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摘 要：北京市属国有企业存量土地是国有建设用地供应计划的重要组成部分，科学高效地盘活该存量土地有利于土地的优化配置。市属国有企业在进行存量土地盘活时会遇到规划管理交叉以及部门协调的问题，通过对市属国有企业存量土地盘活方式以及“多规合一”内容的分析，探究“多规合一”对市属国有企业存量土地盘活的促进作用，以及该存量土地盘活对“多规合一”的反馈建议。
关键词：多规合一；市属国有企业；存量土地盘活
存量土地，即存量建设用地，指的是城市范围内已完成土地征收的闲置、空置、低效利用国有建设用地，其土地性质多为国有划拨用地，土地使用权人为市属国有企业。根据用地性质主要分为旧居住用地和工业用地，其中工业用地主要由工业园区和零散的工业厂房构成，北京市在不断研究探索存量土地的盘活机制，以加强对存量土地的使用。对于北京市而言，科学高效地盘活存量土地，既是经济与城市发展的必然要求，又是解决城市土地供应紧缺的重要途径。
2014年，北京市城市总体规划、“十三五”规划和土地利用总体规划都陆续展开了修改、编制工作，三大规划同时推进。同时随着2015年中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》的印发，生态文明体制逐步建立，对国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划等多个规划融合发展的探索也在逐步深入。2016年7月，北京市规划委员会与国土资源局合并为北京市规划和国土资源管理委员会，从管理职能上实现了“两规合一”，促进城市规划转型与土地利用方式转变，使空间规划与土地利用规划更一致，也为“多规合一”的推进奠定了基础。
“多规合一”与发改、国土、城乡、环保等各项规划相关联，涉及宏观、中观和微观多个层面，“多规合一”的有效推进能提升城市管理水平，有利于完善土地空间布局，优化土地资源的配置。在微观上有利于项目的落地。本文将从北京市属国有企业存量土地盘活机制的角度出发，探索“多规合一”与土地优化配置的相互关系。
1 北京市属国有企业存量土地是北京市国有建设用地供应计划的重要组成部分
从北京市每年的国有建设用地供应计划中可看出城市对土地资源的部署以及用地结构的调整。北京市从2014年开始到2016年，从国有建设用地供应总量上看，呈现出逐年递减的变化，2017年供应总量相较于2016年，基本持平。北京市2014年国有建设用地供应计划安排供应总量控制在5150公顷左右。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2014年度国有建设用地供应计划的通知北京市2015年度国有建设用地供应计划总量4600公顷。国有建设用地供应总体思路是减量发展、结构调整、保障民生和节约集约。将盘活存量建设用地写进国有建设用地供应计划中，同时积极引导并鼓励企事业单位对低效存量建设用地的盘活利用。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2015年度国有建设用地供应计划的通知北京市2016年国有建设用地计划供应总量是4100公顷，其中存量建设用地2250公顷，量化了存量建设用地的供应量，且存量建设用地的供应量大大超过了新增建设用地的供应量。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2016年度国有建设用地供应计划的通知2017年全市国有建设用地计划供应总量4140公顷，其中存量建设用地2280公顷，占比55%。今年土地开发重点仍然是放在存量建设用地的利用上，同时土地供应导向也开始向利用存量土地方向转变，并着重研究市存量工业用地盘活机制。市规划国土委、市发展改革委关于印发北京市2017年度国有建设用地供应计划的通知
2 北京市属国有企业存量土地利用现状与现行的盘活利用方式
北京市属国有企业由于历史原因在土地利用方面呈现数量多、分布零散、土地权属证件不齐全、容积率底、土地使用率差、土地无偿使用比例高等特点。土地的取得方式以划拨为主，土地用途有工业仓储、市政设施、文体、教育、卫生以及居住等。
市属国有企业也在积极探索存量土地的盘活利用方式，目前主要的盘活方式，一是土地储备机构收储，政府根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，因公共利益需要而对土地或房屋进行征收。二是对原有地上企業及资产进行疏解腾退，建设自住型商品房、定向安置房、公共租赁住房等保障性住房，或以棚户区改造的形式建设棚改定向安置房。三是根据企业自身的发展方向，通过自主或合作方式进行土地开发或升级改造，发展文化创意产业、现代服务业、高新技术产业等符合首都核心功能的产业，并以此为契机，推进企业转型升级。
3 北京市现行规划及审批方式对市属国有企业存量土地盘活的影响
3.1 存量土地盘活相关政策
随着《京津冀协同发展规划纲要》的提出，在北京市疏解非首都核心功能的政策调控下，许多市属国有企业存量土地上原有的不属于首都核心功能的使用功能将面临疏解腾退。北京市政府也陆续出台了一系列存量土地盘活利用的政策，对存量土地利用给予了极大支持。
2015年，市国土资源局下发的《关于利用存量资源发展养老等重点领域土地利用实施细则的意见》，强调在以划拨方式取得的存量房产和原有土地上兴办医疗、文化创意产业，土地用途和使用权人可暂不变更。2015年，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，明确鼓励盘活现有用地，提出利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。2016年5月，国务院发布《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发[2016]28号），在配套政策方面特别对存量土地利用给予了支持，制造企业在不改变用地主体和规划条件的前提下，利用存量房产、土地资源发展制造业与互联网融合的新业务、新业态，实行5年过渡期内保持土地原用途和权力类型不变政策。 3.2 政策执行现状
上述政策非常鼓励进行存量土地盘活，文件中对存量土地盘活方式给予了指引，但不同的盘活利用方式对应的实施路径并未明确，市属国有企业需逐个沟通国土、规划、发改等委办局。目前市属国有企业存量土地盘活项目的审批基本采取“一事一议”，最后以“函复”“会议纪要”或市政府联席会会议决议的形式出现。对于涉及到较多部门，各部门之间的工作衔接不紧密，且所管辖领域出现交叉或空白时，需依靠政府进行协调。
例如，原划拨工业用地的现状使用功能已不能满足企业发展的需要，预通过产业升级发展文化创意产业，进而盘活土地。而盘活用途与规划用途不相符，则又将涉及控规调整等工作，规划、国土、发改、环保、交通等部门均需要对此做出论证，由于没有管控流程和协调管理部门，企业需分别与各委办局进行沟通，并逐个等待回复意见，使得办事时间过长，效率很低。
4 “多规合一”对市属国有企业存量土地盘活的指导意义
由于市属国有企业存量土地分布较为零散，从企业和国资委的角度出发，盘活存量土地是市属国有企业将土地资产进行升值的过程，土地资产升值的部分则成为企业的产值，因此企业会以追求利益最大化为目的，尽可能地将规划指标做大。从规划、国土的角度出发，存量土地在土地利用与空间布局上是城市发展的短板，盘活存量土地则是在土地空间上进行城市修补，从专业的角度出发对土地进行规划，以平衡区域规划用地指标，这样的规划能充分体现规划的专业性，却会忽略土地使用权人即企业的利益。从发改委的角度出发，则关注存量土地盘活对于企業经济目标的实现，而忽略土地空间对地上建筑规模与人口的承载力。从环保部的角度出发，则是基于是否会对生态环境造成伤害。由于不同的部门考虑存量土地盘活的角度不同，因此会出现一定程度的冲突，所以需要有一个规划，能够涵盖土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划以及生态环境保护规划等多项规划内容，使“合一”后的规划本身就呈现一种相互制衡的关系。
5 市属国有企业存量土地盘活利用机制对“三规合一”的反馈建议
市属国有企业在进行存量土地盘活时，需要去协调各类规划并与各委办局进行沟通。由于没有一个盘活存量土地的标准与导则，能否将存量土地盘活或以何种方式将存量土地盘活则很大程度上取决于企业与政府部门的沟通力度。因此，我们所提出的“多规合一”不仅是一项规划，还是一项针对现有工作体制的改革。各部门在同一空间内按照各自的规则进行的管理必然会出现交叉，因此“合一”的规划所制定出的规划图需要有足够的深度，足以涵盖日常项目的审批要求。同时还要认识到，不触动体制的“合一”也只不过是规划文本的改善，在进行规划实施中依然会面临和原来同样的问题。
6 结语
随着对存量土地利用研究的不断深入，北京市也在研究制定疏解腾退空间管理和使用意见，以作为指导北京市存量土地盘活利用的纲领性文件，明确空间腾退后的规划用途和土地使用政策，北京市属国有企业存量土地盘活利用机制也将更加明确。同时中央及各部委也在对“多规合一”模式进行着积极的探索，“多规合一”对存量土地的盘活具有重要的指导意义，同时还会促进城市管理制度的完善，优化土地资源配置，加快项目落地。
参考文献：
[1]陈向玲，陈绍增，黄敏.存量土地盘活利用机制研究——基于北京市属国有企业土地利用的分析思考[J].中国房地产估价与经纪，2015，133（4）：65-69.
[2]毕继业，刘斌，田亮.国有企业自有低效用地开发路径浅析[J].中国土地，2014（12）：34-35.
[3]何芳，张皓.我国城市存量土地盘活政策创新实践及启示[J].改革与战略，2013（12）：21-24.
[4]袁永宁，戴利民，张华林.中国航天科技集团公司存量土地盘活利用模式研究[J].军民两用技术与产品，2015（21）：100-102.
[5]张元芝.关于在体制机制层面落实“多规合一”的初步探索[J].建筑工程技术与设计，2016（17）：100-102.
[6]赵民，许重光，顾大松，王朝晖，赵燕菁.规划管理体制改革向何处去[J].城市规划，2014，38（12）：72-77.
作者简介：张洁（1989-），女，助理规划师，2015年硕士毕业后供职于北京住总实业投资控股有限公司，从事规划设计管理工作，研究方向：国有企业存量土地盘活利用方式以及房地产开发中的规划管理。
关键词：多规合一；市属国有企业；存量土地盘活
存量土地，即存量建设用地，指的是城市范围内已完成土地征收的闲置、空置、低效利用国有建设用地，其土地性质多为国有划拨用地，土地使用权人为市属国有企业。根据用地性质主要分为旧居住用地和工业用地，其中工业用地主要由工业园区和零散的工业厂房构成，北京市在不断研究探索存量土地的盘活机制，以加强对存量土地的使用。对于北京市而言，科学高效地盘活存量土地，既是经济与城市发展的必然要求，又是解决城市土地供应紧缺的重要途径。
2014年，北京市城市总体规划、“十三五”规划和土地利用总体规划都陆续展开了修改、编制工作，三大规划同时推进。同时随着2015年中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》的印发，生态文明体制逐步建立，对国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划等多个规划融合发展的探索也在逐步深入。2016年7月，北京市规划委员会与国土资源局合并为北京市规划和国土资源管理委员会，从管理职能上实现了“两规合一”，促进城市规划转型与土地利用方式转变，使空间规划与土地利用规划更一致，也为“多规合一”的推进奠定了基础。
“多规合一”与发改、国土、城乡、环保等各项规划相关联，涉及宏观、中观和微观多个层面，“多规合一”的有效推进能提升城市管理水平，有利于完善土地空间布局，优化土地资源的配置。在微观上有利于项目的落地。本文将从北京市属国有企业存量土地盘活机制的角度出发，探索“多规合一”与土地优化配置的相互关系。
1 北京市属国有企业存量土地是北京市国有建设用地供应计划的重要组成部分
从北京市每年的国有建设用地供应计划中可看出城市对土地资源的部署以及用地结构的调整。北京市从2014年开始到2016年，从国有建设用地供应总量上看，呈现出逐年递减的变化，2017年供应总量相较于2016年，基本持平。北京市2014年国有建设用地供应计划安排供应总量控制在5150公顷左右。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2014年度国有建设用地供应计划的通知北京市2015年度国有建设用地供应计划总量4600公顷。国有建设用地供应总体思路是减量发展、结构调整、保障民生和节约集约。将盘活存量建设用地写进国有建设用地供应计划中，同时积极引导并鼓励企事业单位对低效存量建设用地的盘活利用。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2015年度国有建设用地供应计划的通知北京市2016年国有建设用地计划供应总量是4100公顷，其中存量建设用地2250公顷，量化了存量建设用地的供应量，且存量建设用地的供应量大大超过了新增建设用地的供应量。市国土局 市发展改革委 市规划委关于印发北京市2016年度国有建设用地供应计划的通知2017年全市国有建设用地计划供应总量4140公顷，其中存量建设用地2280公顷，占比55%。今年土地开发重点仍然是放在存量建设用地的利用上，同时土地供应导向也开始向利用存量土地方向转变，并着重研究市存量工业用地盘活机制。市规划国土委、市发展改革委关于印发北京市2017年度国有建设用地供应计划的通知
2 北京市属国有企业存量土地利用现状与现行的盘活利用方式
北京市属国有企业由于历史原因在土地利用方面呈现数量多、分布零散、土地权属证件不齐全、容积率底、土地使用率差、土地无偿使用比例高等特点。土地的取得方式以划拨为主，土地用途有工业仓储、市政设施、文体、教育、卫生以及居住等。
市属国有企业也在积极探索存量土地的盘活利用方式，目前主要的盘活方式，一是土地储备机构收储，政府根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，因公共利益需要而对土地或房屋进行征收。二是对原有地上企業及资产进行疏解腾退，建设自住型商品房、定向安置房、公共租赁住房等保障性住房，或以棚户区改造的形式建设棚改定向安置房。三是根据企业自身的发展方向，通过自主或合作方式进行土地开发或升级改造，发展文化创意产业、现代服务业、高新技术产业等符合首都核心功能的产业，并以此为契机，推进企业转型升级。
3 北京市现行规划及审批方式对市属国有企业存量土地盘活的影响
3.1 存量土地盘活相关政策
随着《京津冀协同发展规划纲要》的提出，在北京市疏解非首都核心功能的政策调控下，许多市属国有企业存量土地上原有的不属于首都核心功能的使用功能将面临疏解腾退。北京市政府也陆续出台了一系列存量土地盘活利用的政策，对存量土地利用给予了极大支持。
2015年，市国土资源局下发的《关于利用存量资源发展养老等重点领域土地利用实施细则的意见》，强调在以划拨方式取得的存量房产和原有土地上兴办医疗、文化创意产业，土地用途和使用权人可暂不变更。2015年，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，明确鼓励盘活现有用地，提出利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。2016年5月，国务院发布《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发[2016]28号），在配套政策方面特别对存量土地利用给予了支持，制造企业在不改变用地主体和规划条件的前提下，利用存量房产、土地资源发展制造业与互联网融合的新业务、新业态，实行5年过渡期内保持土地原用途和权力类型不变政策。 3.2 政策执行现状
上述政策非常鼓励进行存量土地盘活，文件中对存量土地盘活方式给予了指引，但不同的盘活利用方式对应的实施路径并未明确，市属国有企业需逐个沟通国土、规划、发改等委办局。目前市属国有企业存量土地盘活项目的审批基本采取“一事一议”，最后以“函复”“会议纪要”或市政府联席会会议决议的形式出现。对于涉及到较多部门，各部门之间的工作衔接不紧密，且所管辖领域出现交叉或空白时，需依靠政府进行协调。
例如，原划拨工业用地的现状使用功能已不能满足企业发展的需要，预通过产业升级发展文化创意产业，进而盘活土地。而盘活用途与规划用途不相符，则又将涉及控规调整等工作，规划、国土、发改、环保、交通等部门均需要对此做出论证，由于没有管控流程和协调管理部门，企业需分别与各委办局进行沟通，并逐个等待回复意见，使得办事时间过长，效率很低。
4 “多规合一”对市属国有企业存量土地盘活的指导意义
由于市属国有企业存量土地分布较为零散，从企业和国资委的角度出发，盘活存量土地是市属国有企业将土地资产进行升值的过程，土地资产升值的部分则成为企业的产值，因此企业会以追求利益最大化为目的，尽可能地将规划指标做大。从规划、国土的角度出发，存量土地在土地利用与空间布局上是城市发展的短板，盘活存量土地则是在土地空间上进行城市修补，从专业的角度出发对土地进行规划，以平衡区域规划用地指标，这样的规划能充分体现规划的专业性，却会忽略土地使用权人即企业的利益。从发改委的角度出发，则关注存量土地盘活对于企業经济目标的实现，而忽略土地空间对地上建筑规模与人口的承载力。从环保部的角度出发，则是基于是否会对生态环境造成伤害。由于不同的部门考虑存量土地盘活的角度不同，因此会出现一定程度的冲突，所以需要有一个规划，能够涵盖土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划以及生态环境保护规划等多项规划内容，使“合一”后的规划本身就呈现一种相互制衡的关系。
5 市属国有企业存量土地盘活利用机制对“三规合一”的反馈建议
市属国有企业在进行存量土地盘活时，需要去协调各类规划并与各委办局进行沟通。由于没有一个盘活存量土地的标准与导则，能否将存量土地盘活或以何种方式将存量土地盘活则很大程度上取决于企业与政府部门的沟通力度。因此，我们所提出的“多规合一”不仅是一项规划，还是一项针对现有工作体制的改革。各部门在同一空间内按照各自的规则进行的管理必然会出现交叉，因此“合一”的规划所制定出的规划图需要有足够的深度，足以涵盖日常项目的审批要求。同时还要认识到，不触动体制的“合一”也只不过是规划文本的改善，在进行规划实施中依然会面临和原来同样的问题。
6 结语
随着对存量土地利用研究的不断深入，北京市也在研究制定疏解腾退空间管理和使用意见，以作为指导北京市存量土地盘活利用的纲领性文件，明确空间腾退后的规划用途和土地使用政策，北京市属国有企业存量土地盘活利用机制也将更加明确。同时中央及各部委也在对“多规合一”模式进行着积极的探索，“多规合一”对存量土地的盘活具有重要的指导意义，同时还会促进城市管理制度的完善，优化土地资源配置，加快项目落地。
参考文献：
[1]陈向玲，陈绍增，黄敏.存量土地盘活利用机制研究——基于北京市属国有企业土地利用的分析思考[J].中国房地产估价与经纪，2015，133（4）：65-69.
[2]毕继业，刘斌，田亮.国有企业自有低效用地开发路径浅析[J].中国土地，2014（12）：34-35.
[3]何芳，张皓.我国城市存量土地盘活政策创新实践及启示[J].改革与战略，2013（12）：21-24.
[4]袁永宁，戴利民，张华林.中国航天科技集团公司存量土地盘活利用模式研究[J].军民两用技术与产品，2015（21）：100-102.
[5]张元芝.关于在体制机制层面落实“多规合一”的初步探索[J].建筑工程技术与设计，2016（17）：100-102.
[6]赵民，许重光，顾大松，王朝晖，赵燕菁.规划管理体制改革向何处去[J].城市规划，2014，38（12）：72-77.
作者简介：张洁（1989-），女，助理规划师，2015年硕士毕业后供职于北京住总实业投资控股有限公司，从事规划设计管理工作，研究方向：国有企业存量土地盘活利用方式以及房地产开发中的规划管理。