论文部分内容阅读
摘要：土地收购储备制度是城市土地使用制度改革的一种创新，随着土地收购储备制度在我国的建立，各地纷纷成立了土地储备机构，开展土地储备工作，目前已取得明显效果，截至2009年底，全国共建立土地储备机构2420个。为更好地做好土地储备工作，本文对土地储备的目的进行了阐述，并对其存在的问题进行探讨。
关键词：土地储备；目的；制度实施；问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001－828X(2011)07－0258－01
目前我国实行土地储备制度大致流程就是政府使用强制性的行政手段或者采取谈判形式通过收回、收购、置换、征收、转制等方式将存量土地或农用地从分散的土地使用者手中集中起来，经过前期开发整理达到“三通一平”或者“七通一平”的建设条件后进人政府土地储备库。
一、实施土地储备的目的
在我国，城市土地储备机制的建立是城市政府为培育和规范土地市场，盘活企业等存量土地资产，促进存量土地及新增国有建设用地进入市场，优化土地资源配置，理顺政府与企业等之间土地收益分配，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题等而主动进行制度创新的产物，是政府加强垄断城市土地供应新的政策工具，是政府调控城市土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要机制，我国实行土地储备制度的目的主要体现在以下几个方面：
(一)实施土地供给总量控制，促进土地市场供需平衡
从新中国成立以后的相当长的一段时间里，我国一直实行的是土地供应的双轨制，出让与划拨并存，协议出让与公开出让并存，土地审批权限下放，结果导致的是土地的多头供应及土地市场的极度混乱，土地使用审批程序非常不规范，全国与土地审批相关的违法行为屡禁不止并且有逐年上升的趋势，为此，国务院在1992年11月下发了《关于发展房地产业若干问题的通知》，强调在深化土地使用制度改革的同时，加强出让土地使用权的集中统一管理，并要求各级人民政府要加强土地使用权出让的计划性，同时提高土地的供应效率。
(二)盘活存量土地资源，努力消化闲置土地
我国的土地资源极其缺乏而需求却非常巨大，因此努力完善土地供应制度、增强土地的有效开发利用是一件利国利民的大事，但是目前我国存在着极其严重的浪费土地资源的现象，诸如开发商囤地静待升值、炒卖地皮、或者为了规避相关法规的制裁而只开挖基坑却不进行后续建设等。在去年八月举行的“房地产用地专项整治工作新闻通气会”上，国土资源部土地利用管理司有关负责人表示，通过清理，截至5月底，全国闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩，且“政府原因”比例大、查处难、结案率低等问题日益突出。这可能还是个保守的数据，仅按照这个数据来算，目前全国闲置的土地就比三个澳门土地面积还多。因此对于我国来说要解决目前的土地短缺问题最重要的并不是增加土地供应量，而是提高市场存量土地的利用效率。
(三)积极探索土地出让方式，确保城市土地保值增值
我国长期以来实行的土地“无偿、无期限、无流动”的供给制度严重阻碍了土地市场的健康发展，土地的无偿划拨及流转的不规范性使得大量的国有资产流失，政府并未从作为土地所有者的身份中获益，土地储备制度的建立增加了政府可供应土地的数量及定价的能力，通过有偿出让的方式还原了土地资源的市場价值，增加了政府的财政收入。
二、城市土地储备制度实施中存在的问题
虽然土地储备制度一建立，就已经在全国大小城市得到推广，并且取得了阶段性成果。但是，在许多城市一哄而上实施土地储备的过程中，也出现了一些比较突出的问题。
(一)土地收购中的寻租问题
近些年来随着我国经济建设的步伐逐渐加快，建设用地短缺的问题也越来越突出，其直接后果就是地价的不断上涨，因此作为土地收购储备的具体执行者的各级地方政府很容易在处理土地资源的可持续利用与当前的土地收益之间的关系时出现短视行为，为了本届政府的考核政绩及土地收益，当届政府可能会最大量征用土地，出现“寅吃卯粮”的现象，这样，作为本届政府和下一届政府之间实际上可能存在着用地利益冲突的问题，即“一个城市的可征地范围并不是可以无限制扩张的，本届政府征收过多的土地，则下一届以至以后各届的土地征收都会受到影响，进而在地方政府土地收益关系中，在地方政府财政收入方面都会存在不同程度的影响。”寻租问题不仅仅表现在地方政府各届执政者之间，同样表现在政府和农村集体之间。已成为我国土地供应制度改革中出现的重要问题。
(二)土地收购价格内涵不明确
在城市土地收购储备制度的各环节中，收购或征收价格的确定是一个非常敏感的问题，因为收购价格牵涉着政府和被收购方之间的利益分配问题，其中对土地价格的理解又分两种情况：一是土地原用途价格；二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价内涵构成中应包括哪几个部分，由于各城市制定的土地收购储备制度实施办法中均没有明确给予界定，收购双方对于收购价格的确定存在巨大分歧。被收购方的要价通常分为两种类型：一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格：二是以企业自身需要解决的问题，如职工安置、企业搬迁异地经营及债务处理等所需费用作为确定土地收购价格的依据。原则上希望以较高的价格被收购，而对于收购方政府或政府授权的执行机构(土地收购储备中心)则更多的是关注收购价格对出让价格的影响和收购储备过程中的资金平衡问题，原则上希望收购价格尽可能偏低，以能较好地控制土地一级市场价格，尽可能体现国有土地收益。收购方对土地收购价格的低期望价与被收购方对土地价格的高期望价，构成了土地收购储备中难以调和的矛盾。
(三)土地补偿形式单一，补偿内容不合理
土地收购过程中，土地征收补偿形式单一，短期行为严重。土地被征收后，农民一般由村集体经济组织采取一次性补偿一定费用的方式进行安置，没有从提高失地农民“造血”功能，帮助提高农民素质、拓宽农民就业渠道上下功夫。短期内失地农民暂不会存在生计问题，但从长远看，一些适应性较差，劳动技能差的农民将会出现因失地致贫，由于征地补偿的内容不合理，扭曲了征地补偿的机理，从而产生新的社会问题。这样的征地补偿办法，难以保证失地农民维持过去的生活水准。
(四)城市土地储备的资金支持体系不健全
在城市土地征购中，储备机构需要通过征收、收购、置换、转制、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来。无论是征收农地还是收购城市土地都需要土地储备中心垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。土地储备中心在启动阶段需大量的资金，否则土地储备量就会偏小，对土地市场难以发挥充分的调节作用。因此，城市土地储备制度的运转需要充足的资金。而建立城市土地储备制度的目的之一，就是要对土地储备中心集中起来的土地统一进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作，尽快使“生地”变成“熟地”，在这一过程中，同样需要政府投入相当数目的资金。
另一方面，土地储备要根据土地出让年度计划，有计划地投入市场，从而实现对土地市场的调节。当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。也就是说，在土地储备维持阶段，政府也需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，降低土地储备制度的调控力度。因此城市土地储备制度的实际运作需要大量资金加以支撑。虽然我国各城市的发展水平不大一样，各城市的土地储备制度也有差异，但是各城市的土地储备机构的资金来源主要有三种：一是政府财政拨款，二是商业银行贷款，三是自筹资金。
土地储备资金融资渠道的单一性限制了这种制度在全国的推广，也限制了政府的土地收购数量以及对土地市场的调控能力，加重了政府的财政负担，使得土地储备制度很难达到一个渠道进水(政府统一征用、收购和回收土地)，一个池子蓄水(政府统一储备土地)，一个龙头放水(政府统一供地)的实施效果。因此不断探索和完善融资渠道，降低土地储备成本，建立长效融资机制是当前土地供应制度改革中急需解决的一个问题。
三、结束语
城市土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地市场调控的能力，但是由于我国土地储备机制建立时间短，又缺乏可借鉴的经验，加之我国长久以来实行的土地无偿划拨制度形成的大量土地使用范围、界址不明确的存量土地，使得土地收购面临着许多困难。土地储备制度的实施我国目前还处于探索阶段，因此必然会出现许多问题，而不断探索和完善与土地储备制度相配套的拆迁安置、征地补偿、收购定价制度则是发挥土地储备制度作用的前提条件。
关键词：土地储备；目的；制度实施；问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001－828X(2011)07－0258－01
目前我国实行土地储备制度大致流程就是政府使用强制性的行政手段或者采取谈判形式通过收回、收购、置换、征收、转制等方式将存量土地或农用地从分散的土地使用者手中集中起来，经过前期开发整理达到“三通一平”或者“七通一平”的建设条件后进人政府土地储备库。
一、实施土地储备的目的
在我国，城市土地储备机制的建立是城市政府为培育和规范土地市场，盘活企业等存量土地资产，促进存量土地及新增国有建设用地进入市场，优化土地资源配置，理顺政府与企业等之间土地收益分配，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题等而主动进行制度创新的产物，是政府加强垄断城市土地供应新的政策工具，是政府调控城市土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要机制，我国实行土地储备制度的目的主要体现在以下几个方面：
(一)实施土地供给总量控制，促进土地市场供需平衡
从新中国成立以后的相当长的一段时间里，我国一直实行的是土地供应的双轨制，出让与划拨并存，协议出让与公开出让并存，土地审批权限下放，结果导致的是土地的多头供应及土地市场的极度混乱，土地使用审批程序非常不规范，全国与土地审批相关的违法行为屡禁不止并且有逐年上升的趋势，为此，国务院在1992年11月下发了《关于发展房地产业若干问题的通知》，强调在深化土地使用制度改革的同时，加强出让土地使用权的集中统一管理，并要求各级人民政府要加强土地使用权出让的计划性，同时提高土地的供应效率。
(二)盘活存量土地资源，努力消化闲置土地
我国的土地资源极其缺乏而需求却非常巨大，因此努力完善土地供应制度、增强土地的有效开发利用是一件利国利民的大事，但是目前我国存在着极其严重的浪费土地资源的现象，诸如开发商囤地静待升值、炒卖地皮、或者为了规避相关法规的制裁而只开挖基坑却不进行后续建设等。在去年八月举行的“房地产用地专项整治工作新闻通气会”上，国土资源部土地利用管理司有关负责人表示，通过清理，截至5月底，全国闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩，且“政府原因”比例大、查处难、结案率低等问题日益突出。这可能还是个保守的数据，仅按照这个数据来算，目前全国闲置的土地就比三个澳门土地面积还多。因此对于我国来说要解决目前的土地短缺问题最重要的并不是增加土地供应量，而是提高市场存量土地的利用效率。
(三)积极探索土地出让方式，确保城市土地保值增值
我国长期以来实行的土地“无偿、无期限、无流动”的供给制度严重阻碍了土地市场的健康发展，土地的无偿划拨及流转的不规范性使得大量的国有资产流失，政府并未从作为土地所有者的身份中获益，土地储备制度的建立增加了政府可供应土地的数量及定价的能力，通过有偿出让的方式还原了土地资源的市場价值，增加了政府的财政收入。
二、城市土地储备制度实施中存在的问题
虽然土地储备制度一建立，就已经在全国大小城市得到推广，并且取得了阶段性成果。但是，在许多城市一哄而上实施土地储备的过程中，也出现了一些比较突出的问题。
(一)土地收购中的寻租问题
近些年来随着我国经济建设的步伐逐渐加快，建设用地短缺的问题也越来越突出，其直接后果就是地价的不断上涨，因此作为土地收购储备的具体执行者的各级地方政府很容易在处理土地资源的可持续利用与当前的土地收益之间的关系时出现短视行为，为了本届政府的考核政绩及土地收益，当届政府可能会最大量征用土地，出现“寅吃卯粮”的现象，这样，作为本届政府和下一届政府之间实际上可能存在着用地利益冲突的问题，即“一个城市的可征地范围并不是可以无限制扩张的，本届政府征收过多的土地，则下一届以至以后各届的土地征收都会受到影响，进而在地方政府土地收益关系中，在地方政府财政收入方面都会存在不同程度的影响。”寻租问题不仅仅表现在地方政府各届执政者之间，同样表现在政府和农村集体之间。已成为我国土地供应制度改革中出现的重要问题。
(二)土地收购价格内涵不明确
在城市土地收购储备制度的各环节中，收购或征收价格的确定是一个非常敏感的问题，因为收购价格牵涉着政府和被收购方之间的利益分配问题，其中对土地价格的理解又分两种情况：一是土地原用途价格；二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价内涵构成中应包括哪几个部分，由于各城市制定的土地收购储备制度实施办法中均没有明确给予界定，收购双方对于收购价格的确定存在巨大分歧。被收购方的要价通常分为两种类型：一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格：二是以企业自身需要解决的问题，如职工安置、企业搬迁异地经营及债务处理等所需费用作为确定土地收购价格的依据。原则上希望以较高的价格被收购，而对于收购方政府或政府授权的执行机构(土地收购储备中心)则更多的是关注收购价格对出让价格的影响和收购储备过程中的资金平衡问题，原则上希望收购价格尽可能偏低，以能较好地控制土地一级市场价格，尽可能体现国有土地收益。收购方对土地收购价格的低期望价与被收购方对土地价格的高期望价，构成了土地收购储备中难以调和的矛盾。
(三)土地补偿形式单一，补偿内容不合理
土地收购过程中，土地征收补偿形式单一，短期行为严重。土地被征收后，农民一般由村集体经济组织采取一次性补偿一定费用的方式进行安置，没有从提高失地农民“造血”功能，帮助提高农民素质、拓宽农民就业渠道上下功夫。短期内失地农民暂不会存在生计问题，但从长远看，一些适应性较差，劳动技能差的农民将会出现因失地致贫，由于征地补偿的内容不合理，扭曲了征地补偿的机理，从而产生新的社会问题。这样的征地补偿办法，难以保证失地农民维持过去的生活水准。
(四)城市土地储备的资金支持体系不健全
在城市土地征购中，储备机构需要通过征收、收购、置换、转制、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来。无论是征收农地还是收购城市土地都需要土地储备中心垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。土地储备中心在启动阶段需大量的资金，否则土地储备量就会偏小，对土地市场难以发挥充分的调节作用。因此，城市土地储备制度的运转需要充足的资金。而建立城市土地储备制度的目的之一，就是要对土地储备中心集中起来的土地统一进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作，尽快使“生地”变成“熟地”，在这一过程中，同样需要政府投入相当数目的资金。
另一方面，土地储备要根据土地出让年度计划，有计划地投入市场，从而实现对土地市场的调节。当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。也就是说，在土地储备维持阶段，政府也需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，降低土地储备制度的调控力度。因此城市土地储备制度的实际运作需要大量资金加以支撑。虽然我国各城市的发展水平不大一样，各城市的土地储备制度也有差异，但是各城市的土地储备机构的资金来源主要有三种：一是政府财政拨款，二是商业银行贷款，三是自筹资金。
土地储备资金融资渠道的单一性限制了这种制度在全国的推广，也限制了政府的土地收购数量以及对土地市场的调控能力，加重了政府的财政负担，使得土地储备制度很难达到一个渠道进水(政府统一征用、收购和回收土地)，一个池子蓄水(政府统一储备土地)，一个龙头放水(政府统一供地)的实施效果。因此不断探索和完善融资渠道，降低土地储备成本，建立长效融资机制是当前土地供应制度改革中急需解决的一个问题。
三、结束语
城市土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地市场调控的能力，但是由于我国土地储备机制建立时间短，又缺乏可借鉴的经验，加之我国长久以来实行的土地无偿划拨制度形成的大量土地使用范围、界址不明确的存量土地，使得土地收购面临着许多困难。土地储备制度的实施我国目前还处于探索阶段，因此必然会出现许多问题，而不断探索和完善与土地储备制度相配套的拆迁安置、征地补偿、收购定价制度则是发挥土地储备制度作用的前提条件。