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摘要：四川集体林权改革绝大多数已经完成主体改革部分，配套改革的制度建设还在完善之中。基于此，对成都周边经济发达县——双流县兴隆镇瓦窑村的集体林权改革的情况进行探讨，从中分析总结大城市市郊经济发达小林区县实施集体林权改革的特征、经验和问题，并提出在这类区域开展集体林权的配套改革建设的方向和深化改革的启示。
关键词：四川；集体林改革；问题；启示
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8772(2012)02-0098-02
四川的集体林林权改革已经由试点示范进入全面铺开的阶段，绝大多数地区都已经完成了主体改革，配套改革也正处于完善和探索之中。成都市双流县作为全国百强县，虽非林区大县，但因其强大的政策优势和雄厚的财政支持力度，为集体林林权改革的深化画下浓重的一笔，极大地活跃了林权的流转，实现了林权改革的最终目的。在大力推进城乡统筹综合配套改革试验区建设的大背景下，双流县充分发挥闲置资源的作用，把资源变资本，进一步拓宽了农民增收致富渠道。本研究基于双流县5个试点镇之一的兴隆镇，选择试点村瓦窑村作为调查点，从中发现大城市近郊经济发达小林区县实施集体林林权改革的特征、经验和问题，并提出这种类型林区开展林权改革和配套完善方面的意见和建议。
一、兴隆镇瓦窑村基本概况
兴隆镇瓦窑村位于兴隆镇中部，辖7个村民小组，幅员面积5565亩，其中农用地总面积4385.7亩，总户数631户，总人口2360人，有森林面积1892亩，全村村民以种养业和外出务工为主，草莓、枇杷、粤菜、水稻是其主要农产品，2010年全村人时纯收入6928元，达到全镇平均收入水平。从2007年9月开冶至2008年1月，瓦窑村的林权制度改革试点工作已基本结束。从林业资源面积来看，瓦窑村的林地面积少，仅1632亩成牛林地，主要分布在瓦窑村4队，人平林地面积小；从林业资源分布的位置来看，这些林地区位优势好，大多分布在交通便利的公路两边，有些成片林地还在政府规划的锦绣东山生态观光走廊和“4A”级乡村旅游走廊规划地带，具有很好的流转优势。从农户对林业收入的依赖程度来看，全村主要以特色农业和外出务工为主，林改前林业的收入几乎为零，农户对林业的依赖蔓很低。瓦窑村林业的特征决定了农户对集体林今后划分、分配和流转的选择。
二、瓦窑村集体林林权改革的主要特征
在四川集体林林权改革向纵深发展的过程中，大部分地区木农选择了分林分地到户的做法，尤其在森林资源丰富，林农人均森林面积大的林区更为普遍。但是在林业资源稀少的成都近郊双流县，人均林地面积小，林木数量少，很多地方人平仅几分林地。总体来说，双流县集体林林权改革以瓦窑村模式为主要特色，其主要特征有以下几个方面：
1.森林与耕地互相交错，不利于实现林权单一的对外流转。瓦窑村的耕地和集体林林地互相交错，分林到户的难度较大，即使划分到户，每户农民仅有很少的林地，不便于集中成片流转，吸引外来投资者。双流县靠近成都市，因此每户的林权和土地承包经营权委托给村民小组，集中成片对外流转。林权流转带动了土地承包权的流转。
2.采用股权换林权，集体林到户不利于经营和流转，因为林地面积小，细分到户就更加不利于经营和流转。瓦窑村大部分集体林权未确分到户，而采用股权换林权的方法，即农民把林权委托给社集体经济组织，社集体发给农民股权证，按股分配林地流转收益，林木的所有权和使用权流转收益属原承包户。股权的分配完全由社员自身讨论决定，考虑绝大多数人的利益和公平原则，这样既保护了大部分农民的利益，又充分尊重了原承包户的合法权益。
3.流转收益按林权和股权进行分配。在流转收益分配上，主要涉及到林木所有权和林地使用权流转的收益分配问题。对已分配到户山林的林木所有权和使用权的流转收益属承包户所有，因林地属社集体经济组织所有，其流转收益属于整个集体经济组织，每个社员按照自愿原则达成股权的合理分配，一旦流转，其收益就分配给本社所有持股权证和享有分配权的社员。
4.未划分到户的山林流转收益可留作集体公益事业开支。瓦窑村对未划分到户的山林流转的收益进行集体留存，以壮大集体经济，弥补集体经济收入，用于集体公益事业的开支。同时，社员通过民主讨论，留足了集体公益事业开支的费用，瓦窑村4组将24万元的流转收入留作了集体公益事业费用。这在林改之前是从未出现过的。集体林开始给全社和社员带来意想不到的收益。玫瑰园项目中流转出去62亩，按每亩3万元的价格流转，总价186万元，集体每亩提留1000元以壮大集体经济，其余农户每户按股权均分1万元，有史以来首次实现了林业收入的大突破。
5.以项目带动集体林地积极流转和有效增收。瓦窑村位于政府积极打造锦绣东山生态观光走廊沿线，是政府规划设计“4A”级乡村旅游走廊区域。这些都是集体林地非常好的流转前提，极大地激发了集体林地的流转，充分地保障了集体和个人的经济利益。政府引进星慧集团投资建设的锦绣城“5A”级乡村酒店，为这个区域注入了活力，项目对生态景观的需求使得原本不值钱的瓦窑村林业资源供不应求，集体林权改革为村民搭建了盘活林业资源的平台。随着五个项目的动工建设及建成后的经营用工，按每亩每天1个用工量计算，可获得2900万元的务工收入，每年人均可获得1.2万元的务工收入。因此，瓦窑村的林权流转成为了该村农民又一重要的增收渠道。
6.林木使用权和林地使用权流转的现金和实物作价的保障方式。瓦窑村的林木使用权和所有权一般都采用现金一次性支付，可按照树木胸径大小进行评估作价。在引进业主的几个大项目中，大多都采用在政府制定补偿基本标准的基础上额外增加收益，例如玫瑰同项目中的林木所有权和使用权在双府函(2001)65号文件标准的基础上每株增加2元一次性支付，共支付11万元；为保障农民的利益，林地使用权流转收益以粮食作价，一次性或分年度进行支付。在玫瑰天堂项目中林地流转收益按300斤大米／亩的标准计算，一次性支付20年的林地流转收益，承包田按1000斤大米／亩计算流转收益，承包地按500斤大米／亩计算流转收益。
三、难点和对策
双流县兴隆镇是双流林权改革的试点镇，目前已经完成了林权的主体改革部分，林权改革的配套改革还在不断完善，这将是一个漫长的过程。在此过程中，我们已经看到改革因操之过急而引发了一些问题，继续深化集体林林权改革有很多的焦点和难点问题，主要有四个方面：
1.引进和扶持业主的问题。集体林权改革开始之后，双流县政府意识到引进有实力的业主是促进林权流转的一个有效途径，以政府的规划为前提，着重引进外来业主，促进流转和村民增收，让当地村民充分享受到林业的实惠，这样也更利于经营林业。(1)建设用地指标缺乏。瓦窑村外来业主看重的是这里的区位优势和景观资源，来实现自身的发展目标。但是政府对流转后林地的用途作了严格规定，不得改做非农项目，因此在业 主修建为经营所需的配套建设土地用地指标的批准上控制太严，例如规定业主不能修建房屋等设施。对于像双流县这样林业资源不多，经济水平较高，交通便利，生态区位不显著的区域，林改后业主承包林地积极性高的区域，应该尽可能鼓励和扶持外来业主，为他们批准适当的建设土地用地指标，修建一些为发展涉农项目所必须的房屋，但要注意严格杜绝因房产开发而改变林地用途的开发行为。(2)基础设施配套不够。政府对引进业主的基础设施的配套政策并不优惠，尤其是针对业主经营所需的天然气入户费、电力接口费都太高。业主的生产性投资太大，不利于其赚钱，也就不利于村民增收。例如玫瑰园项目中，业主对电费、水费、天然气等初始投入都在50多万以上，这势必会影响业主的开发热情。建议政府尽快出台相关配套政策，应按照成本价收取其费用，或由政府补贴的方式来降低业主进入的初始费用，让他们对未来的投入和产出充满信心。
2.产权交易平台建立的问题。在双流县这样一个林地零星、林地耕地交错、地权交易活跃的地区，林权、土地承包权、农村房屋产权、集体建设用地权等交易非常活跃，而业主要求流转的土地经常涉及到多项产权，而非单一的产权，而不同产权的变更涉及到不同交易中心。随着林权改革的深入，将有更多林权进入流转市场。2008年，林权交易平台—成都农村产权交易所由成都市政府批准成立，随后双流县也成立了县级农村产权交易所。瓦窑村在开展林权流转的同时，结合已流转的间插在林地中的耕地和集体建设用地，积极引进业主投资项目建设，既方便了项目的规划建设和建成后的经营，又推进了土地的规模经营，实现了农、林、旅游业的有机结合和共同发展。
3.林地流转评估机构和费用问题。瓦窑村的各个项目林权流转价格及方式均不一致。其价格是靠双方协商确定，这不利于维护流转双方的利益和保证流转的公正性。但是林地评估价格太高，评估机构太少，专业评估师太少，时间不能保障及时，不足以满足大量林权流转的需要。在双流这样的交通便利、经济发达的小林区，村民对林业的依赖度很低，每宗林地流转如果都按照规定进行评估后再流转，势必影响业主投资的热情，高企的评估费和评估价格令业主望而却步。建议政府为业主和村民制定林地和林木流转的市场指导价，但非强制执行价格，为交易双方提供透明参考信息，既维护流转价格的公正性，避免少数业主以低廉价格谋取林地收益，也为不熟悉当地的实力业主提供合理的价格信息。同时，应当探索和建立具有权威性和服务性的流转价格评估机构。至少在县级应当设置具有权威性、服务性的流转价格评估机构和评估标准，这种评估应当作为县级部门的工作职责不对评估双方收费，以鼓励和支持林权制度改革。
4.林权流转收益的处置问题。林权流转的收益处置主要有三种方式：村民自用、集体留存和购买社会保障。村民自用就是自行处理林权流转后的经济收益，集体留存是壮大集体经济力量的形式，而购买社会保障是一种较新的形式，政府在引导农民用一定比例的收益购买社会保险时，表现出了两个问题，首先是农民养老保险缴费10080元／人，但农民领取保费只有平均140元／月，随着社会经济的发展，保费不足以维持其基本生活消费，对农民无吸引力；其次是由于过去的农民养老保险、家庭财产保险、独生子女双全保险的不成功和新型农村合作医疗的低报销率造成农民对社会保险的不信任。因此，瓦窑村的农民无一人把林权收益用于购买养老保险。建议进一步探索如何把林权流转收益用于解决农民社会保障问题。上级政府和部门应当把农民养老保险和医疗保险与城镇居民保险等同对待，既体现对民生的关注，又是对城乡一体化的补充和完善。
关键词：四川；集体林改革；问题；启示
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8772(2012)02-0098-02
四川的集体林林权改革已经由试点示范进入全面铺开的阶段，绝大多数地区都已经完成了主体改革，配套改革也正处于完善和探索之中。成都市双流县作为全国百强县，虽非林区大县，但因其强大的政策优势和雄厚的财政支持力度，为集体林林权改革的深化画下浓重的一笔，极大地活跃了林权的流转，实现了林权改革的最终目的。在大力推进城乡统筹综合配套改革试验区建设的大背景下，双流县充分发挥闲置资源的作用，把资源变资本，进一步拓宽了农民增收致富渠道。本研究基于双流县5个试点镇之一的兴隆镇，选择试点村瓦窑村作为调查点，从中发现大城市近郊经济发达小林区县实施集体林林权改革的特征、经验和问题，并提出这种类型林区开展林权改革和配套完善方面的意见和建议。
一、兴隆镇瓦窑村基本概况
兴隆镇瓦窑村位于兴隆镇中部，辖7个村民小组，幅员面积5565亩，其中农用地总面积4385.7亩，总户数631户，总人口2360人，有森林面积1892亩，全村村民以种养业和外出务工为主，草莓、枇杷、粤菜、水稻是其主要农产品，2010年全村人时纯收入6928元，达到全镇平均收入水平。从2007年9月开冶至2008年1月，瓦窑村的林权制度改革试点工作已基本结束。从林业资源面积来看，瓦窑村的林地面积少，仅1632亩成牛林地，主要分布在瓦窑村4队，人平林地面积小；从林业资源分布的位置来看，这些林地区位优势好，大多分布在交通便利的公路两边，有些成片林地还在政府规划的锦绣东山生态观光走廊和“4A”级乡村旅游走廊规划地带，具有很好的流转优势。从农户对林业收入的依赖程度来看，全村主要以特色农业和外出务工为主，林改前林业的收入几乎为零，农户对林业的依赖蔓很低。瓦窑村林业的特征决定了农户对集体林今后划分、分配和流转的选择。
二、瓦窑村集体林林权改革的主要特征
在四川集体林林权改革向纵深发展的过程中，大部分地区木农选择了分林分地到户的做法，尤其在森林资源丰富，林农人均森林面积大的林区更为普遍。但是在林业资源稀少的成都近郊双流县，人均林地面积小，林木数量少，很多地方人平仅几分林地。总体来说，双流县集体林林权改革以瓦窑村模式为主要特色，其主要特征有以下几个方面：
1.森林与耕地互相交错，不利于实现林权单一的对外流转。瓦窑村的耕地和集体林林地互相交错，分林到户的难度较大，即使划分到户，每户农民仅有很少的林地，不便于集中成片流转，吸引外来投资者。双流县靠近成都市，因此每户的林权和土地承包经营权委托给村民小组，集中成片对外流转。林权流转带动了土地承包权的流转。
2.采用股权换林权，集体林到户不利于经营和流转，因为林地面积小，细分到户就更加不利于经营和流转。瓦窑村大部分集体林权未确分到户，而采用股权换林权的方法，即农民把林权委托给社集体经济组织，社集体发给农民股权证，按股分配林地流转收益，林木的所有权和使用权流转收益属原承包户。股权的分配完全由社员自身讨论决定，考虑绝大多数人的利益和公平原则，这样既保护了大部分农民的利益，又充分尊重了原承包户的合法权益。
3.流转收益按林权和股权进行分配。在流转收益分配上，主要涉及到林木所有权和林地使用权流转的收益分配问题。对已分配到户山林的林木所有权和使用权的流转收益属承包户所有，因林地属社集体经济组织所有，其流转收益属于整个集体经济组织，每个社员按照自愿原则达成股权的合理分配，一旦流转，其收益就分配给本社所有持股权证和享有分配权的社员。
4.未划分到户的山林流转收益可留作集体公益事业开支。瓦窑村对未划分到户的山林流转的收益进行集体留存，以壮大集体经济，弥补集体经济收入，用于集体公益事业的开支。同时，社员通过民主讨论，留足了集体公益事业开支的费用，瓦窑村4组将24万元的流转收入留作了集体公益事业费用。这在林改之前是从未出现过的。集体林开始给全社和社员带来意想不到的收益。玫瑰园项目中流转出去62亩，按每亩3万元的价格流转，总价186万元，集体每亩提留1000元以壮大集体经济，其余农户每户按股权均分1万元，有史以来首次实现了林业收入的大突破。
5.以项目带动集体林地积极流转和有效增收。瓦窑村位于政府积极打造锦绣东山生态观光走廊沿线，是政府规划设计“4A”级乡村旅游走廊区域。这些都是集体林地非常好的流转前提，极大地激发了集体林地的流转，充分地保障了集体和个人的经济利益。政府引进星慧集团投资建设的锦绣城“5A”级乡村酒店，为这个区域注入了活力，项目对生态景观的需求使得原本不值钱的瓦窑村林业资源供不应求，集体林权改革为村民搭建了盘活林业资源的平台。随着五个项目的动工建设及建成后的经营用工，按每亩每天1个用工量计算，可获得2900万元的务工收入，每年人均可获得1.2万元的务工收入。因此，瓦窑村的林权流转成为了该村农民又一重要的增收渠道。
6.林木使用权和林地使用权流转的现金和实物作价的保障方式。瓦窑村的林木使用权和所有权一般都采用现金一次性支付，可按照树木胸径大小进行评估作价。在引进业主的几个大项目中，大多都采用在政府制定补偿基本标准的基础上额外增加收益，例如玫瑰同项目中的林木所有权和使用权在双府函(2001)65号文件标准的基础上每株增加2元一次性支付，共支付11万元；为保障农民的利益，林地使用权流转收益以粮食作价，一次性或分年度进行支付。在玫瑰天堂项目中林地流转收益按300斤大米／亩的标准计算，一次性支付20年的林地流转收益，承包田按1000斤大米／亩计算流转收益，承包地按500斤大米／亩计算流转收益。
三、难点和对策
双流县兴隆镇是双流林权改革的试点镇，目前已经完成了林权的主体改革部分，林权改革的配套改革还在不断完善，这将是一个漫长的过程。在此过程中，我们已经看到改革因操之过急而引发了一些问题，继续深化集体林林权改革有很多的焦点和难点问题，主要有四个方面：
1.引进和扶持业主的问题。集体林权改革开始之后，双流县政府意识到引进有实力的业主是促进林权流转的一个有效途径，以政府的规划为前提，着重引进外来业主，促进流转和村民增收，让当地村民充分享受到林业的实惠，这样也更利于经营林业。(1)建设用地指标缺乏。瓦窑村外来业主看重的是这里的区位优势和景观资源，来实现自身的发展目标。但是政府对流转后林地的用途作了严格规定，不得改做非农项目，因此在业 主修建为经营所需的配套建设土地用地指标的批准上控制太严，例如规定业主不能修建房屋等设施。对于像双流县这样林业资源不多，经济水平较高，交通便利，生态区位不显著的区域，林改后业主承包林地积极性高的区域，应该尽可能鼓励和扶持外来业主，为他们批准适当的建设土地用地指标，修建一些为发展涉农项目所必须的房屋，但要注意严格杜绝因房产开发而改变林地用途的开发行为。(2)基础设施配套不够。政府对引进业主的基础设施的配套政策并不优惠，尤其是针对业主经营所需的天然气入户费、电力接口费都太高。业主的生产性投资太大，不利于其赚钱，也就不利于村民增收。例如玫瑰园项目中，业主对电费、水费、天然气等初始投入都在50多万以上，这势必会影响业主的开发热情。建议政府尽快出台相关配套政策，应按照成本价收取其费用，或由政府补贴的方式来降低业主进入的初始费用，让他们对未来的投入和产出充满信心。
2.产权交易平台建立的问题。在双流县这样一个林地零星、林地耕地交错、地权交易活跃的地区，林权、土地承包权、农村房屋产权、集体建设用地权等交易非常活跃，而业主要求流转的土地经常涉及到多项产权，而非单一的产权，而不同产权的变更涉及到不同交易中心。随着林权改革的深入，将有更多林权进入流转市场。2008年，林权交易平台—成都农村产权交易所由成都市政府批准成立，随后双流县也成立了县级农村产权交易所。瓦窑村在开展林权流转的同时，结合已流转的间插在林地中的耕地和集体建设用地，积极引进业主投资项目建设，既方便了项目的规划建设和建成后的经营，又推进了土地的规模经营，实现了农、林、旅游业的有机结合和共同发展。
3.林地流转评估机构和费用问题。瓦窑村的各个项目林权流转价格及方式均不一致。其价格是靠双方协商确定，这不利于维护流转双方的利益和保证流转的公正性。但是林地评估价格太高，评估机构太少，专业评估师太少，时间不能保障及时，不足以满足大量林权流转的需要。在双流这样的交通便利、经济发达的小林区，村民对林业的依赖度很低，每宗林地流转如果都按照规定进行评估后再流转，势必影响业主投资的热情，高企的评估费和评估价格令业主望而却步。建议政府为业主和村民制定林地和林木流转的市场指导价，但非强制执行价格，为交易双方提供透明参考信息，既维护流转价格的公正性，避免少数业主以低廉价格谋取林地收益，也为不熟悉当地的实力业主提供合理的价格信息。同时，应当探索和建立具有权威性和服务性的流转价格评估机构。至少在县级应当设置具有权威性、服务性的流转价格评估机构和评估标准，这种评估应当作为县级部门的工作职责不对评估双方收费，以鼓励和支持林权制度改革。
4.林权流转收益的处置问题。林权流转的收益处置主要有三种方式：村民自用、集体留存和购买社会保障。村民自用就是自行处理林权流转后的经济收益，集体留存是壮大集体经济力量的形式，而购买社会保障是一种较新的形式，政府在引导农民用一定比例的收益购买社会保险时，表现出了两个问题，首先是农民养老保险缴费10080元／人，但农民领取保费只有平均140元／月，随着社会经济的发展，保费不足以维持其基本生活消费，对农民无吸引力；其次是由于过去的农民养老保险、家庭财产保险、独生子女双全保险的不成功和新型农村合作医疗的低报销率造成农民对社会保险的不信任。因此，瓦窑村的农民无一人把林权收益用于购买养老保险。建议进一步探索如何把林权流转收益用于解决农民社会保障问题。上级政府和部门应当把农民养老保险和医疗保险与城镇居民保险等同对待，既体现对民生的关注，又是对城乡一体化的补充和完善。