论文部分内容阅读
[摘 要]土地是农民维持生计最基本的保障。近年来，伴随农地非农化，农民的权益不断受到侵蚀。在农地转用过程中会产生巨额土地增值收益，由于没有从产权制度上引入土地发展权，致使失地农民无权享有土地增值收益。不公平的土地收益分配，不利于土地资源的保护和农村社会的稳定。应尽快考虑将农地发展权引入土地增值的收益分配制度中，以保障被征地农民的权益。
[关键词]土地征用；农地发展权；土地增值收益；农民权益
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0062-04
随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途，引起农地的增值。从我国目前的征地补偿制度来看，在给予农民或村集体的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和村集体拒之于土地增值收益之外，严重损害了农民的利益。针对这一状况，学术界从理论上做了大量研究，一致认为农民在土地征用中获取的补偿偏低。本文以天津为例，对农地非农化过程中农民权益的流失进行量化分析，认为应建立基于农地发展权的土地征用补偿机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地维护农民权益。
一、天津农地征用和土地市场发育状况
近年来，天津经济发展和城市化进程持续保持高速状态，对土地的需求也日益强劲。各类建设用地的旺盛需求，需要不断通过征地来加以满足。“十五”期间，天津共征用农用地23115hm2，新增建设用地16775hm2，2005年建设用地总规模346269hm2，占全市土地总面积的29.06%。到“十一五”期间，征用农用地猛增到44000hm2，新增建设用地28431hm2，平均每年新增建设用地面积6000余hm2。2010年建设用地总规模达374700hm2，占全市土地总面积的31.44%。从征用土地的使用方向看，多以各类开发区用地为主，约占征地总量的70%左右，其他划拨类用地不足30%①。
由于受到土地刚性需求的影响，天津市土地价格呈现较高的增长速度。据天津土地交易中心统计资料，从2000年的1074万元/hm2增长到2008年的2063万元/hm2，增长近一倍，以年均9%的速度在提高。与此同时，土地征用价格也有一定的提高。2004年土地征用价格为56.9万元/hm2，2006年为84.7万元/hm2，2008年为90.7万元/hm2，2010年为108.4万元/hm2，增长较为明显。尽管如此，土地征用价格远赶不上土地市场价格。依常理，征用价格本应成为土地征用或城市新增建设用地成本的核心方面，然而由于其价格低、增幅慢而没有发挥相应的作用。以2008年为例，土地市场价格为2063万元/hm2，而对应的土地征用价格只有90.7万元/hm2，仅仅占土地价格的4.4%。即使考虑政府的基础设施投入，其巨额的利润空间也使得政府不可能考虑提高城市内部存量土地的集约利用水平，而更多地会选择通过土地征用来进一步增加城市建设用地。“十一五”期间，新增建设用地供应方式主要为划拨、协议出让和“招拍挂”出让三种。随着国家市场化取向的土地供应政策的出台,土地资源配置的市场化程度不断推进,以“招拍挂”方式出让的土地面积呈明显的递增趋势，而行政划拨逐年减少。目前在天津市征用土地中，纯属行政划拨目录范围内的医院、学校以及其他基础设施类项目用地仅占30%左右，而属于经营性的商业、房地产和工业项目用地约占70%，这些经营性用地基本采取“招拍挂”方式供地。2009年天津土地有偿使用率均值为72.56%。在全市区范围内基本形成了以市场机制为基础的土地资源配置方式。
二、农地非农化过程中农民土
地权益流失的量化分析 根据我国现有制度安排，农用地转化为非农用地一是征用，二是土地供应。在土地非农化过程中，土地收益分为征用过程中的收益和供应过程中的收益。在土地征用过程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地补偿费用的形式归村集体和农户所有，另外一部分以税费的形式归地方财政所有。据调查，地方政府所收取的税费占土地征用价格的30%左右。在土地供应阶段，收益主要是土地供应收入，归地方财政和中央财政所有。按照国家规定，地方政府占有土地供应收入的70%，中央财政占30%。可见，土地收益是在中央政府、地方政府、村集体及农户之间进行分配的。然而，不同主体对利益追求和博弈的结果却不同。由于农民处于弱势地位，在付出土地的巨大代价后，只能得到较少的征地补偿费，而在土地出让过程中产生的巨额增值收益，即土地发展权价格却与农民毫不相干，巨额增值收益在地方政府和中央政府之间进行了分割。以天津市西青区为例，2006年征用农地平均综合区片价为157.5万元/hm2，农地出让价格为3000万元/hm2(一级市场)。显然，征地价格和出让价格相差悬殊，土地平均供应价格是平均征用价格的近20倍，在土地非农化过程中，土地增值幅度相当大。征地价格过低导致农民权益受损。
限于数据的可获性和准确性，下面以天津市西青区的区片土地征用为例进行分析。假设征用土地一公顷，以此来计算土地非农化过程中的收益及其分配情况见表1。以天津市西青区为例进行的实证研究表明，每有1公顷的土地非农化，就会产生1770万元的纯收益，这部分纯收益在地方政府、中央政府、农民（包括村集体）之间分配，三者所占的比例分别为63.73％、24.92％和11．36％。从以上分析可以看出，在土地供应过程中所产生的增值部分全部归地方政府和中央政府所有，农民只在土地征用中得到少量补偿，这些补偿并不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。因为在农民失去土地后，原有的农村家庭养老基础也被打破，附着在土地上的各种保障也就随之消失了。于是，失地农民成了“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”人员，无法维持原有的生活水平。
三、农民权益缺失的根本原因在于缺乏土地发展权
土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权。它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配，是土地处分权中最重要的权利。然而，由于我国土地发展权缺失，导致农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利受损。根据现行法律规定，我国集体土地所有权转移具有单向性，即集体土地资产价值的实现只能通过政府征用变为国有，然后由国家将其划拨或出售给土地的开发商或使用者。在土地征用中，用地者动用国家征地权，以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地长久使用权实行“买断”，取得一定年限的土地使用权；国家在得到用地者支付的土地税费后，拥有长久使用权；农民(包括村集体)在得到低廉的补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。这种做法使得农民及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。 如果赋予农民土地发展权，土地征用补偿就会以市场价格为标准，而不是现在的以农业用地的年产值为标准，农民得到的合理补偿价格会有较大幅度的提高。以天津市为例，如按以上土地征用补偿办法测算，农民得到的合理补偿标准会比现行征用标准高出大致3倍～4倍。见表2。
可见，由于土地发展权缺乏，农民很难得到合理的土地权益保障。这种土地制度安排，无论是在政治意义上还是在经济意义上都有失公平正义。首先，它不符合土地发展权的人权属性。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，享有土地发展权对于人民参与社会经济发展和分享由发展带来的土地增值利益至关重要，关乎人民的生存与发展。土地发展权具有人权属性。农民作为社会成员与农村土地紧密联系，在中国土地制度的安排下理应享有多种农地权利。特别是农民处于弱势地位，实现自身发展权的路径受到限制，凭借土地权利积累财产并提高自身的经济能力是农民最易产生的心理。因此，当失地农民丧失了直接生产资料和收入来源时，各项补偿安置就必须对这部分土地之上的未来期待利益进行保障[2]。
其次，它不符合土地所有权人享有土地收益的经济权利。土地发展权是土地所有权的一部分，农民拥有的土地财产权是其参与土地收益分配的前提条件和经济依据，是法律赋予农民的合法财产权利。土地在转为非农用地以后会产生巨大的增值收益，农民有权对这一增值收益进行分割,而所分割的额度就是农地发展权的真实价值。可见，目前的土地制度安排，既不符合人权属性，也不符合经济法理。
四、依照产权实现土地收益
合理分配的思路与设想
（一）明确农地发展权的归属
目前，虽然我国理论界关于设立农地发展权已基本达成共识，但在农地发展权归属的问题上却存在较大争议。第一种观点认为,土地增值收益应当全部归失地农民所得，因为土地的使用权原本是农民的，征地之时土地增值已然实现，收益理应归土地使用权主体所有，即“涨价归私”。第二种观点认为,农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源,农地转为建设用地的增值与政府的土地利用规划和国家整体的经济环境密不可分,而且这一增值更多的是城市建设投资效应外溢的结果，因此土地增值要“涨价归公”,即由国家的代表各级政府享有。第三种观点认为,农民和国家都有参与土地增值收益的权利，应该将土地增值收益在农民和国家间按比例进行分配，以平衡各方利益冲突，即所谓的“公私兼顾论”。
以上三种模式各有利弊。相比之下，笔者比较倾向于第三种观点——“公私兼顾论”，并且主张更多地向农民倾斜。首先，土地长久使用者凭借对土地的使用权取得土地增值收益，这是法律赋予的权利，任何人都不能剥夺。也就是说，农地无论以何种方式转变为非农用地，原使用者都应该获得“土地非农开发权价格”。在我国，由于农村土地属集体所有，农民拥有土地使用权，依照产权，农村集体和农民理应享有土地增值收益。其次，主张向农民倾斜，是由于虽然农地转为建设用地所带来的土地增值以土地利用规划和土地用途管制为前提,但土地规划和用途管制是以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益和长远生计为代价的。因此,农地发展权应该更多地归农业经营者所有。最后，政府作为管理者和城市建设投资的主体，由于前期的基础设施投入和政策因素，也带来了土地增值，即“用途转换性增值”。也就是说，“涨价”不全是土地使用者的牺牲，也包括了政府行为，该部分应该由国家分享。我国目前土地征收后产生的增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资等多方面造成的，因此，在对增值部分的分配上应考虑多方面利益，即我国农地发展权应归农民(集体)和国家共有，其价值实现后，应在集体土地使用权人和国家之间进行合理分割[3]。
（二）制定符合天津实际的土地分配方案
根据产权原则，产权主体有利用所拥有的产权取得收益的权利。就天津而言，虽然城市化加速推进，但仍有大量的农业人口有待城市化，有大片的落后农村需要建设，整体经济建设正进入以城带乡的阶段。因此，农地发展权的设置应按照“公私兼顾”的精神，向农民群体适当倾斜，在保护耕地资源的同时着力维护农民群体的利益。
首先，要确定各参与主体对农地发展权收益的分享比例。对农民来说，征地补偿除了要体现农地的使用权价值，同时还要体现农地发展权价值。目前，天津农地使用权价值和全国一样，都是按“产值倍数法”实施征地补偿，即按照土地原用途采用以被征收耕地的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的办法。考虑到这种补偿测算方式存在参考因素单一、产值及补偿倍数偏低等问题，天津从2012年起开始上调补偿标准，体现农地的使用权价值已较具可行性；农地发展权价值的确定可以参考土地的增值收益，如果参照前文数据，农民所得份额为现行补偿额度的3倍~4倍，那么农民的分享比例应为34%~45%。而作为土地公有制代表的农村集体经济组织,因行使受托管理权也应享有部分农地发展权收益，但考虑到土地是农民的生存之本和集体所有者的虚置，村集体所得比例应由现在的大约25%调整为15%，剩余的10%应补到农民身上，这样农民所得比例就是44%~55%，另有30%~41%份额由政府享有。在这个比例范围内，再根据不同地区失地农民的生存状况和农民的民主决策确定具体比例。像天津这样的城市，经济发展较快，加之政府着力解决失地农民的就业和社会保障问题，农民的所得可以偏向比例的下限，村集体所得部分则相当于农民每年应交的土地承包费的资本化部分。至于村集体所得部分如何使用，能不能用在集体内部，可通过建立相应制度、实行村务公开，使之处于农民群众的监督之下。
其次，确定土地收益分配方式。既要让农民分享土地增值带来的收益，同时还要补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失,让他们享受到必需的、基本的养老、就业和医疗等方面的保障。目前，天津对失地农民的社会保障工作有序推进，农民对农地发展权的分享除了得到部分补偿费外，还可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。而国家所得部分，可以借鉴国外成熟的做法，通过课征土地开发增值税的形式,将部分农地发展权收益收归国有,并将税收收入作为中央和地方政府的财政收入列入专项基金，保障用于全国农村建设，或以此来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。这样做,一方面能提高征地成本，有利于控制地方政府和用地单位用地需求，起到保护耕地的作用；另一方面，有利于保护农民的合法权益，同时也有利于平衡各方面的利益，兼顾社会公平。
（三）加快完善土地收益合理分配的制度法规
一要明确土地发展权，改革和完善农地征用制度。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，改革和完善土地产权制度。在坚持土地公有制的前提下，理顺土地征用中各项权能之间的关系，明确土地发展权主体和各项权利的实现方式，构建合理的土地发展权价格评估体系，对各项权利的收益边界进行科学界定，从而实现科学合理的土地流转并保证流转中参与各方利益的合理分配。二要尽快完善征地立法。应修正相关法规内容，补充失地群体的知情权和参与决策的权力。征地程序启动之后，涉及的操作程序应该公开透明，引入公众参与到征地补偿标准的决策之中，在国家规定标准的基础上结合地方实际情况及时调整；实行征地补偿款预存制度，成立部门专项管理补偿费用的发放，避免纠纷和拖欠克扣等现象，为失地群体和社会公平地提供法律保障；对公共利益性质和非公共利益性质的征地严格区分，缩小并明确公共利益范围；对土地征用、储备、出让的操作方法和管理模式进行规范与约束[4]。三要继续实行最严格的土地管理制度。考虑到目前农民的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导和调控。所谓农地发展权属于农民，并不等于农民可以自行将农地转为建设用地并进入市场,它同样受到国家土地利用规划与土地用途管制的限制。政府可以继续实行最严格的土地管理制度,坚决限制基本农田划定范围内的农地转用,尤其是要坚决杜绝非公共利益性质的征地。因此，完善土地利用规划体系，加强其法律地位，显得尤为必要。只有双管齐下，才能达到既保护耕地资源，又保障农民利益的目的。
参考文献：
[1]段岩艳,罗永泰,沙巧兰.征地合理补偿理论实证分析——以天津市为例[J].城市发展研究,2008,(3).
[2]刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护[J].中国土地科学,2010,(7).
[3]邓 炜.基于农地发展权设置的完善征地补偿机制的思考[J].河北农业科学,2010,(12).
[4]邵彦敏,金 易.基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究[J].学习与探索,2010,(5).
责任编辑：陈文杰
[关键词]土地征用；农地发展权；土地增值收益；农民权益
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0062-04
随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途，引起农地的增值。从我国目前的征地补偿制度来看，在给予农民或村集体的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和村集体拒之于土地增值收益之外，严重损害了农民的利益。针对这一状况，学术界从理论上做了大量研究，一致认为农民在土地征用中获取的补偿偏低。本文以天津为例，对农地非农化过程中农民权益的流失进行量化分析，认为应建立基于农地发展权的土地征用补偿机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地维护农民权益。
一、天津农地征用和土地市场发育状况
近年来，天津经济发展和城市化进程持续保持高速状态，对土地的需求也日益强劲。各类建设用地的旺盛需求，需要不断通过征地来加以满足。“十五”期间，天津共征用农用地23115hm2，新增建设用地16775hm2，2005年建设用地总规模346269hm2，占全市土地总面积的29.06%。到“十一五”期间，征用农用地猛增到44000hm2，新增建设用地28431hm2，平均每年新增建设用地面积6000余hm2。2010年建设用地总规模达374700hm2，占全市土地总面积的31.44%。从征用土地的使用方向看，多以各类开发区用地为主，约占征地总量的70%左右，其他划拨类用地不足30%①。
由于受到土地刚性需求的影响，天津市土地价格呈现较高的增长速度。据天津土地交易中心统计资料，从2000年的1074万元/hm2增长到2008年的2063万元/hm2，增长近一倍，以年均9%的速度在提高。与此同时，土地征用价格也有一定的提高。2004年土地征用价格为56.9万元/hm2，2006年为84.7万元/hm2，2008年为90.7万元/hm2，2010年为108.4万元/hm2，增长较为明显。尽管如此，土地征用价格远赶不上土地市场价格。依常理，征用价格本应成为土地征用或城市新增建设用地成本的核心方面，然而由于其价格低、增幅慢而没有发挥相应的作用。以2008年为例，土地市场价格为2063万元/hm2，而对应的土地征用价格只有90.7万元/hm2，仅仅占土地价格的4.4%。即使考虑政府的基础设施投入，其巨额的利润空间也使得政府不可能考虑提高城市内部存量土地的集约利用水平，而更多地会选择通过土地征用来进一步增加城市建设用地。“十一五”期间，新增建设用地供应方式主要为划拨、协议出让和“招拍挂”出让三种。随着国家市场化取向的土地供应政策的出台,土地资源配置的市场化程度不断推进,以“招拍挂”方式出让的土地面积呈明显的递增趋势，而行政划拨逐年减少。目前在天津市征用土地中，纯属行政划拨目录范围内的医院、学校以及其他基础设施类项目用地仅占30%左右，而属于经营性的商业、房地产和工业项目用地约占70%，这些经营性用地基本采取“招拍挂”方式供地。2009年天津土地有偿使用率均值为72.56%。在全市区范围内基本形成了以市场机制为基础的土地资源配置方式。
二、农地非农化过程中农民土
地权益流失的量化分析 根据我国现有制度安排，农用地转化为非农用地一是征用，二是土地供应。在土地非农化过程中，土地收益分为征用过程中的收益和供应过程中的收益。在土地征用过程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地补偿费用的形式归村集体和农户所有，另外一部分以税费的形式归地方财政所有。据调查，地方政府所收取的税费占土地征用价格的30%左右。在土地供应阶段，收益主要是土地供应收入，归地方财政和中央财政所有。按照国家规定，地方政府占有土地供应收入的70%，中央财政占30%。可见，土地收益是在中央政府、地方政府、村集体及农户之间进行分配的。然而，不同主体对利益追求和博弈的结果却不同。由于农民处于弱势地位，在付出土地的巨大代价后，只能得到较少的征地补偿费，而在土地出让过程中产生的巨额增值收益，即土地发展权价格却与农民毫不相干，巨额增值收益在地方政府和中央政府之间进行了分割。以天津市西青区为例，2006年征用农地平均综合区片价为157.5万元/hm2，农地出让价格为3000万元/hm2(一级市场)。显然，征地价格和出让价格相差悬殊，土地平均供应价格是平均征用价格的近20倍，在土地非农化过程中，土地增值幅度相当大。征地价格过低导致农民权益受损。
限于数据的可获性和准确性，下面以天津市西青区的区片土地征用为例进行分析。假设征用土地一公顷，以此来计算土地非农化过程中的收益及其分配情况见表1。以天津市西青区为例进行的实证研究表明，每有1公顷的土地非农化，就会产生1770万元的纯收益，这部分纯收益在地方政府、中央政府、农民（包括村集体）之间分配，三者所占的比例分别为63.73％、24.92％和11．36％。从以上分析可以看出，在土地供应过程中所产生的增值部分全部归地方政府和中央政府所有，农民只在土地征用中得到少量补偿，这些补偿并不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。因为在农民失去土地后，原有的农村家庭养老基础也被打破，附着在土地上的各种保障也就随之消失了。于是，失地农民成了“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”人员，无法维持原有的生活水平。
三、农民权益缺失的根本原因在于缺乏土地发展权
土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权。它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配，是土地处分权中最重要的权利。然而，由于我国土地发展权缺失，导致农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利受损。根据现行法律规定，我国集体土地所有权转移具有单向性，即集体土地资产价值的实现只能通过政府征用变为国有，然后由国家将其划拨或出售给土地的开发商或使用者。在土地征用中，用地者动用国家征地权，以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地长久使用权实行“买断”，取得一定年限的土地使用权；国家在得到用地者支付的土地税费后，拥有长久使用权；农民(包括村集体)在得到低廉的补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。这种做法使得农民及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。 如果赋予农民土地发展权，土地征用补偿就会以市场价格为标准，而不是现在的以农业用地的年产值为标准，农民得到的合理补偿价格会有较大幅度的提高。以天津市为例，如按以上土地征用补偿办法测算，农民得到的合理补偿标准会比现行征用标准高出大致3倍～4倍。见表2。
可见，由于土地发展权缺乏，农民很难得到合理的土地权益保障。这种土地制度安排，无论是在政治意义上还是在经济意义上都有失公平正义。首先，它不符合土地发展权的人权属性。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，享有土地发展权对于人民参与社会经济发展和分享由发展带来的土地增值利益至关重要，关乎人民的生存与发展。土地发展权具有人权属性。农民作为社会成员与农村土地紧密联系，在中国土地制度的安排下理应享有多种农地权利。特别是农民处于弱势地位，实现自身发展权的路径受到限制，凭借土地权利积累财产并提高自身的经济能力是农民最易产生的心理。因此，当失地农民丧失了直接生产资料和收入来源时，各项补偿安置就必须对这部分土地之上的未来期待利益进行保障[2]。
其次，它不符合土地所有权人享有土地收益的经济权利。土地发展权是土地所有权的一部分，农民拥有的土地财产权是其参与土地收益分配的前提条件和经济依据，是法律赋予农民的合法财产权利。土地在转为非农用地以后会产生巨大的增值收益，农民有权对这一增值收益进行分割,而所分割的额度就是农地发展权的真实价值。可见，目前的土地制度安排，既不符合人权属性，也不符合经济法理。
四、依照产权实现土地收益
合理分配的思路与设想
（一）明确农地发展权的归属
目前，虽然我国理论界关于设立农地发展权已基本达成共识，但在农地发展权归属的问题上却存在较大争议。第一种观点认为,土地增值收益应当全部归失地农民所得，因为土地的使用权原本是农民的，征地之时土地增值已然实现，收益理应归土地使用权主体所有，即“涨价归私”。第二种观点认为,农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源,农地转为建设用地的增值与政府的土地利用规划和国家整体的经济环境密不可分,而且这一增值更多的是城市建设投资效应外溢的结果，因此土地增值要“涨价归公”,即由国家的代表各级政府享有。第三种观点认为,农民和国家都有参与土地增值收益的权利，应该将土地增值收益在农民和国家间按比例进行分配，以平衡各方利益冲突，即所谓的“公私兼顾论”。
以上三种模式各有利弊。相比之下，笔者比较倾向于第三种观点——“公私兼顾论”，并且主张更多地向农民倾斜。首先，土地长久使用者凭借对土地的使用权取得土地增值收益，这是法律赋予的权利，任何人都不能剥夺。也就是说，农地无论以何种方式转变为非农用地，原使用者都应该获得“土地非农开发权价格”。在我国，由于农村土地属集体所有，农民拥有土地使用权，依照产权，农村集体和农民理应享有土地增值收益。其次，主张向农民倾斜，是由于虽然农地转为建设用地所带来的土地增值以土地利用规划和土地用途管制为前提,但土地规划和用途管制是以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益和长远生计为代价的。因此,农地发展权应该更多地归农业经营者所有。最后，政府作为管理者和城市建设投资的主体，由于前期的基础设施投入和政策因素，也带来了土地增值，即“用途转换性增值”。也就是说，“涨价”不全是土地使用者的牺牲，也包括了政府行为，该部分应该由国家分享。我国目前土地征收后产生的增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资等多方面造成的，因此，在对增值部分的分配上应考虑多方面利益，即我国农地发展权应归农民(集体)和国家共有，其价值实现后，应在集体土地使用权人和国家之间进行合理分割[3]。
（二）制定符合天津实际的土地分配方案
根据产权原则，产权主体有利用所拥有的产权取得收益的权利。就天津而言，虽然城市化加速推进，但仍有大量的农业人口有待城市化，有大片的落后农村需要建设，整体经济建设正进入以城带乡的阶段。因此，农地发展权的设置应按照“公私兼顾”的精神，向农民群体适当倾斜，在保护耕地资源的同时着力维护农民群体的利益。
首先，要确定各参与主体对农地发展权收益的分享比例。对农民来说，征地补偿除了要体现农地的使用权价值，同时还要体现农地发展权价值。目前，天津农地使用权价值和全国一样，都是按“产值倍数法”实施征地补偿，即按照土地原用途采用以被征收耕地的前三年平均年产值乘以法定补偿倍数的办法。考虑到这种补偿测算方式存在参考因素单一、产值及补偿倍数偏低等问题，天津从2012年起开始上调补偿标准，体现农地的使用权价值已较具可行性；农地发展权价值的确定可以参考土地的增值收益，如果参照前文数据，农民所得份额为现行补偿额度的3倍~4倍，那么农民的分享比例应为34%~45%。而作为土地公有制代表的农村集体经济组织,因行使受托管理权也应享有部分农地发展权收益，但考虑到土地是农民的生存之本和集体所有者的虚置，村集体所得比例应由现在的大约25%调整为15%，剩余的10%应补到农民身上，这样农民所得比例就是44%~55%，另有30%~41%份额由政府享有。在这个比例范围内，再根据不同地区失地农民的生存状况和农民的民主决策确定具体比例。像天津这样的城市，经济发展较快，加之政府着力解决失地农民的就业和社会保障问题，农民的所得可以偏向比例的下限，村集体所得部分则相当于农民每年应交的土地承包费的资本化部分。至于村集体所得部分如何使用，能不能用在集体内部，可通过建立相应制度、实行村务公开，使之处于农民群众的监督之下。
其次，确定土地收益分配方式。既要让农民分享土地增值带来的收益，同时还要补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失,让他们享受到必需的、基本的养老、就业和医疗等方面的保障。目前，天津对失地农民的社会保障工作有序推进，农民对农地发展权的分享除了得到部分补偿费外，还可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。而国家所得部分，可以借鉴国外成熟的做法，通过课征土地开发增值税的形式,将部分农地发展权收益收归国有,并将税收收入作为中央和地方政府的财政收入列入专项基金，保障用于全国农村建设，或以此来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。这样做,一方面能提高征地成本，有利于控制地方政府和用地单位用地需求，起到保护耕地的作用；另一方面，有利于保护农民的合法权益，同时也有利于平衡各方面的利益，兼顾社会公平。
（三）加快完善土地收益合理分配的制度法规
一要明确土地发展权，改革和完善农地征用制度。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，改革和完善土地产权制度。在坚持土地公有制的前提下，理顺土地征用中各项权能之间的关系，明确土地发展权主体和各项权利的实现方式，构建合理的土地发展权价格评估体系，对各项权利的收益边界进行科学界定，从而实现科学合理的土地流转并保证流转中参与各方利益的合理分配。二要尽快完善征地立法。应修正相关法规内容，补充失地群体的知情权和参与决策的权力。征地程序启动之后，涉及的操作程序应该公开透明，引入公众参与到征地补偿标准的决策之中，在国家规定标准的基础上结合地方实际情况及时调整；实行征地补偿款预存制度，成立部门专项管理补偿费用的发放，避免纠纷和拖欠克扣等现象，为失地群体和社会公平地提供法律保障；对公共利益性质和非公共利益性质的征地严格区分，缩小并明确公共利益范围；对土地征用、储备、出让的操作方法和管理模式进行规范与约束[4]。三要继续实行最严格的土地管理制度。考虑到目前农民的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导和调控。所谓农地发展权属于农民，并不等于农民可以自行将农地转为建设用地并进入市场,它同样受到国家土地利用规划与土地用途管制的限制。政府可以继续实行最严格的土地管理制度,坚决限制基本农田划定范围内的农地转用,尤其是要坚决杜绝非公共利益性质的征地。因此，完善土地利用规划体系，加强其法律地位，显得尤为必要。只有双管齐下，才能达到既保护耕地资源，又保障农民利益的目的。
参考文献：
[1]段岩艳,罗永泰,沙巧兰.征地合理补偿理论实证分析——以天津市为例[J].城市发展研究,2008,(3).
[2]刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护[J].中国土地科学,2010,(7).
[3]邓 炜.基于农地发展权设置的完善征地补偿机制的思考[J].河北农业科学,2010,(12).
[4]邵彦敏,金 易.基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究[J].学习与探索,2010,(5).
责任编辑：陈文杰