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高等教育凭证制度作为一种创新的高等教育拨款模式,逐渐引起世界各国的重视。研究国外教育凭证制度,对于我国高等教育发展有重要的意义。俄罗斯和美国实施的高等教育凭证制度展现了不同的政策目标取向和政策措施,其经验及问题对我国高等教育拨款体制的改革具有启示意义。
俄罗斯高等教育凭证制
步入高等教育大众化阶段后,俄罗斯面临着社会经济低迷引起的高等教育投入不足与社会对高等教育需求增加的教育发展困境。在巨大的高等教育财政压力下,2002年至2004年,俄罗斯在萨哈共和国、楚瓦什共和国和马里埃尔共和国这三个联邦主体的六所高校——雅库茨克阿莫索夫国立大学、楚瓦什亚卡夫列夫师范大学、楚瓦什乌里扬诺夫国立大学、马里埃尔国立大学、马里埃尔技术大学和马里埃尔卡鲁普斯卡亚师范学院进行了“实名制国家财政券”试点,这是教育凭证制与俄罗斯高等教育相结合的一项实验。2002年试验启动,2005年终止。
“实名制国家财政券”是指俄罗斯政府对参加全国统一毕业考试的考生,按其考试成绩划分五个等级,在其进入大学后发放券面金额不等的实名制奖学金,“券由考分定,券随学生走”,学生不能将券兑换成现金,政府根据高校收集的总券面金额拨款。参加试点的六所高校需在招生前三个月对外公布自行制订的教育计划的费用。依据考分,获得第一等级财政券的学生,学费全免;获得其他四个等级财政券的考生,须支付学费与财政券面额之间的差价。
法律保障俄罗斯主要通过如下决议确定了“实名制国家财政券”的试点安排:2002年1月14日,俄联邦政府在《关于一年试点以实名制国家财政券形式向某些高校拨款的决议》中,确定了试点的条件和程序;2002年4月29日,教育部和财政部制定了《以实名制国家财政券向参与试点高校拨发联邦预算的规划与方法》,详细规定了国家发放实名制国家财政券、高校获取相应经费和学生支付学费的具体办法;2004年6月26日,俄联邦政府通过了《关于延长以实名制国家财政券向某些高校拨款试点的决议》。这一系列的决议文件,体现了俄罗斯政府改革高等教育财政体制的决心,为试点工作的开展提供了法律保障。
制度配套“实名制国家财政券”与全国统一考试制度(EGE)配套推行。除了法律规定的特殊情况外,学生必须通过参加全国统一考试取得考试成绩才能获得财政券。全国统一考试是俄罗斯加快高等教育与国际接轨的一个尝试,有利于加强高校选拔优秀人才的力度,并减轻学生的经济负担和时间成本。全国统一考试的推行,为财政券按等级发放提供了依据,并有利于激励高中生努力学习,以获得更高层级的财政券。
及时纠差在试验的第一年里(2002～2003),出现了由于国家财政券设计的缺陷导致经费超出预算的状况,资金使用效率远低于预期目标,扭曲了政策意图。因此在2003～2004年,俄联邦教育部降低了各等级的财政券面额,并取消了对孤儿、残疾人的优惠招生政策。根据教育券的实验进展,将实践效果与政策目标进行对比,及时发现问题,调整政策,理顺关系,纠正偏差,体现了这一模式的灵活性。
成本分担当前俄罗斯采用的是以国家为主体,学生和家长承担部分成本的混合型高等教育财政模式。在“实名制国家财政券”实验中的体现为:依据考生成绩,五类财政券的面额依次减少,只有取得第一等级财政券的学生可免费上大学,取得其他四类等级财政券的考生需支付所得财政券价值与高校学费之间的差价。这是高等教育成本分担模型的一种创新,是高等教育财政体制改革的一项尝试。
扶持冷门专业发展随着学生教育选择自主权的扩大,出于就业和收入的考虑,越来越多的学生选择就读热门专业,而诸如农、林、地、矿之类具有很强正外部性的专业,却备受冷落。为了鼓励学生报考,扶持这些专业的发展,2003年6月3日,俄联邦公布了《社会重要专业目录》,选择就读这些专业获得的财政券面额比其他专业要高,以提高学生报考这些专业的热情度及高校发展这些专业的积极性。
美国高等教育凭证制
科罗拉多州高等教育凭证制实践,是美国第一个针对普通大学生并在全州实行的教育凭证项目,影响深远。科州人口不多,税收一直较低,科州法律对财政支出有较为严格的控制,但高等教育需求却在不断攀升。2005年秋季,科州在全州范围内启动了高等教育凭证制计划。政府对高校不再直接拨款,选择就读全州28所公立高校的学生(科州本州居民中具有上本科资格的任何人)可以获得面额为2400美元的教育凭证;申请就读政府指定的三所私立高校的学生(科州本州居民中具有上本科资格的贫困生)只能获得面额为1200美元的教育凭证,学费与教育凭证之间的差额由学生支付。
高校资格认定参与高等教育凭证制计划的公立高校必须能够授予文科和自然科学学士学位;参与该计划的私立高校必须通过认证,目前有三所私立高校获得资格。这有利于激励高校提高教研质量,丰富教育供给,以期通过资格认证,吸引学生选择就读,获得更多的经费资助。
学生资格认定科州本州居民中具有上本科资格的任何人,选择州内参加高等教育凭证制计划的高校进行本科课程学习均将获得资助,可抵充部分学费。其中,选择就读公立高等学校的学生可获得每年2400美元的资助;来自贫困家庭的学生若是选择三所私立高校就读可获得每年1200美元的资助,这在一定程度上能够减少贫困生因无力缴纳学费而辍学的现象,促进教育公平发展。
高校绩效考核参与教育凭证制计划的所有高校必须与科州高等教育部签订绩效考核合同,合同对于高校绩效考核提出了明确要求,绩效考核目标包括学生的课业成绩、学术素养、学生资助力度、贫困学生数、少数民族学生数及其他相关考核指标。这有利于教育部门对高校进行教研质量管理及绩效考核,确保其在获得经费后能完成合同要求,保证教研工作的顺利有序开展。
相关信息公开科州高等教育部负责本计划的信息公开,通过建立网站,提供高等教育凭证制计划的翔实信息,以供家长和学生查询;科州高等教育部同时负责项目的管理和资金分配,并定期向州参议院和众议院报告项目执行进展情况。这有利于学生、家长择校时作出更符合自身意愿的决策;有利于提高项目的公开透明度,方便社会监督;有利于政府部门及时把握项目的进展情况,以作出合理的政策决定。
俄美高等教育凭证制度比较
尽管俄、美两国部分地区都实施了高等教育凭证制度,具有很多共同点,如通过凭证这种间接拨款方式实现政府和学生之间的教育成本分担、都有明确的政策目标取向、都有一系列配套措施等。但由于俄、美两国高等教育的发展情况和该制度的实施背景不同,两国在实施高等教育凭证计划时呈现出了不同的特点:
政策目标取向不同在俄罗斯高等教育发展中,存在着教育资金使用效率低下、教育腐败严重 的现象,进行高等教育拨款体制改革势在必行。因此,提高有限的教育经费的使用效率必然是“实名制国家财政券”的最为重要的政策目标,与此相应,这一凭证模式采取了考分定级的形式,并鼓励学生选择急需发展的冷门专业。
科罗拉多州是美国落基山区一州,有雄厚的教育力量,全州人均受高等教育程度在全美名列第一,在教育方面是美国的典范。但科州却面临着较为严峻的高等教育公平问题,据统计,只有17%的来自贫困家庭的学生进入大学学习,在全国排名第45位。因此科罗拉多州凭证制实践更加注重教育公平的政策取向,所有具有上本科资格的人都可以获得同等资助额度的凭证资助。
政策措施不同由于政策目标取向不同,俄、美两国在高等教育凭证制实施过程中,在发放对象、发放依据、发放路径、凭单等级,发放金额和实施范围等方面存在着较大的差异,并形成了不同的实践成效。例如,俄罗斯按考分等级发放面额不等的凭证,而科州只要符合条件的学生均发放同等面额的凭证;俄罗斯对特殊专业实施扶持资助政策,而科州在课程资助方面进行了限制;俄罗斯的凭证发放到学生手上,而科州并没有将凭证发放给学生,而是在学生选择高校后,依人数拨款至高校。
配套机制不同苏联解体后,俄罗斯仍沿袭大学自主招考制度,这容易造成教育腐败、考试成本较高、考试成绩体现不出考生水平的后果,并最终导致教育质量严重下滑。2001年2月16日,俄政府在《2000年俄联邦教育发展纲要》的基础上,作出了《关于试行国家统一考试》的决定。“实名制国家财政券”与全国统一考试制度配套推行为财政券按等级发放提供了依据。
科州高等教育部非常重视高等教育凭证制项目的信息化建设,通过网站将相关教育信息向利害关系人和社会公开。项目信息公开有利于监测凭证项目运行状态,遏制教育腐败,改进高等教育质量,促进社会公众了解和支持。
对我国高等教育拨款机制的启示
我国高等教育经费拨款从“基数加发展”“综合定额加专项补助”到“基本支出预算加项目支出预算”等模式,都是属于直接拨款机制,存在着资源配置效率较差及透明性较低的问题。俄罗斯与美国的高等教育凭证制度在宏观设计和实践运用中的成败得失,对我国高等教育拨款机制的改革具有一定的启示:
第一,拨款模式的选择应该适应于本地区的发展需要和特定背景,俄罗斯和美国的案例实际上是教育凭证制度多样化的一个体现。
第二,拨款模式的选择要有明确的目标导向,以提高有限教育经费的使用效率;同时,政策措施的选择应该服务于政策目标,不同的政策目标取向,可以采用不同的政策措施组合,这也是俄罗斯和美国的教育凭证制度体现的一个特点。
第三,制度创新实际上是一个系统工程,需要相应的配套措施和环境。教育凭证制度作为一种间接拨款模式,涉及的利益关系更为复杂,采用教育凭证制度等间接拨款模式必须重视配套措施的完善。
俄罗斯高等教育凭证制
步入高等教育大众化阶段后,俄罗斯面临着社会经济低迷引起的高等教育投入不足与社会对高等教育需求增加的教育发展困境。在巨大的高等教育财政压力下,2002年至2004年,俄罗斯在萨哈共和国、楚瓦什共和国和马里埃尔共和国这三个联邦主体的六所高校——雅库茨克阿莫索夫国立大学、楚瓦什亚卡夫列夫师范大学、楚瓦什乌里扬诺夫国立大学、马里埃尔国立大学、马里埃尔技术大学和马里埃尔卡鲁普斯卡亚师范学院进行了“实名制国家财政券”试点,这是教育凭证制与俄罗斯高等教育相结合的一项实验。2002年试验启动,2005年终止。
“实名制国家财政券”是指俄罗斯政府对参加全国统一毕业考试的考生,按其考试成绩划分五个等级,在其进入大学后发放券面金额不等的实名制奖学金,“券由考分定,券随学生走”,学生不能将券兑换成现金,政府根据高校收集的总券面金额拨款。参加试点的六所高校需在招生前三个月对外公布自行制订的教育计划的费用。依据考分,获得第一等级财政券的学生,学费全免;获得其他四个等级财政券的考生,须支付学费与财政券面额之间的差价。
法律保障俄罗斯主要通过如下决议确定了“实名制国家财政券”的试点安排:2002年1月14日,俄联邦政府在《关于一年试点以实名制国家财政券形式向某些高校拨款的决议》中,确定了试点的条件和程序;2002年4月29日,教育部和财政部制定了《以实名制国家财政券向参与试点高校拨发联邦预算的规划与方法》,详细规定了国家发放实名制国家财政券、高校获取相应经费和学生支付学费的具体办法;2004年6月26日,俄联邦政府通过了《关于延长以实名制国家财政券向某些高校拨款试点的决议》。这一系列的决议文件,体现了俄罗斯政府改革高等教育财政体制的决心,为试点工作的开展提供了法律保障。
制度配套“实名制国家财政券”与全国统一考试制度(EGE)配套推行。除了法律规定的特殊情况外,学生必须通过参加全国统一考试取得考试成绩才能获得财政券。全国统一考试是俄罗斯加快高等教育与国际接轨的一个尝试,有利于加强高校选拔优秀人才的力度,并减轻学生的经济负担和时间成本。全国统一考试的推行,为财政券按等级发放提供了依据,并有利于激励高中生努力学习,以获得更高层级的财政券。
及时纠差在试验的第一年里(2002～2003),出现了由于国家财政券设计的缺陷导致经费超出预算的状况,资金使用效率远低于预期目标,扭曲了政策意图。因此在2003～2004年,俄联邦教育部降低了各等级的财政券面额,并取消了对孤儿、残疾人的优惠招生政策。根据教育券的实验进展,将实践效果与政策目标进行对比,及时发现问题,调整政策,理顺关系,纠正偏差,体现了这一模式的灵活性。
成本分担当前俄罗斯采用的是以国家为主体,学生和家长承担部分成本的混合型高等教育财政模式。在“实名制国家财政券”实验中的体现为:依据考生成绩,五类财政券的面额依次减少,只有取得第一等级财政券的学生可免费上大学,取得其他四类等级财政券的考生需支付所得财政券价值与高校学费之间的差价。这是高等教育成本分担模型的一种创新,是高等教育财政体制改革的一项尝试。
扶持冷门专业发展随着学生教育选择自主权的扩大,出于就业和收入的考虑,越来越多的学生选择就读热门专业,而诸如农、林、地、矿之类具有很强正外部性的专业,却备受冷落。为了鼓励学生报考,扶持这些专业的发展,2003年6月3日,俄联邦公布了《社会重要专业目录》,选择就读这些专业获得的财政券面额比其他专业要高,以提高学生报考这些专业的热情度及高校发展这些专业的积极性。
美国高等教育凭证制
科罗拉多州高等教育凭证制实践,是美国第一个针对普通大学生并在全州实行的教育凭证项目,影响深远。科州人口不多,税收一直较低,科州法律对财政支出有较为严格的控制,但高等教育需求却在不断攀升。2005年秋季,科州在全州范围内启动了高等教育凭证制计划。政府对高校不再直接拨款,选择就读全州28所公立高校的学生(科州本州居民中具有上本科资格的任何人)可以获得面额为2400美元的教育凭证;申请就读政府指定的三所私立高校的学生(科州本州居民中具有上本科资格的贫困生)只能获得面额为1200美元的教育凭证,学费与教育凭证之间的差额由学生支付。
高校资格认定参与高等教育凭证制计划的公立高校必须能够授予文科和自然科学学士学位;参与该计划的私立高校必须通过认证,目前有三所私立高校获得资格。这有利于激励高校提高教研质量,丰富教育供给,以期通过资格认证,吸引学生选择就读,获得更多的经费资助。
学生资格认定科州本州居民中具有上本科资格的任何人,选择州内参加高等教育凭证制计划的高校进行本科课程学习均将获得资助,可抵充部分学费。其中,选择就读公立高等学校的学生可获得每年2400美元的资助;来自贫困家庭的学生若是选择三所私立高校就读可获得每年1200美元的资助,这在一定程度上能够减少贫困生因无力缴纳学费而辍学的现象,促进教育公平发展。
高校绩效考核参与教育凭证制计划的所有高校必须与科州高等教育部签订绩效考核合同,合同对于高校绩效考核提出了明确要求,绩效考核目标包括学生的课业成绩、学术素养、学生资助力度、贫困学生数、少数民族学生数及其他相关考核指标。这有利于教育部门对高校进行教研质量管理及绩效考核,确保其在获得经费后能完成合同要求,保证教研工作的顺利有序开展。
相关信息公开科州高等教育部负责本计划的信息公开,通过建立网站,提供高等教育凭证制计划的翔实信息,以供家长和学生查询;科州高等教育部同时负责项目的管理和资金分配,并定期向州参议院和众议院报告项目执行进展情况。这有利于学生、家长择校时作出更符合自身意愿的决策;有利于提高项目的公开透明度,方便社会监督;有利于政府部门及时把握项目的进展情况,以作出合理的政策决定。
俄美高等教育凭证制度比较
尽管俄、美两国部分地区都实施了高等教育凭证制度,具有很多共同点,如通过凭证这种间接拨款方式实现政府和学生之间的教育成本分担、都有明确的政策目标取向、都有一系列配套措施等。但由于俄、美两国高等教育的发展情况和该制度的实施背景不同,两国在实施高等教育凭证计划时呈现出了不同的特点:
政策目标取向不同在俄罗斯高等教育发展中,存在着教育资金使用效率低下、教育腐败严重 的现象,进行高等教育拨款体制改革势在必行。因此,提高有限的教育经费的使用效率必然是“实名制国家财政券”的最为重要的政策目标,与此相应,这一凭证模式采取了考分定级的形式,并鼓励学生选择急需发展的冷门专业。
科罗拉多州是美国落基山区一州,有雄厚的教育力量,全州人均受高等教育程度在全美名列第一,在教育方面是美国的典范。但科州却面临着较为严峻的高等教育公平问题,据统计,只有17%的来自贫困家庭的学生进入大学学习,在全国排名第45位。因此科罗拉多州凭证制实践更加注重教育公平的政策取向,所有具有上本科资格的人都可以获得同等资助额度的凭证资助。
政策措施不同由于政策目标取向不同,俄、美两国在高等教育凭证制实施过程中,在发放对象、发放依据、发放路径、凭单等级,发放金额和实施范围等方面存在着较大的差异,并形成了不同的实践成效。例如,俄罗斯按考分等级发放面额不等的凭证,而科州只要符合条件的学生均发放同等面额的凭证;俄罗斯对特殊专业实施扶持资助政策,而科州在课程资助方面进行了限制;俄罗斯的凭证发放到学生手上,而科州并没有将凭证发放给学生,而是在学生选择高校后,依人数拨款至高校。
配套机制不同苏联解体后,俄罗斯仍沿袭大学自主招考制度,这容易造成教育腐败、考试成本较高、考试成绩体现不出考生水平的后果,并最终导致教育质量严重下滑。2001年2月16日,俄政府在《2000年俄联邦教育发展纲要》的基础上,作出了《关于试行国家统一考试》的决定。“实名制国家财政券”与全国统一考试制度配套推行为财政券按等级发放提供了依据。
科州高等教育部非常重视高等教育凭证制项目的信息化建设,通过网站将相关教育信息向利害关系人和社会公开。项目信息公开有利于监测凭证项目运行状态,遏制教育腐败,改进高等教育质量,促进社会公众了解和支持。
对我国高等教育拨款机制的启示
我国高等教育经费拨款从“基数加发展”“综合定额加专项补助”到“基本支出预算加项目支出预算”等模式,都是属于直接拨款机制,存在着资源配置效率较差及透明性较低的问题。俄罗斯与美国的高等教育凭证制度在宏观设计和实践运用中的成败得失,对我国高等教育拨款机制的改革具有一定的启示:
第一,拨款模式的选择应该适应于本地区的发展需要和特定背景,俄罗斯和美国的案例实际上是教育凭证制度多样化的一个体现。
第二,拨款模式的选择要有明确的目标导向,以提高有限教育经费的使用效率;同时,政策措施的选择应该服务于政策目标,不同的政策目标取向,可以采用不同的政策措施组合,这也是俄罗斯和美国的教育凭证制度体现的一个特点。
第三,制度创新实际上是一个系统工程,需要相应的配套措施和环境。教育凭证制度作为一种间接拨款模式,涉及的利益关系更为复杂,采用教育凭证制度等间接拨款模式必须重视配套措施的完善。