益。
2.复议先行是一种行政机关内部的相互监督，复议先行不仅可以审查不合法的行政行为，也可以审查不合理的行政行为，这就有效的解决了上文中提到的两种尴尬局面。由于行政机关内部实行的是上级领导下级的制度，这就使不当或违法的行政行为能够得到及时的、有效的批评改正，从而使执法行为得到进一步的规范。 3.当事人与行政主体之间的行政争议一般都是具有较强的专业性和技术性的问题，而对于这些问题的解决，我们的法院并不是太擅长，而我们的“行政机关拥有解决这些行政争议的专业人才，同时也具有解决这些专业性和技术性问题的经验和条件。”② 行政复议的处理一般为60日，最长不超过90日，而行政诉讼的处理一般为3个月或更长。可见，解决行政争议的效率性正是行政复议的一个优势所在。另外，我国行政复议不收费，仅缴纳工本费等必要费用，而行政诉讼是收费的，这是行政复议的另一个优势。
（二）对行政复议先行模式一些误解问题的解释
1.有学者认为，实行行政复议先行剥夺了行政相对人自由选择救济方式的权利，是对当事人行使权利的不正当限制。
但笔者认为，行政复议先行不会阻碍当事人寻求诉讼救济，更没有剥夺当事人的自由选择。在当事人进行行政复议之后，对复议决定不服的，完全可以凭个人意愿诉诸法院或继续申请复议。复议先行制度的存在不是剥夺、限制当事人权利的行使，而是基于对整个法律制度的实际运行和对社会整体利益与公民个人利益的协调而作出的适当的引导和限制，这就像是法律与自由的关系，法律对我们的行为、日常工作、生活都做了种种限制，难道就可以认为是法律限制了我们的自由吗？当然不是，恰恰是法律的诸多限制才保障了自由可以得到真正的实现。中国现行的制度存在很多漏洞，比如上文所述的两种尴尬局面的发生在实际上并没有真正的尊重行政相对人的意愿，而将行政复议作为行政诉讼的先行程序，虽然表面上剥夺了行政相对人自由选择的权利，但是事实上却是更好的保护了行政相对人的合法权益，做到了真正意义上的尊重当事人意愿。
2.有的学者认为，行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够，认为复议先行赋予了行政机关解决行政争议的特权，易助长行政权的腐败，不利于对当事人权益的救济和对行政权力行使的监督。
行政机关特权的增加，易助长行政权的腐败是肯定的，但我们在做一件事情的时候不能只看到弊端就不去做了，还要看到其优势，两利相较做取舍，有时如果合理监管有些弊端是可以避免的，其实行政复议先行反而加大了行政复议机关的责任，让其接受了更多的来自各方的监督，行政复议不行最后还是可以起诉的。虽说近年来，行政权的膨胀与腐败确实值得我们警惕，但这更多的是政府内部的问题，这与是否建立行政复议先行制度本身并无关系。防止行政权的膨胀与腐败，需要加强对其的监督和限制，随着法治社会的不断发展，我们应对我们的政府抱有信心。至于行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够，但行政复议制度的不完善并不能说明行政复议先行模式不正当，不适合。
我国现行的制度存在很多漏洞，为了更好地解决行政纠纷，笔者提出了复议先行的建议，并分析了实行这种制度的优势，同时也回答了一些人对于这种制度实施提出的一些误解问题，当然我国目前的行政复议总体还不是太完善，这就对复议先行制度的实施大环境有一定影响，但必须先有梦想才可能实现，我相信我们的政府，行政复议会越来越完善，复议先行的优势也会越来越凸显。
注释：
①章志远.行政复议与行政诉讼之程序衔接.行政法学研究.2005（4）.74-81.
②周兰领.行政复议强制前置模式的重建.长安大学学报（社会科学版）.2008（4）.
关键词 行政救济 行政复议 行政诉讼
作者简介：翟金，贵州大学法学院2013级宪法学与行政法学专业硕士。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-031-02
一、行政复议与行政诉讼衔接机制的立法现状及缺陷分析
（一）立法现状
根据我国现行《行政诉讼法》第37条规定：目前我国实行的是自由选择为主，复议前置为辅的原则。但并不仅限于以上两种，梳理相关规定可以发现，我国行政复议与行政诉讼的关系具体包括以下三种：
1.自由选择型。自由选择型是指在同时满足行政复议和行政诉讼的受案范围的条件下，当事人可以自由的选择行政复议或行政诉讼进行行政救济。自由选择型又可分为两种，自由选择但复议终局型和自由选择但复议不终局型。
2.复议前置型。复议前置型是指，行政相对人的合法权益受到侵害时，行政相对人必须先申请行政复议。
3.复议终局型。复议终局型，是指当事人仅且只能申请行政复议，且复议效力终局，当事人不得再向法院起诉。
（二）缺陷分析
我国建立了“以当事人选择为一般原则，以行政复议前置为例外”① 的多元化的行政复议与行政诉讼的衔接模式，这种模式存在下列问题：
1.行政相对人在寻求救济时，到底什么情况该适用什么模式，划分标准不明确，没有规律。在行政相对人的合法权益受到侵害时，当事人如何启动法律救济程序（即是否需要先行提出行政复议或复议是否终局）这与当事人救济权能否得到最终实现密切相关，因而在立法上必须对其作出明确规定。但综观我国的相关规定，笔者发现，这些法律、法规又多而杂，根本没有什么规律可以遵循，查找起来也多有不便。对初学者更甚于那些不懂法律或者是因为某个行政争议而初次接触者来说更为不便和难懂。因为很多时候，在他们要解决行政纠纷时，根本不知是该先复议再诉讼还是二者皆可，还是只能复议且复议终局。我国法律对行政复议和行政诉讼之间的衔接模式的划分太复杂，内部标准不明，没有规律可言，只是在个别的单行法律、法规中略有规定，而这些单行法律、法规既多又太分散，不便查找，使当事人合法权益救济的及时性大打折扣。
2.行政复议和行政诉讼受案范围不统一，现有衔接模式存在漏洞。行政复议直接审查具体行政行为，附带审查抽象行政行为，既可审查行政行为的合法性，也可审查行政行为的合理性，采用双重审查原则，而现行《行政诉讼法》将受案范围仅限定在认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权方面，由此可见，行政复议的受案范围比行政诉讼的受案范围宽泛得多，这就造成了以下的两种尴尬局面：
（1）当事人在寻求行政复议救济后，仍对该行政争议的复议决定不服或复议机关不予处理的，想再提起行政诉讼，但却因该项争议不属于行政诉讼的受案范围，不能起诉，只能复议，不利于当事人合法权益的维护。举一具体例子说明，袁某是某公交公司的驾驶员，该公交公司实行无人售票，要求驾驶员不得私拿投币箱中的钱币。一次，袁某发现有五元钱掉在地上，便捡起想投入钱箱中，这时正好被检查人员看到，便认为袁某想私拿钱币，对其进行了待岗查看9个月的处分。袁某对这一处分不服，便向市劳动局投诉，劳动局受理后却迟迟没有采取任何行动，接着袁某便以市劳动局不作为为由向市人民政府申请行政复议，市人民政府作出维持市劳动局不作为的复议决定，因为市政府认为市劳动局没有该项职权，不作为行为合法，桑某对复议结果不服，又向法院提起了行政诉讼，要求法院确认市劳动局不作为行为违法，法院认为市劳动局不作为的行为侵犯的不是袁某的人身权、财产权，而是袁某的劳动权，不属于法院的受案范围，因此不予受理。
（2）行政主体做出的某些具体行政行为合法，但却因其不合理而损害了行政相对人的合法权益，相对人基于个人的意愿，自由选择了对此提起行政诉讼，而法院对该具体行政行为又仅能审查其合法性而无法审查其合理性，以至于法院明知该具体行政行为不合理却也只能驳回原告的诉讼请求，既不利于行政纠纷的及时解决，也不利于当事人合法权益的维护。举一具体例子说明，某交通局的执法人员，在执法时发现桑某正在使用的拖拉机未交养路费，便对其进行查扣，导致正在运输当中的生猪因无法及时送达目的地而全部中暑死亡，桑某向法院提起行政诉讼，而该案中交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为有法律依据，实施程序合法，所以交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为合法，但执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为既不属于显失公正的行政处罚，也不属于行政机关滥用职权，所以法院无法对其进行合理性审查，因此，法院在明知交通局执法人员对桑某拖拉机进行查扣的行为不合理的情况下，也只能驳回桑某的诉讼请求。这种当事人的自由选择权恰恰又是我国法律所明确赋予的，这两种尴尬局面的发生不得不让人对我国有关行政复议与行政诉讼的衔接模式设置的合理性产生怀疑。
二、行政复议与行政诉讼衔接机制的完善
行政复议先行，顾名思义是指行政主体的行政行为侵害了行政相对人的合法权益时先复议再诉讼。
（一）行政复议先行模式的比较优势
1.行政复议先行模式既解决了现有的衔接模式复杂混乱的情况，也避免了在自由选择模式下法院和行政复议机关相互推诿的情况，从而有利于保护行政相对人的合法权益。
2.复议先行是一种行政机关内部的相互监督，复议先行不仅可以审查不合法的行政行为，也可以审查不合理的行政行为，这就有效的解决了上文中提到的两种尴尬局面。由于行政机关内部实行的是上级领导下级的制度，这就使不当或违法的行政行为能够得到及时的、有效的批评改正，从而使执法行为得到进一步的规范。 3.当事人与行政主体之间的行政争议一般都是具有较强的专业性和技术性的问题，而对于这些问题的解决，我们的法院并不是太擅长，而我们的“行政机关拥有解决这些行政争议的专业人才，同时也具有解决这些专业性和技术性问题的经验和条件。”② 行政复议的处理一般为60日，最长不超过90日，而行政诉讼的处理一般为3个月或更长。可见，解决行政争议的效率性正是行政复议的一个优势所在。另外，我国行政复议不收费，仅缴纳工本费等必要费用，而行政诉讼是收费的，这是行政复议的另一个优势。
（二）对行政复议先行模式一些误解问题的解释
1.有学者认为，实行行政复议先行剥夺了行政相对人自由选择救济方式的权利，是对当事人行使权利的不正当限制。
但笔者认为，行政复议先行不会阻碍当事人寻求诉讼救济，更没有剥夺当事人的自由选择。在当事人进行行政复议之后，对复议决定不服的，完全可以凭个人意愿诉诸法院或继续申请复议。复议先行制度的存在不是剥夺、限制当事人权利的行使，而是基于对整个法律制度的实际运行和对社会整体利益与公民个人利益的协调而作出的适当的引导和限制，这就像是法律与自由的关系，法律对我们的行为、日常工作、生活都做了种种限制，难道就可以认为是法律限制了我们的自由吗？当然不是，恰恰是法律的诸多限制才保障了自由可以得到真正的实现。中国现行的制度存在很多漏洞，比如上文所述的两种尴尬局面的发生在实际上并没有真正的尊重行政相对人的意愿，而将行政复议作为行政诉讼的先行程序，虽然表面上剥夺了行政相对人自由选择的权利，但是事实上却是更好的保护了行政相对人的合法权益，做到了真正意义上的尊重当事人意愿。
2.有的学者认为，行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够，认为复议先行赋予了行政机关解决行政争议的特权，易助长行政权的腐败，不利于对当事人权益的救济和对行政权力行使的监督。
行政机关特权的增加，易助长行政权的腐败是肯定的，但我们在做一件事情的时候不能只看到弊端就不去做了，还要看到其优势，两利相较做取舍，有时如果合理监管有些弊端是可以避免的，其实行政复议先行反而加大了行政复议机关的责任，让其接受了更多的来自各方的监督，行政复议不行最后还是可以起诉的。虽说近年来，行政权的膨胀与腐败确实值得我们警惕，但这更多的是政府内部的问题，这与是否建立行政复议先行制度本身并无关系。防止行政权的膨胀与腐败，需要加强对其的监督和限制，随着法治社会的不断发展，我们应对我们的政府抱有信心。至于行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够，但行政复议制度的不完善并不能说明行政复议先行模式不正当，不适合。
我国现行的制度存在很多漏洞，为了更好地解决行政纠纷，笔者提出了复议先行的建议，并分析了实行这种制度的优势，同时也回答了一些人对于这种制度实施提出的一些误解问题，当然我国目前的行政复议总体还不是太完善，这就对复议先行制度的实施大环境有一定影响，但必须先有梦想才可能实现，我相信我们的政府，行政复议会越来越完善，复议先行的优势也会越来越凸显。
注释：
①章志远.行政复议与行政诉讼之程序衔接.行政法学研究.2005（4）.74-81.
②周兰领.行政复议强制前置模式的重建.长安大学学报（社会科学版）.2008（4）.