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摘要：过去对于乡村规划治理公共政策的制定与实施，我国普遍采用自上而下的模式，随着公众参与意识不断提高，政府主导的乡村规划已经不能满足乡村发展需要。为提高村庄活力与促进村民参与积极性，研究提出“思行共参”式的村庄规划治理模式：即以村民参与为核心，从村民的思想参与和村庄建设行为参与两方面入手，构建政府、规划师、村庄公众与社会力量等多元主体共同参与的平台。并结合青海省大通县景阳镇土关村的实践案例，剖析“思行共参”式乡村规划治理体系的逻辑框架、治理理念，以及体制机制创新，为西部地区乃至全国范围内的乡村规划治理提供借鉴。
关键词： 乡村规划治理；思行共参；机制创新；土关村
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.010 中图分类号：TU982.29
文章编号：1009-1483（2019）06-0063-07 文献标识码：A
Preliminary Study on the Model of "Thinking and Participation" in Rural Planning and Governance： Taking Tuguan Village in Qinghai as an Example
DING Qi， HE Pei
[Abstract] In the past， the formulation and implementation of public policies for rural planning and governance， China generally adopted a top-down model. With the increasing awareness of public participation， the government-led rural planning in the past has been unable to meet the needs of rural development. In order to improve the vitality of the village and promote the enthusiasm of the villagers， the study proposes a village planning and governance model of "Thinking and Participation"： taking the participation of villagers as the core， starting from the ideological participation of villagers and the participation of village construction behavior， building government and planning a platform for the participation of multiple subjects such as divisions， village public and social forces. Combined with the practical cases of Tuguan Village in Jingyang Town， Datong County， Qinghai Province， this paper analyzes the logical framework， governance concept and institutional mechanism innovation of the "Thinking and Participation" rural planning governance system. It provides reference for rural planning and governance in the western region and even the whole country.
[Keywords] rural planning and governance； "Thinking and Participation"； mechanism innovation； Tuguan Village
引言
中国是一个有着五千年农业文明的大国，为数众多的乡村在整个国家治理与发展体系中占据了无法替代的作用。乡村治理自然而然也就成为了国家发展的重中之重。从华夏文明伊始，我国的乡村治理发展演变经历了大概五个阶段[1-4]：（1）封建社会时期为“皇权止于县政”的以乡绅、宗族族长为主导的乡里模式；（2）清末民国时期，出现了地主与保甲势力为主的经纪模式；（3）建国初期，建立了具有实权的“（乡）行政村制” 管理模式；（4）人民公社时期，形成了一种“政社合一”运作模式；（5）改革开放后，随着家庭联产承包责任制在全国范围内的开展，延用至今的“鄉政村治”模式①诞生。在我国长达几千年的乡村治理发展过程中，乡村治理格局的演变始终受到政府主导。今天的“乡政村治”治理模式同样如此。乡村规划属于乡村治理体系的一部分，它从产生的那一天起，就注定与其政治因素属性形影不离。
1现行体系下乡村规划治理的思量
1.1乡村规划治理架构的思量
自2004年起，中央一号文件连续14年始终聚焦三农问题，各式各样的农村规划随之而来，全国开展了轰轰烈烈的乡村规划建设活动。然而在“乡政村治”治理模式下，乡村规划的方向及目标很容易被政策化、功绩化、技术化。从上到下各级政府决策者的意见成为了村庄建设的指导依据。乡村规划遵从某种“意志”，按照某种“流程”被“创造”出来。随着时间推移，乡村规划逐渐形成一种由上级政府间歇性、简单性的治理和单纯的由上至下的精英规划相结合的模式。这种模式虽然可以在短时间内改变村容村貌，但终究不能解决其长远的发展问题。同时由于这种行为的短促性，反而会导致政府与民众矛盾的加剧。 1.2乡村规划治理理念的思量
在长久以来形成的城乡二元结构影响下，社会大量资源与政策倾斜于城市，用于工業建设，国家对于乡村的支持力度极其有限，直至近些年来才有所转变。长时间的城乡差距过大造成了乡村规划与建设的艰巨性与复杂性。为加快乡村建设，实现城乡统筹，同步发展，政府具有强大的主导力，集中力量办大事的特性无疑发挥了最大的作用，凝聚整合全社会的意志与资源来建设乡村。形成了“领导挂帅、部门配合、社会参与”[5]的自上而下的政府主导建设体制。在这种政府主导与部门利益的影响下，在乡村治理中存在最为广泛的农民群体的主体地位很难得到实际保障。决策者和规划者对于这一现象司空见惯。即使在规划过程中，政府会征询公众意见，但多为象征性行为，流于形式。
1.3乡村规划治理技术的思量
目前来看我国的村庄规划技术手段单一，村庄空间布局是其主要目标。这种编制技术来源于城市规划理论、技术路线及国家颁布实施的法律条文。由此导致规划人员对于乡村规划治理的本质含糊不清，规划编制、实施、管理的经验缺乏，对于乡村建设基本特征认识不足，同时由于规划编制时间紧，任务重，对于村庄的实地踏勘往往很少，对村庄民意的了解也是心有余而力不足。传统以物质空间建设为主的规划不能很好地发挥广大群众的作用，同时也对资金的来源和后期的运维问题模棱两可，这些问题产生的根本原因是忽略了村庄的实际需求，漠视村庄未来发展方向。对于不同群体的利益关系没有加以考虑，哪些是村民最关心的问题，往往不能拿捏的很准确。所以，当对村民真实的需求不能够透彻了解，规划所提出的对策往往会偏离实际，导致整个规划系统越来越庞杂、内容越做越多，但真正能够落地的内容，反而经不起深入推敲。
2公众参与理论研究概述
公众参与的理论起源于西方，1965年，美国人Paul Davidoff发表了一篇名为《规划中的倡导和多元主义》的文章，提出了规划师应服务于社会各阶层各团体，尤其是对“弱势”群体的关注，多元主体通过辩论来解决城市问题，开创了“倡导式规划”理论[6]。之后Sherry Arnstein提出了“市民参与阶梯理论”，将公众参与分为无市民参与、象征主义表面参与、市民权利三种状态，号召将市民意见上升到决策者层面[7]。同时期日本开始了社区营造发展运动，其公众参与大概经历了三个阶段：诉求型公众参与、市民参与型、市民主体型[8]。1977年《马丘比丘宪章》注重城市中人类全体对城市建设的重要意义，指出城市应为人类社会活动提供良好支持，并提出了群众参与的实践[9]。20世纪80年代，Sager提出了“交往规划”理论，旨在寻求一种“政府—公众—开发商—规划师”多方合作的模式，各利益群体相互理解沟通，并建立一定的联系[10]。自1980年以来，世界各地不约而同的掀起的一股治理模式变革，主张在上层政治和市民社会之间探寻构建一种良性的互动合作关系[11]。
国内学者对于乡村规划治理中村民参与的研究已经取得了一定的进展。仇保兴提出在村庄整治过程中要及时建立“农民自主整治养护、多方持续帮扶”等多种长效机制，确保村庄良性发展[12]。林文棋提出在新农村建设中要改变单纯的部门自上而下的规划方法，采用农民为参与主体，其他部门协调联动的规划方法[13]。周锐波等指出新农村的建设应该打破传统的城市规划思维，从公共视角去探索更加合理完善的村庄规划编制体系[14]。许世光等依据珠江三角洲地区公共参与特征，指出公众参与是农村民主在村庄规划中的不可或缺的重要部分[15]。孙莹提出我国乡村规划面临着村民参与性大面积缺失的困境，提倡参与式规划[16]。
由于篇幅限制，国内学者研究无法一一赘述，现阶段国内学者对于乡村的切入点大多从城市视角的惯性出发，对于乡村治理主体考虑不多，部分研究已经意识到乡村主体参与的重要性，但只是单纯地考虑村庄建设行为的公众参与，对于其思想根源上的参与引导关注甚少，需要系统解构在乡村规划治理过程中公共参与的各个环节，在思想和村庄建设行为上提出村庄主体参与的可实施路径。
3“思行共参”模式案例实践
3.1 选取案例价值评析
3.1.1 住房和城乡建设部定点帮扶试点村庄
习近平总书记在十九大报告中提出要打造共建共治共享的社会治理格局，在乡村振兴战略中提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在此大背景下，在住建部定点帮扶的4个贫困县，各选一个村开展示范，青海省土关村即为其中一个。与以往规划不同，土关村乡村治理有着清晰的指导思想——公众参与、共同缔造。
3.1.2 选取村庄的特征
（1）村庄产业发展基础
土关村属半浅山、半脑山地区，典型高原半干旱大陆性气候的农业村落，村庄产业基础与西部的大部分村庄相似，以农耕为主，但土地并不肥沃而且缺水，传统种植业在产量和特色上并无优势，几乎没有乡村旅游产业，农民大都前往大通县和西宁市打工增加收入，村集体没有经营性收入。
（2）村庄人居环境治理基础
在政府的大力推动下，村民住房状况有了较大改善，绝大多数村民住上了安全舒适的农房。但村庄污水、垃圾、厕所等基础设施问题仍亟待解决，村庄公共环境和卫生状况需要改善。村民改善厕所条件的愿望极为强烈。另外村民对文化活动空间的要求也较高。
（3）村庄治理基础
在走访的过程中，笔者发现整个村庄传统秩序尚存，民风淳朴。村两委干部对于村庄的治理情绪高涨，呼吁强烈。许多在外的乡贤回乡创业，奉献家乡的欲望极其强烈。村中的老人及部分青年对于村庄建设具有极强的参与意识。全村共181户，697人，其中劳动力人数326人，村民大部分为初中文凭，约占43%，村民整体受教育水平较低，符合我国乡村人口的基本特征。
3.2 “思行共参”整体策略制定 3.2.1 统一思想与发动组织、成立机构，上下一心
土关村的村庄治理是社会不同阶层、多元主体共同参与的村庄规划与建设行为，其核心内涵为公众参与。政府、规划师团队、社会力量与群众通力协作，以共同缔造为思想主线，通过共同参与，广泛发动组织与开展讨论，多渠道整合各方资源共创乡村美丽宜居环境。在村庄治理的过程中，参与主体身份的重心始终放在村庄群众上，这里并不是否定政府与规划师的作用，而是要最大程度上放大作为村庄主体的广大群众的参与行为。然而，集群性的群众参与行为很难自发形成，所以，在村庄治理初期，政府与规划师团队依旧扮演着不可替代的作用——组织发动广大群众。团队通过召开多达60余次各种层面的会议与村民和村集体等达成乡村治理的共识，同时对村民进行特色技能培训填补空白，带领土关村的群众参观优秀村庄案例激发其建设美好家园热情。通过以上方式促进公众参与思想开始萌芽，继而团队通过政府的协调作用对村庄现有的各类组织资源进行梳理整合，帮助土关村成立以村党支部为核心，村委会为支撑的各类村庄组织，以确保公众参与行为不是无根之萍而是可以生根发芽（见图1、图2）。除此之外，为了更大程度且长久地激发群众参与村庄建设的热情，形成了“以奖代补”机制，不同于以往资金直接补助，“以奖代补”机制会在更大程度上激发与鼓励村庄组织和个人参与到村庄建设中来。
3.2.2村民全程参与村庄建设，进一步深化巩固村民参与
（1）村庄规划方案编制
在村庄规划方案编制伊始，团队召开全体村民代表大会，对于村庄亟需进行整治与建设的项目提出建议，规划的编制主要包括以下两个方面：一是村庄人居环境建设。村民主动要求将房屋四旁和村庄主路进行绿化，改善环境。同时治理村庄南侧小河道，采用本地野花野草进行生态化治理，形成乡土生态景观。村民李永东主动让出自家菜地，用于幸福院前小广场的建设。土关村有500多年的历史，村庄内的会宁寺是省级文保单位，另外村民以土族居多，保留着土族的传统习俗和传统手工艺，村民开会决定，一致认为有必要建设村庄文化中心。二是产业发展，村集体借助距离村庄3公里远的农业观光园（汇丰园）带来的客流，以饮食为突破点，带动村庄民俗旅游的起步发展，村庄多次开会讨论，将会宁寺周边6处闲置院落收回，成立合作社統一经营管理。经过多次讨论形成最终方案（见图3）。
（2）村庄建设体制机制
土关村在建设过程中，形成了一套适用于该村建设的长效运转机制。
一是多维共建、投工投劳制度。由于经费有限，在村庄的建设过程中，对于村民投入村庄建设的行为，按照村庄建设项目的难易程度分为三种模式。一类是村庄的简易项目，村民可以投工投劳。如清理房前屋后的垃圾等，由村民出工出资；二是技术含量较低且工作量较大的项目如绿化工程，由村民参与建设并按照当地工时费领取报酬；三是技术含量高、施工复杂项目如粪污一体化工程、燃气工程等，由村集体作为甲方，经议事程序选择合适的施工队伍进行建设。
二是建设监管制度。管理制度由公共账户监督共管、村庄施工监督共管与党员分区监督共管三大部分组成。公共账户监督共管，即村集体设立村庄公共账户，村庄建设的项目由村民与团队一起商榷，做好施工预算，再由实施小组与监督成员共同采购建设项目材料、明确工作量，材料验收入库，并且所有的账目均张榜公示；村庄施工监督共管，即村庄全体村民对项目施工过程实施全程监督，政府购买第三方服务，监理公司指派人员驻场监理并提供技术监理，驻场规划师全程提供技术支持，确保建设工程质量过关；党员分区监督共管，即选举村民党员对村庄房前屋后绿化、公共空间整治、村民垃圾清理、基础设施建设等四方面进行监督。
第三是“小手拉大手”评价制度。建立由中小学生和村庄老人组成的 “小手拉大手”的村庄环境共同评价制度，每周对村民室内、院落和宅旁屋后的公共空间卫生整洁状况进行打分评价，每月2次，结果张榜公示，奖励先进，批评落后。
3.2.3 村庄实施效果评价
经过历时一年的共同建设，土关村村庄建设已经初见成效，村南河道经过清淤整治，环境已经大大改善。村民主动修建的毛石挡土墙与围篱已经成为村庄亮丽的风景线（见图4）。幸福院前广场已经初步建成，老年人有了更多休憩场所。村民最为关心的村委会前广场的休憩亭进行了拓宽，更加适合村民休憩。村委会前广场改造为停车场，解决了村庄停车难问题。村外公交候车亭的建成，极大改善了村民候车环境。村庄文化中心的建成，给予村庄及村民展示文化的平台。
4“思行共参”式乡村规划治理体系总结
4.1“思行共参”式乡村规划治理模式的逻辑结构
“思行共参”式乡村治理框架由动力指引、主体参与、实施方法、体制机制、共赢结果几个部分组成。即以提高村庄自身造血功能为治理基础，以思想与行为的共同参与为治理动力，在乡村治理中各方参与主体的基础上，配合体制机制创新，构建共同建设平台，达到村庄治理与群众利益共赢的效果，同时提高政府与社会力量协同治理能力，最终实现乡村治理的重构（见图5）。
4.2“思行共参”式乡村规划治理模式内涵理念
4.2.1扩展公众群体参与性的维度
行动受思想支配，只有正确的思想才会有正确的行动，加强村民的参与性，不单单只是建设行为上的积极参与，还要从根源入手，一个乡村规划治理的完美进行，必定是从村民的思想入手，只有思想先行，才能保证后期建设行为的稳步推进。乡村规划治理的公众参与尤其要注重思想维度的引导与解放，通过一系列的活动与讲解，消除村民在长久的潜移默化中形成的对于村庄建设的冷漠性、旁观性。
关键词： 乡村规划治理；思行共参；机制创新；土关村
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.010 中图分类号：TU982.29
文章编号：1009-1483（2019）06-0063-07 文献标识码：A
Preliminary Study on the Model of "Thinking and Participation" in Rural Planning and Governance： Taking Tuguan Village in Qinghai as an Example
DING Qi， HE Pei
[Abstract] In the past， the formulation and implementation of public policies for rural planning and governance， China generally adopted a top-down model. With the increasing awareness of public participation， the government-led rural planning in the past has been unable to meet the needs of rural development. In order to improve the vitality of the village and promote the enthusiasm of the villagers， the study proposes a village planning and governance model of "Thinking and Participation"： taking the participation of villagers as the core， starting from the ideological participation of villagers and the participation of village construction behavior， building government and planning a platform for the participation of multiple subjects such as divisions， village public and social forces. Combined with the practical cases of Tuguan Village in Jingyang Town， Datong County， Qinghai Province， this paper analyzes the logical framework， governance concept and institutional mechanism innovation of the "Thinking and Participation" rural planning governance system. It provides reference for rural planning and governance in the western region and even the whole country.
[Keywords] rural planning and governance； "Thinking and Participation"； mechanism innovation； Tuguan Village
引言
中国是一个有着五千年农业文明的大国，为数众多的乡村在整个国家治理与发展体系中占据了无法替代的作用。乡村治理自然而然也就成为了国家发展的重中之重。从华夏文明伊始，我国的乡村治理发展演变经历了大概五个阶段[1-4]：（1）封建社会时期为“皇权止于县政”的以乡绅、宗族族长为主导的乡里模式；（2）清末民国时期，出现了地主与保甲势力为主的经纪模式；（3）建国初期，建立了具有实权的“（乡）行政村制” 管理模式；（4）人民公社时期，形成了一种“政社合一”运作模式；（5）改革开放后，随着家庭联产承包责任制在全国范围内的开展，延用至今的“鄉政村治”模式①诞生。在我国长达几千年的乡村治理发展过程中，乡村治理格局的演变始终受到政府主导。今天的“乡政村治”治理模式同样如此。乡村规划属于乡村治理体系的一部分，它从产生的那一天起，就注定与其政治因素属性形影不离。
1现行体系下乡村规划治理的思量
1.1乡村规划治理架构的思量
自2004年起，中央一号文件连续14年始终聚焦三农问题，各式各样的农村规划随之而来，全国开展了轰轰烈烈的乡村规划建设活动。然而在“乡政村治”治理模式下，乡村规划的方向及目标很容易被政策化、功绩化、技术化。从上到下各级政府决策者的意见成为了村庄建设的指导依据。乡村规划遵从某种“意志”，按照某种“流程”被“创造”出来。随着时间推移，乡村规划逐渐形成一种由上级政府间歇性、简单性的治理和单纯的由上至下的精英规划相结合的模式。这种模式虽然可以在短时间内改变村容村貌，但终究不能解决其长远的发展问题。同时由于这种行为的短促性，反而会导致政府与民众矛盾的加剧。 1.2乡村规划治理理念的思量
在长久以来形成的城乡二元结构影响下，社会大量资源与政策倾斜于城市，用于工業建设，国家对于乡村的支持力度极其有限，直至近些年来才有所转变。长时间的城乡差距过大造成了乡村规划与建设的艰巨性与复杂性。为加快乡村建设，实现城乡统筹，同步发展，政府具有强大的主导力，集中力量办大事的特性无疑发挥了最大的作用，凝聚整合全社会的意志与资源来建设乡村。形成了“领导挂帅、部门配合、社会参与”[5]的自上而下的政府主导建设体制。在这种政府主导与部门利益的影响下，在乡村治理中存在最为广泛的农民群体的主体地位很难得到实际保障。决策者和规划者对于这一现象司空见惯。即使在规划过程中，政府会征询公众意见，但多为象征性行为，流于形式。
1.3乡村规划治理技术的思量
目前来看我国的村庄规划技术手段单一，村庄空间布局是其主要目标。这种编制技术来源于城市规划理论、技术路线及国家颁布实施的法律条文。由此导致规划人员对于乡村规划治理的本质含糊不清，规划编制、实施、管理的经验缺乏，对于乡村建设基本特征认识不足，同时由于规划编制时间紧，任务重，对于村庄的实地踏勘往往很少，对村庄民意的了解也是心有余而力不足。传统以物质空间建设为主的规划不能很好地发挥广大群众的作用，同时也对资金的来源和后期的运维问题模棱两可，这些问题产生的根本原因是忽略了村庄的实际需求，漠视村庄未来发展方向。对于不同群体的利益关系没有加以考虑，哪些是村民最关心的问题，往往不能拿捏的很准确。所以，当对村民真实的需求不能够透彻了解，规划所提出的对策往往会偏离实际，导致整个规划系统越来越庞杂、内容越做越多，但真正能够落地的内容，反而经不起深入推敲。
2公众参与理论研究概述
公众参与的理论起源于西方，1965年，美国人Paul Davidoff发表了一篇名为《规划中的倡导和多元主义》的文章，提出了规划师应服务于社会各阶层各团体，尤其是对“弱势”群体的关注，多元主体通过辩论来解决城市问题，开创了“倡导式规划”理论[6]。之后Sherry Arnstein提出了“市民参与阶梯理论”，将公众参与分为无市民参与、象征主义表面参与、市民权利三种状态，号召将市民意见上升到决策者层面[7]。同时期日本开始了社区营造发展运动，其公众参与大概经历了三个阶段：诉求型公众参与、市民参与型、市民主体型[8]。1977年《马丘比丘宪章》注重城市中人类全体对城市建设的重要意义，指出城市应为人类社会活动提供良好支持，并提出了群众参与的实践[9]。20世纪80年代，Sager提出了“交往规划”理论，旨在寻求一种“政府—公众—开发商—规划师”多方合作的模式，各利益群体相互理解沟通，并建立一定的联系[10]。自1980年以来，世界各地不约而同的掀起的一股治理模式变革，主张在上层政治和市民社会之间探寻构建一种良性的互动合作关系[11]。
国内学者对于乡村规划治理中村民参与的研究已经取得了一定的进展。仇保兴提出在村庄整治过程中要及时建立“农民自主整治养护、多方持续帮扶”等多种长效机制，确保村庄良性发展[12]。林文棋提出在新农村建设中要改变单纯的部门自上而下的规划方法，采用农民为参与主体，其他部门协调联动的规划方法[13]。周锐波等指出新农村的建设应该打破传统的城市规划思维，从公共视角去探索更加合理完善的村庄规划编制体系[14]。许世光等依据珠江三角洲地区公共参与特征，指出公众参与是农村民主在村庄规划中的不可或缺的重要部分[15]。孙莹提出我国乡村规划面临着村民参与性大面积缺失的困境，提倡参与式规划[16]。
由于篇幅限制，国内学者研究无法一一赘述，现阶段国内学者对于乡村的切入点大多从城市视角的惯性出发，对于乡村治理主体考虑不多，部分研究已经意识到乡村主体参与的重要性，但只是单纯地考虑村庄建设行为的公众参与，对于其思想根源上的参与引导关注甚少，需要系统解构在乡村规划治理过程中公共参与的各个环节，在思想和村庄建设行为上提出村庄主体参与的可实施路径。
3“思行共参”模式案例实践
3.1 选取案例价值评析
3.1.1 住房和城乡建设部定点帮扶试点村庄
习近平总书记在十九大报告中提出要打造共建共治共享的社会治理格局，在乡村振兴战略中提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在此大背景下，在住建部定点帮扶的4个贫困县，各选一个村开展示范，青海省土关村即为其中一个。与以往规划不同，土关村乡村治理有着清晰的指导思想——公众参与、共同缔造。
3.1.2 选取村庄的特征
（1）村庄产业发展基础
土关村属半浅山、半脑山地区，典型高原半干旱大陆性气候的农业村落，村庄产业基础与西部的大部分村庄相似，以农耕为主，但土地并不肥沃而且缺水，传统种植业在产量和特色上并无优势，几乎没有乡村旅游产业，农民大都前往大通县和西宁市打工增加收入，村集体没有经营性收入。
（2）村庄人居环境治理基础
在政府的大力推动下，村民住房状况有了较大改善，绝大多数村民住上了安全舒适的农房。但村庄污水、垃圾、厕所等基础设施问题仍亟待解决，村庄公共环境和卫生状况需要改善。村民改善厕所条件的愿望极为强烈。另外村民对文化活动空间的要求也较高。
（3）村庄治理基础
在走访的过程中，笔者发现整个村庄传统秩序尚存，民风淳朴。村两委干部对于村庄的治理情绪高涨，呼吁强烈。许多在外的乡贤回乡创业，奉献家乡的欲望极其强烈。村中的老人及部分青年对于村庄建设具有极强的参与意识。全村共181户，697人，其中劳动力人数326人，村民大部分为初中文凭，约占43%，村民整体受教育水平较低，符合我国乡村人口的基本特征。
3.2 “思行共参”整体策略制定 3.2.1 统一思想与发动组织、成立机构，上下一心
土关村的村庄治理是社会不同阶层、多元主体共同参与的村庄规划与建设行为，其核心内涵为公众参与。政府、规划师团队、社会力量与群众通力协作，以共同缔造为思想主线，通过共同参与，广泛发动组织与开展讨论，多渠道整合各方资源共创乡村美丽宜居环境。在村庄治理的过程中，参与主体身份的重心始终放在村庄群众上，这里并不是否定政府与规划师的作用，而是要最大程度上放大作为村庄主体的广大群众的参与行为。然而，集群性的群众参与行为很难自发形成，所以，在村庄治理初期，政府与规划师团队依旧扮演着不可替代的作用——组织发动广大群众。团队通过召开多达60余次各种层面的会议与村民和村集体等达成乡村治理的共识，同时对村民进行特色技能培训填补空白，带领土关村的群众参观优秀村庄案例激发其建设美好家园热情。通过以上方式促进公众参与思想开始萌芽，继而团队通过政府的协调作用对村庄现有的各类组织资源进行梳理整合，帮助土关村成立以村党支部为核心，村委会为支撑的各类村庄组织，以确保公众参与行为不是无根之萍而是可以生根发芽（见图1、图2）。除此之外，为了更大程度且长久地激发群众参与村庄建设的热情，形成了“以奖代补”机制，不同于以往资金直接补助，“以奖代补”机制会在更大程度上激发与鼓励村庄组织和个人参与到村庄建设中来。
3.2.2村民全程参与村庄建设，进一步深化巩固村民参与
（1）村庄规划方案编制
在村庄规划方案编制伊始，团队召开全体村民代表大会，对于村庄亟需进行整治与建设的项目提出建议，规划的编制主要包括以下两个方面：一是村庄人居环境建设。村民主动要求将房屋四旁和村庄主路进行绿化，改善环境。同时治理村庄南侧小河道，采用本地野花野草进行生态化治理，形成乡土生态景观。村民李永东主动让出自家菜地，用于幸福院前小广场的建设。土关村有500多年的历史，村庄内的会宁寺是省级文保单位，另外村民以土族居多，保留着土族的传统习俗和传统手工艺，村民开会决定，一致认为有必要建设村庄文化中心。二是产业发展，村集体借助距离村庄3公里远的农业观光园（汇丰园）带来的客流，以饮食为突破点，带动村庄民俗旅游的起步发展，村庄多次开会讨论，将会宁寺周边6处闲置院落收回，成立合作社統一经营管理。经过多次讨论形成最终方案（见图3）。
（2）村庄建设体制机制
土关村在建设过程中，形成了一套适用于该村建设的长效运转机制。
一是多维共建、投工投劳制度。由于经费有限，在村庄的建设过程中，对于村民投入村庄建设的行为，按照村庄建设项目的难易程度分为三种模式。一类是村庄的简易项目，村民可以投工投劳。如清理房前屋后的垃圾等，由村民出工出资；二是技术含量较低且工作量较大的项目如绿化工程，由村民参与建设并按照当地工时费领取报酬；三是技术含量高、施工复杂项目如粪污一体化工程、燃气工程等，由村集体作为甲方，经议事程序选择合适的施工队伍进行建设。
二是建设监管制度。管理制度由公共账户监督共管、村庄施工监督共管与党员分区监督共管三大部分组成。公共账户监督共管，即村集体设立村庄公共账户，村庄建设的项目由村民与团队一起商榷，做好施工预算，再由实施小组与监督成员共同采购建设项目材料、明确工作量，材料验收入库，并且所有的账目均张榜公示；村庄施工监督共管，即村庄全体村民对项目施工过程实施全程监督，政府购买第三方服务，监理公司指派人员驻场监理并提供技术监理，驻场规划师全程提供技术支持，确保建设工程质量过关；党员分区监督共管，即选举村民党员对村庄房前屋后绿化、公共空间整治、村民垃圾清理、基础设施建设等四方面进行监督。
第三是“小手拉大手”评价制度。建立由中小学生和村庄老人组成的 “小手拉大手”的村庄环境共同评价制度，每周对村民室内、院落和宅旁屋后的公共空间卫生整洁状况进行打分评价，每月2次，结果张榜公示，奖励先进，批评落后。
3.2.3 村庄实施效果评价
经过历时一年的共同建设，土关村村庄建设已经初见成效，村南河道经过清淤整治，环境已经大大改善。村民主动修建的毛石挡土墙与围篱已经成为村庄亮丽的风景线（见图4）。幸福院前广场已经初步建成，老年人有了更多休憩场所。村民最为关心的村委会前广场的休憩亭进行了拓宽，更加适合村民休憩。村委会前广场改造为停车场，解决了村庄停车难问题。村外公交候车亭的建成，极大改善了村民候车环境。村庄文化中心的建成，给予村庄及村民展示文化的平台。
4“思行共参”式乡村规划治理体系总结
4.1“思行共参”式乡村规划治理模式的逻辑结构
“思行共参”式乡村治理框架由动力指引、主体参与、实施方法、体制机制、共赢结果几个部分组成。即以提高村庄自身造血功能为治理基础，以思想与行为的共同参与为治理动力，在乡村治理中各方参与主体的基础上，配合体制机制创新，构建共同建设平台，达到村庄治理与群众利益共赢的效果，同时提高政府与社会力量协同治理能力，最终实现乡村治理的重构（见图5）。
4.2“思行共参”式乡村规划治理模式内涵理念
4.2.1扩展公众群体参与性的维度
行动受思想支配，只有正确的思想才会有正确的行动，加强村民的参与性，不单单只是建设行为上的积极参与，还要从根源入手，一个乡村规划治理的完美进行，必定是从村民的思想入手，只有思想先行，才能保证后期建设行为的稳步推进。乡村规划治理的公众参与尤其要注重思想维度的引导与解放，通过一系列的活动与讲解，消除村民在长久的潜移默化中形成的对于村庄建设的冷漠性、旁观性。