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[摘 要] 通过对 “收支两条线”运行深入实践和思考，以宁夏秦汉渠管理处为例，就落实“收支两条线”取得的成效和存在的问题及如何促进水管单位良性健康发展进行了分析并提出意见和建议。
[关键词] 收支两条线”；政策；实施；意见；建议
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 13. 021
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）13- 0037- 02
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。2013年，自治区直属水管单位经费实行“收支两条线”。开始实施“收支两条线”管理，取得了显著成效，对于稳定职工队伍、推动水管单位良性健康发展，落实最严格水资源管理制度、促进节水型社会建设起到了十分重要的作用。笔者通过对 “收支两条线”运行深入实践和思考，以宁夏秦汉渠管理处为例，就落实“收支两条线”取得的成效和存在的问题及如何促进水管单位良性健康发展进行分析并提出意见和建议。
1 “收支两条线”政策出台背景
为贯彻落实《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）和《自治区党委、人民政府关于加快水利改革发展的决定》（宁党发[2011]35号）精神，深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，发挥水利工程综合效益，全面推进节水型社会建设，自治区决定水利厅直属水管单位经费实行“收支两条线”，纳入财政预算管理。
2 宁夏秦汉渠管理处灌区现状
宁夏秦汉渠灌区又称青铜峡河东灌区，属于国家大二型自流灌区。灌区位于黄河青铜峡出口东岸，灌区南起牛首山，北至灵武与内蒙交界的明长城，东靠鄂尔多斯高原，西临黄河。灌区有秦渠、汉渠、东干渠及马莲渠等4条干渠，渠道总长223.4 km，设计引水能力160 m3/s，各类渠道建筑物1 086座，老化损坏建筑物总座数474座，近80%的干渠直开口大都建于20世纪六七十年代。灌区在册面积62万亩，实际灌溉面积101万亩（遥感面积），涉及吴忠、灵武、青铜峡3个县市，27个镇，195个行政村，以及灵武农场等6个农林场，共成立农民用水协会158家，协会管理的支渠共536条，灌区自然条件优越，农业比较发达，人口也较集中。（1亩≈666.7 m2）
3 “收支两条线”政策实施取得的成效
（1）稳定了职工队伍。“收支两条线”政策的实施，有效地解决了管理处经费不足的问题。人员工资和公用经费每月由财政及时拨付，职工工资及“五险一金”得到了保障，从根本上消除了职工的后顾之忧，职工工作积极性显著提升，单位的凝聚力明显增强，干部职工人心思稳，人心思进，精神风貌大为改观。水管单位能够把主要工作精力从过去的保工资、保吃飯、保稳定方面解脱出来，一心一意谋发展、抓管理、保安全、促效益，为灌区群众搞好服务。
（2）强化了财务管理。“收支两条线”政策的实施，全处上下转变以往自收自支观念，各项费用统一核算，统筹兼顾，精打细算，按项目层层分解到各单位严格执行，强化了预算管理，减少了浪费，增强了各单位预算管理意识，保证了渠道安全运行和各项工作的正常开展。
（3）增强了计划用水、节约用水的意识。“收支两条线”政策的实施，推动了节水型单位建设，解决了过去水管单位存在的抓节水与收入的矛盾，解决了水管单位的后顾之忧，真正调动了水管单位职工节水的积极性。过去，水管单位处于常常两难境地。一方面为了维持单位的正常运转，保证职工工资、福利、资金的正常发放，想方设法增加供水收入，另一方面，还要抓节水灌溉，使节水工作处于一种被动状态。
4 存在的主要问题
通过经费“收支两条线”两年的运行情况来看，还存在以下问题：
（1）核定的公用经费不足。2013年，自治区财政按人均5 000元的标准，与我处历年实际支出有一定的差距。管理处现有38个基层所段，分布在223.4千米的渠道，由于点多、线长、面广、地域偏僻，一是办公、生活等费用开支大。二是供水生产任务日益繁重，生产车辆、工程抢险车辆使用频繁，车辆燃油费、维修费用高，由此产生的费用大。三是按规定计提的费用没有纳入财政预算，加上党建及精神文明建设等专项经费开支等，管理处公用经费依然紧缺。
（2）水费收入逐年呈下降趋势。实行“收支两条线”政策后，水费收入以水管单位前3年决算数为依据，但由于天气、来水情况等影响因素、城市建设和公路建设的占地、干、支、斗、农渠砌护率的提高，造成灌溉引水量逐年呈下降趋势，影响了水费的收入。
（3）农业用水价格与农民用水负担之间实际存在很大差距。一是灌溉面积不实，在册灌溉面积62万亩，实际灌溉面积101万亩，水费分摊不公和亩均水费虚高的问题依然存在；二是农民用水管理模式存在不合理的情况，造成向农民征收水费层层加码和“搭车收费”现象。
5 意见和建议
（1）结合实际，提高公用经费。由于管理处基层所段点多、线长、面广，属于生产型事业单位，与其他行政管理型事业单位不同，其生产管理费用大，而核定的公用经费却与我处历年实际支出有一定的差距。建议提高水管单位人均公用经费标准，以解决基层一线职工劳动防护用品、高温津贴、煤电费、交通费、通讯费等问题；财政部门在下拨人员工资总额时一并按国家规定的提取比例拨付工会经费、职教经费、调度管理费等，并单独列项，不再将上述费用包括在人均公用经费当中。
（2）以用水商品率指标为依据，确定年度水费任务。建议要考虑特殊天气、实际引水量、灌溉面积逐年减少、渠道砌护率加大等因素对收入的影响，合理核定各单位商品水率，以用水商品率指标为依据，制定水费收缴计划。
（3）以土地确权和水权确权有利时机核实灌溉面积，消除亩均水费虚高现象，杜绝层层加码和“搭车收费”现象。在各级政府及当地水务部门的支持和协作下，利用土地确权和水权确权有利时机，抓好灌溉面积核实工作，消除亩均水费摊派不公和虚高现象，让农户淌明白水、放心水。同时是进一步推进水费收缴方式改革，推行农村信用社代收水费制度，克服多方收费，杜绝层层加码和“搭车收费”现象。
“收支两条线”政策实施3年来，得到了各水管单位和广大水利职工的普遍拥护，虽然还有许多需要在实践中进一步完善的地方，但实践证明，这一政策惠民生、顺民意、得民心，是一项利国利民的好政策。
[关键词] 收支两条线”；政策；实施；意见；建议
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 13. 021
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）13- 0037- 02
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。2013年，自治区直属水管单位经费实行“收支两条线”。开始实施“收支两条线”管理，取得了显著成效，对于稳定职工队伍、推动水管单位良性健康发展，落实最严格水资源管理制度、促进节水型社会建设起到了十分重要的作用。笔者通过对 “收支两条线”运行深入实践和思考，以宁夏秦汉渠管理处为例，就落实“收支两条线”取得的成效和存在的问题及如何促进水管单位良性健康发展进行分析并提出意见和建议。
1 “收支两条线”政策出台背景
为贯彻落实《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）和《自治区党委、人民政府关于加快水利改革发展的决定》（宁党发[2011]35号）精神，深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，发挥水利工程综合效益，全面推进节水型社会建设，自治区决定水利厅直属水管单位经费实行“收支两条线”，纳入财政预算管理。
2 宁夏秦汉渠管理处灌区现状
宁夏秦汉渠灌区又称青铜峡河东灌区，属于国家大二型自流灌区。灌区位于黄河青铜峡出口东岸，灌区南起牛首山，北至灵武与内蒙交界的明长城，东靠鄂尔多斯高原，西临黄河。灌区有秦渠、汉渠、东干渠及马莲渠等4条干渠，渠道总长223.4 km，设计引水能力160 m3/s，各类渠道建筑物1 086座，老化损坏建筑物总座数474座，近80%的干渠直开口大都建于20世纪六七十年代。灌区在册面积62万亩，实际灌溉面积101万亩（遥感面积），涉及吴忠、灵武、青铜峡3个县市，27个镇，195个行政村，以及灵武农场等6个农林场，共成立农民用水协会158家，协会管理的支渠共536条，灌区自然条件优越，农业比较发达，人口也较集中。（1亩≈666.7 m2）
3 “收支两条线”政策实施取得的成效
（1）稳定了职工队伍。“收支两条线”政策的实施，有效地解决了管理处经费不足的问题。人员工资和公用经费每月由财政及时拨付，职工工资及“五险一金”得到了保障，从根本上消除了职工的后顾之忧，职工工作积极性显著提升，单位的凝聚力明显增强，干部职工人心思稳，人心思进，精神风貌大为改观。水管单位能够把主要工作精力从过去的保工资、保吃飯、保稳定方面解脱出来，一心一意谋发展、抓管理、保安全、促效益，为灌区群众搞好服务。
（2）强化了财务管理。“收支两条线”政策的实施，全处上下转变以往自收自支观念，各项费用统一核算，统筹兼顾，精打细算，按项目层层分解到各单位严格执行，强化了预算管理，减少了浪费，增强了各单位预算管理意识，保证了渠道安全运行和各项工作的正常开展。
（3）增强了计划用水、节约用水的意识。“收支两条线”政策的实施，推动了节水型单位建设，解决了过去水管单位存在的抓节水与收入的矛盾，解决了水管单位的后顾之忧，真正调动了水管单位职工节水的积极性。过去，水管单位处于常常两难境地。一方面为了维持单位的正常运转，保证职工工资、福利、资金的正常发放，想方设法增加供水收入，另一方面，还要抓节水灌溉，使节水工作处于一种被动状态。
4 存在的主要问题
通过经费“收支两条线”两年的运行情况来看，还存在以下问题：
（1）核定的公用经费不足。2013年，自治区财政按人均5 000元的标准，与我处历年实际支出有一定的差距。管理处现有38个基层所段，分布在223.4千米的渠道，由于点多、线长、面广、地域偏僻，一是办公、生活等费用开支大。二是供水生产任务日益繁重，生产车辆、工程抢险车辆使用频繁，车辆燃油费、维修费用高，由此产生的费用大。三是按规定计提的费用没有纳入财政预算，加上党建及精神文明建设等专项经费开支等，管理处公用经费依然紧缺。
（2）水费收入逐年呈下降趋势。实行“收支两条线”政策后，水费收入以水管单位前3年决算数为依据，但由于天气、来水情况等影响因素、城市建设和公路建设的占地、干、支、斗、农渠砌护率的提高，造成灌溉引水量逐年呈下降趋势，影响了水费的收入。
（3）农业用水价格与农民用水负担之间实际存在很大差距。一是灌溉面积不实，在册灌溉面积62万亩，实际灌溉面积101万亩，水费分摊不公和亩均水费虚高的问题依然存在；二是农民用水管理模式存在不合理的情况，造成向农民征收水费层层加码和“搭车收费”现象。
5 意见和建议
（1）结合实际，提高公用经费。由于管理处基层所段点多、线长、面广，属于生产型事业单位，与其他行政管理型事业单位不同，其生产管理费用大，而核定的公用经费却与我处历年实际支出有一定的差距。建议提高水管单位人均公用经费标准，以解决基层一线职工劳动防护用品、高温津贴、煤电费、交通费、通讯费等问题；财政部门在下拨人员工资总额时一并按国家规定的提取比例拨付工会经费、职教经费、调度管理费等，并单独列项，不再将上述费用包括在人均公用经费当中。
（2）以用水商品率指标为依据，确定年度水费任务。建议要考虑特殊天气、实际引水量、灌溉面积逐年减少、渠道砌护率加大等因素对收入的影响，合理核定各单位商品水率，以用水商品率指标为依据，制定水费收缴计划。
（3）以土地确权和水权确权有利时机核实灌溉面积，消除亩均水费虚高现象，杜绝层层加码和“搭车收费”现象。在各级政府及当地水务部门的支持和协作下，利用土地确权和水权确权有利时机，抓好灌溉面积核实工作，消除亩均水费摊派不公和虚高现象，让农户淌明白水、放心水。同时是进一步推进水费收缴方式改革，推行农村信用社代收水费制度，克服多方收费，杜绝层层加码和“搭车收费”现象。
“收支两条线”政策实施3年来，得到了各水管单位和广大水利职工的普遍拥护，虽然还有许多需要在实践中进一步完善的地方，但实践证明，这一政策惠民生、顺民意、得民心，是一项利国利民的好政策。