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摘 要 刑罚执行变更是我国贯彻宽严相济刑事司法政策、有效化解社会矛盾的重要举措，在新中国的司法实践中发挥了重要作用，积累了丰富的宝贵经验。然而，目前的刑罚执行变更存在着不少问题，深入探析原因，端正行刑理念，完善相关法规，规范执行行为，加强执行监督，可有效促进刑罚的正确全面执行，推进和谐社会的构建。
关键词 刑罚执行变更 问题 原因 对策
中图分类号：D925.2 文献标识码：A
刑罚执行变更是对发生法律效力的刑事判决、裁定所确定的刑罚在交付执行或实际执行过程中，由于发生了法定的事由而依法改变或调整原判刑罚的执行方式或内容的一项刑罚执行制度。它是我国刑法、刑事诉讼法和监狱法所确定的刑罚执行中的一项重要法律制度，主要包括减刑、假释和暂予监外执行等。
完善刑罚执行变更工作，是提高行刑机关行刑能力、化解社会矛盾、维护社会和谐安定的必然要求，是实施宽严相济的刑事司法政策的重要内容。建国后，大陆的刑罚执行变更实务取得了突出成就，然而在构建和谐社会视野下，重新审视刑罚执行变更工作，仍有许多亟待改进的方面，其中涉及到立法和公、检、法、司等多个部门。为此，本文就减刑、假释、暂予监外执行（本文侧重保外就医）领域存在的问题展开研究，探索对策，以求对完善刑罚执行变更实务、促进社会安定有所裨益。
一、刑罚执行变更领域存在的突出问题
（一）认识有误区。
1、减刑比例控制。
实施减刑制度，对于完善刑罚执行制度、促进罪犯积极改造发挥了重要作用。然而,目前各地却按罪犯总数30%左右的比例分配名额。这种方式既带有计划经济体制下的平均主义特点，又违背了刑法关于在法律面前人人平等的立法原则。这样做，在实践中可能出现罪犯减刑要么轮流坐庄，要么凑合着减刑。司法实践中还有一种现象，法院在裁定减刑时，也确实有一个内控的否定指标，即凡监狱呈报的罪犯减刑意见中，无论改造表现如何，往往最终要有一个比例被否定。减刑比例的设计无章可循：一是全国各省监狱罪犯减刑比例不平衡，差距较大；二是不同戒备等级监狱的减刑比例不平衡。①
2、假释日趋象征性。
我国原《刑法》第81条规定的“确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。”第八次修正后改为“没有再犯罪危险的，可以假释”。这两种规定都只是一种理性推断，法律规制的结果是，如果假释的犯人一旦再犯，公检法司各有关机关都心有余悸。况且《刑法》第81条第二款又规定了假释的限制性条件：“对累犯以及杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪（刚修正的刑法增设投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪）被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”有调查显示：我国累犯和原判10年以上的暴力型罪犯分别占押犯总数的12.5%和33.8%，两者约占45%。自2003年至2007年，我国办理减刑假释案件212.5万件，其中，减刑203万人，假释9.5万人。②有人统计，我国假释仅为减刑的4.7％，平均每年假释率仅为1.27%。我国的假释率为美国的1/32，约为加拿大、澳大利亚的1/16，为瑞典的1/15，③假释率不但远远低于发达国家水平，甚至低于发展中国家平均水平，不但假释率不高，而且仍呈下降趋势；地区之间发展也极不平衡，有的省假释率不足0.2%。这种当今世界各国普遍采用的重要刑罚执行制度，在我国司法实践中却变得名存实萎、可望不可及，这就增加了监禁率和行刑成本，强化了监狱人格的负面作用。
3、保外就医不危不保，一保就死。
近年每次专项检查活动中，保外就医工作都是重点，监狱和有关部门对此忧心忡忡，为了明哲保身，规避司法风险，大都本着“宁可不保，不能错保”的原则，十分谨慎地开展保外就医工作。某省自2002年至2007年五年间共办理罪犯保外就医1069人，平均每年仅213人，占押犯的比例仅0.3％。这样以来，《罪犯保外就医执行办法》中所列举的“身体残疾、生活不能自理的。年老多病，已失去危害社会可能的”条款就成了装饰，保外就医最终锁定的是那些已病危的罪犯，其中多数罪犯被保出去不久就病死，保外难就医。
（二）法制不完善。
1、立法空缺。
罪犯日常考核中的计分考核，是确认罪犯认罪服法的基本依据，是办理罪犯减刑假释的重要依据，然而这一做法却缺乏我国法律的权威认可。关于社区矫正，由于缺乏法律的规制和专业矫治人员的匮乏，直接制约和困扰着非监禁刑的推广和运用；关于罪犯特赦，只有宪法做了原则规定，部门法立法空缺；关于罪犯减刑裁定畸轻畸重、超期裁定，监狱没有法定的监督权利；关于个别监外执行主体不履责、少数法院裁定减刑假释不公正等的监督，由于缺乏具体的失责追究法定手段，导致刑罚执行变更工作检察监督不力。
2、个别法规过时，少数刑罚执行变更的法定内容、职责不明确。
刑罚执行变更的发展与我国的法治建设不同步。首先，承载着刑罚执行主体法律关系的《监狱法》，内容条款不完善，与相关法律法规冲突突出，修改完善不及时，相应规章细则不配套，难以与相关法律衔接有序。《罪犯保外就医执行办法》是1990年制定实施的，21年来，我国的医疗科学技术发生了巨大变化，现代医疗设备检测出了许多新疾病，执行办法所列举的病残范围十分有限，有的疾病甚至危及生命，都未列入在内。虽然该办法有“其他需保外就医的疾病”兜底条款，但实践中各监狱大都不敢用，从而有可能导致罪犯正常死亡率的大幅度上升。在罪犯监外执行、减刑、假释等的规定上，还存在着不少法律表达不明确的情形。
3、个别法律法规之间不协调、不统一。
具体如《监狱法》第25条与《刑事诉讼法》第214条暂予监外执行对象的差异，第33条第2款关于撤销假释的规定与《刑法》第86条第3款的规定不一致，第26条规定的罪犯保外就医与《罪犯保外就医执行办法》第7条程序有明显差异。关于减刑方面，我国刑法相关规定和最高人民法院制定的《关于减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》比较原则，各地根据情况制定出各自的细则、实施意见、通知等，且这些内容和标准各不相同。实际上，正是这些地方法规在起着决定作用。再者，各地监狱对罪犯的行政奖惩规定差异大，法院裁定减刑尺度也不一致，结果造成同样的表现行政奖惩不一样，同样的行政奖惩刑事奖惩不一样。
（三）有些刑罚执行变更行为不规范。
1、法院对减刑假释的裁定行为不尽规范。
按照现行法律的规定，罪犯的减刑、假释由监狱所在地中级以上人民法院裁定。法院对罪犯入狱前后的情况都不了解，往往在进行非实质性地书面审查后，通过比例控制的手段予以裁定。事实上，减刑、假释的裁定批与不批、什么时间批、批多少，决定权都在法院。关于减刑、假释的裁定时限问题，《监狱法》第30、32条明确规定，非案情复杂或情况特殊的，人民法院自收到减刑、假释建议书一个月内予以审核裁定，但确有两三个月、甚至拖得更长才予以裁定的。
2、暂予监外执行的监管不力 ，有脱管漏管现象。
具体表现是 ：一是取保人平时没有很好地管束和教育保外就医罪犯 ； 二是个别公安机关对保外就医罪犯监管不到位。现实的情况是，只要是被保人不离开居住地到本县、市以外的地方，公安机关一般不过问 ； 三是有的保外就医罪犯到外地很长时间，作为协助监督单位的基层组织或者罪犯原所在单位明明知道，却不管不问，致使暂予监外执行犯名为罪犯，实则如刑满释放一样，且由于缺乏一种改造教育的环境和平台，管理监督机关只管不教，背离了刑罚执行的宗旨。另外，保外就医中公安机关拒绝签字的现象屡屡发生。
3、监狱系统内部行政奖惩标准不一，与刑事奖惩衔接不畅。
主要表现是：一是基层自由裁量空间大。由于刑罚执行监督的实质程序在监狱④，而大量的计分考核基础工作在基层监区、分监区，监督有死角，奖惩不尽规范；二是个别地方考核奖惩过分倾向于罪犯劳动改造绩效，掩盖了一些累犯、“三假”罪犯、 智能型犯罪罪犯等的伪装性，制约着行政刑事奖惩激励作用的发挥和行刑效果的提高 ；三是与刑事奖惩衔接不畅，比如罪犯被评为监狱改造积极分子和省改造积极分子，分别被规定为“可视为立功表现”和“重大立功表现”，但这种“可视为”缺乏法律的刚性和应有的规范能力，再加上由于对罪犯日常考核没有国家统一标准，这样，罪犯同样的犯罪情况，同样的改造表现，获得的行政刑事奖励可能不一样。
（四）刑罚执行变更监督机制不健全。
1、监督程序欠妥。
根据《刑事诉讼法》第222条的规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见；根据《刑事诉讼法》第215条的规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。上述法律规定的监督形式，均是事后监督。
2、监督范围不全。
从近年开展的减刑、假释、保外就医专项检查活动不难看出，国家对监狱系统呈报减刑假释的检查监督比较到位，而对于法院裁定减刑假释的自由裁量空间过大、监外执行的执行主体监督失责、监狱的行政考核奖惩监督空位。
3、监督力度不够。
《刑法》第222条规定：人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。从有些人民法院减刑、假释自由裁量权日渐增大、裁定时效性不强来看，这种监督确实有不到位现象。
二、刑罚执行变更存在问题的原因探析
（一）法治理念不强。
在中国两千多年的封建社会中，儒家的德治文化成为主流文化，而法治文化则相当贫乏。由于法治文化贫乏，导致社会主义法治理念不强，这是刑罚执行变更存在问题的思想根源。(1)依法行刑理念不强，刑罚执行变更的许多程序和环节缺乏法律支持，减刑、假释、保外就医的法定条件被一些地方法规、制度层层加码，结果超过法定范畴。(2)执法为民思想不纯。以上列举的假释的担心、保外就医工作中的误区等，尤其是重判轻矫现象，都暴露出执法为民思想不纯的问题。(3)公正行刑理念不牢。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。说它比较公正是因为，它减轻了捉摸不定给罪犯带来的无益而残酷的折磨”。同样，对罪犯的减刑假释越是迅速快捷，对罪犯的激励作用也就越强烈，就越能提高矫正改造的效果。在司法实践中，刑罚执行变更和罪犯行政奖惩工作畸轻畸重，裁定时间宽缓无度，这都违反了公平合理的原则要求。(4)服务大局意识不强。我国没有统一的刑事执行法律制度和刑罚执行的体制和机制，结果为了部门利益，影响了大局利益。
（二）法制建设领域发展不平衡。
把刑罚执行变更置于我国法治建设的大背景中来考察，不难发现我国法治建设领域的发展不平衡。尽管我国有两千年封建社会“刑民不分、重刑轻民 ”的历史渊源，但我国现实的刑事科学和制度还不尽完善，刑事领域内部发展也不平衡。作为承担刑事执行法律关系主体的《监狱法》，由于其出台时特定的国际背景、历史背景和现实背景，出台时很不完善，且1997年我国提出了依法治国的方略，刑事法制领域取消了类推制度，实施罪行法定制度，对《刑法》进行了大幅度修改（目前已经过八次修正），对《刑事诉讼法》也进行了完善，而《监狱法》颁布实施近17年来，不加修改和完善，配套条例和细则未出台，加上有些刑罚执行变更的规章不完善，这种法制建设领域发展的不平衡性，从宏观上制约了刑罚执行变更的进一步发展。
（三）行刑体制不顺。
《刑法》第79条、《刑事诉讼法》第221条均规定，减刑由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定。在司法实践中，法院只是被动地审理监狱部门报送的关于减刑的书面材料，很少主动去监狱实地了解待减刑罪犯的具体情况。这种“书面审”如不深入，有碍罪犯改造质量的提高和法定权益的保障。我国无专门假释执行机构，只能由公安派出所进行考察、监督、管理，由于基层公安机关力量不足，直接影响假释、监外执行的监督管理。监狱系统也因安全压力大、历史和现实包袱重，而直接影响和制约监狱职能的履行和行刑质量的提高。
（四）部门利益驱动。
公安机关由于忙碌于大量刑事案件和治安案件，以及拘役、缓刑等工作外，少数地方对于假释和保外就医人员的管理，尽管也有内部规定，但不少工作难以落实；有的地方法院人员分配不合理，对于办理减刑业务有应付差事现象；个别地方检察院在履行监督职责时，确有过多考虑自身部门利益现象；监狱系统由于历史包袱和现有财政保障机制的不稳定，确有重生产轻管教的现象。
三、完善刑罚执行变更制度的对策思考
宽严相济刑事政策是构建和谐社会刑事政策的适当选择。其提出，对于我国刑事立法尤其刑事司法具有极其重要的指导意义，反映了我们党和国家运用刑事手段治理社会的理念变化和发展，对于纠正以往的重刑思想，构建社会主义和谐社会，都将发挥不可忽视的积极作用。宽严相济刑事政策与刑事执行也有密切的关系，刑事执行应当在宽严相济刑事政策指导下进行，这将有利于服刑人员的改造和复归社会。在构建和谐社会进程中，完善刑罚执行变更制度应从以下几个方面入手。
（一）端正刑罚执行变更理念。
社会主义法治理念是是科学的、先进的理念，是立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域的基本指导思想。刑罚执行变更理念，是社会主义法治理念在刑罚执行变更领域的具体体现，是社会主义法治理念的重要组成部分。当前应当在坚持党的统一领导这一根本保证前提下，树立以下理念。树立依法行刑理念，清理当前有关刑罚执行变更冲突性法条和规章制度，确保下位法不得同上位法相抵触、地方性法规不得同全国性法律相抵触；树立执法为民的理念，在具体呈报、裁定、执行业务和监督过程中，养成文明执法的习惯，自觉作到勤政守法、清正廉洁，走出误区，加强对保外就医罪犯的监管，规范对罪犯进行减刑、假释、保外就医等刑罚执行变更基础工作的实施；树立公平正义的理念，坚持秉公执法，合理行使自由裁量权，杜绝畸轻畸重现象，及时高效裁定减刑假释，坚持以公开促公正，防止执法中的权钱交易和“暗箱操作”；树立服务政治、经济、文化和和谐社会建设的理念，科学合理地执行刑罚执行变更工作，积极落实宽严相济的刑事司法政策，减少社会对立面，同时，摈弃部门利益，积极配合，共同完成刑罚执行变更事业。
（二）完善法规体系。
和谐社会的所有问题都必然归结于法治问题，或者与法治密不可分，法律在构建和谐社会中具有至关重要的作用，因而必须依靠法律来推动和谐社会的构建，依靠法律来引导社会和谐的发展，依靠法律来保障和谐社会的实现。刑罚执行变更领域也不例外。
1、法律。鉴于目前的行刑实践现状，及时修订完善相关行刑法规和法条，适时出台统一的刑事执行法典。通过法律规制，理顺协调关系，健全监督机制，规范变更执行行为。
2、规章细则。有关部门进一步完善尽可能统一的、便于操作的减刑、假释和保外就医规章；加大出台社区矫正工作规章细则的力度，助推社区矫正工作。在执行《刑法》对罪犯适用减刑的规定的工作中，应尽快制定出符合我国实际和立法精神的、可操作的、统一的减刑实施细则，消除司法不统一所带来的消极影响。
3、制度。在当前没有统一刑事执行法典和制度的背景下，公安机关要完善违责处理机制,法院要完善对罪犯减刑、暂予监外执行等的规章制度和违规处罚制度，检察院对刑罚执行变更各环节和各部门也要制定监督规章制度，监狱系统尤其要统一罪犯日常考核奖惩制度，完善罪犯考核奖惩体系和内部监督制度。
（三）规范执法行为。
1、减刑方面。取消对减刑率的地方规定，要抛弃“行刑人治”的负面影响；对于罪犯减刑应考虑规定适当的考验期并且规定若干原则和标准，划定相应的期限；严格遵守《刑事诉讼法》关于时效的规定，严防畸轻畸重现象的发生；规范罪犯的行政考核奖惩工作，统一标准，克服实际操作当中的单纯重生产现象，消除行政奖惩中的地区差异和人为差异，增强考核奖惩的可比性、公正性和可操作性。
2、假释方面。要完善公安机关的管理制度和职责，加强对假释罪犯的违法违规和外出等的管理，健全责任追究制度，杜绝管理死角。同时，要完善监督和帮教体制，把帮教和监督社会化，调动整个社会力量来完成这一社会工作。在监督机制上除了社工和相关机构的监督外，还可以借鉴国外的保释制度，采取假释保证人制度，犯人假释时提供保证人，由保证人对假释犯人重点监督，保证人负有一定的保证职责，失职则应承担相应的责任甚至包括刑事责任。
3、暂予监外执行方面。鉴于上述情况，当务之急是认真总结监管暂予监外执行犯的经验、教训，对取保人、公安机关和协助监督单位，制定明确的监督职责，并且加速推进社区矫正工作，加大试点力度，认真落实规定，积极采取有效措施，做好暂予监外执行的后期延续工作。对于严重不负责任造成危害后果的，要明确追究有关直接责任人法律责任的规定。
（四）健全监督机制。
一是从程序上由目前的事后监督改为同步全程监督。二是全面监督。即检察机关加强对监所检察的同时，加大对法院减刑假释的裁定和公安机关对监外执行罪犯的管理的检察监督力度；同时，充分发挥纪检监察监督、社会监督和新闻舆论监督的作用，对刑罚执行变更的全过程进行全方位的监督。三是经常监督。对刑罚执行变更的监督要经常化、制度化。四是依法监督。监督不是随心所欲，更不是无序介入，而是严格按照宪法和法律规定，就刑罚执行变更的实体和程序履行监督。
(五)理顺刑罚执行变更的运行体制。
解决刑罚执行变更存在的种种问题，根本方法是要解决我国目前的行刑权分散、行刑体制不顺、行刑保障不力的问题。当务之急是深化司法体制和管理机制改革，制定统一的行刑法典，建立统一的行刑机构，出台统一的行刑制度；建立稳定的经费保障机制；彻底进行监狱体制改革，剥离监狱办社会职能，纯化监狱的刑罚执行职能；深入推进社区矫正工作，为非监禁刑的扩大使用创造良好的环境和平台。在改革减刑假释审批权方面，可以借鉴国外做法，在司法部门内设立减刑审批机构，由司法部门牵头，人员由法官、检察官、公安和司法部门的代表、律师、有关专家及相关人员组成。□
（作者：河南省郑州大学法学院2010级法律硕士（法学））
注释：
①潘孝银.宽严相济刑事司法政策视野下减刑制度的完善.中国监狱学刊，2008, ⑴:51－52.按照监狱等级制度的要求，低等级戒备度监狱关押的罪犯应该是改造表现相对较好、人身危险性相对较小的罪犯，因此他们的减刑比例应该相对较高，但事实上监狱或监区的戒备等级越高，其减刑比例相对较高.
②肖扬.最高人民法院工作报告，2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上.法制日报，2008-3-24⑵.
③吴宗宪,陈志海,叶旦声,马晓东.非监禁刑研究.中国人民公安大学出版社，2003: 561.
④监狱有包括监狱领导、纪检监察人员和业务科长等在内的刑罚执行委员会，监督部门和人员经常开展监督活动，且开展执法活动时检察院驻监狱检察人员也参与 .
参考文献：
[1]何秉松.刑法教科书－6版.中国法制出版社，2000:607.
[2]肖扬.中国的法律、法治与法院，法制日报.2005-9-9(4).
[3]贝卡里亚. 黄风译.论犯罪与刑罚.中国大百科全书出版社，1993:69.
[4]马进保.减刑假释权归属问题研究.中国刑事法杂志，2005(1): 71.
[5]赵秉志,周国良.刑法学研究的新发展.中国法学，2007(1): 179.
[6]马克昌.论宽严相济刑事政策的定位.中国法学，2007,(4):120.
[7]中央政法委.社会主义法治理念教育读本. 2006.
[8]张文显.构建社会主义和谐社会的法律机制.中国法学，2006,(1):7.
关键词 刑罚执行变更 问题 原因 对策
中图分类号：D925.2 文献标识码：A
刑罚执行变更是对发生法律效力的刑事判决、裁定所确定的刑罚在交付执行或实际执行过程中，由于发生了法定的事由而依法改变或调整原判刑罚的执行方式或内容的一项刑罚执行制度。它是我国刑法、刑事诉讼法和监狱法所确定的刑罚执行中的一项重要法律制度，主要包括减刑、假释和暂予监外执行等。
完善刑罚执行变更工作，是提高行刑机关行刑能力、化解社会矛盾、维护社会和谐安定的必然要求，是实施宽严相济的刑事司法政策的重要内容。建国后，大陆的刑罚执行变更实务取得了突出成就，然而在构建和谐社会视野下，重新审视刑罚执行变更工作，仍有许多亟待改进的方面，其中涉及到立法和公、检、法、司等多个部门。为此，本文就减刑、假释、暂予监外执行（本文侧重保外就医）领域存在的问题展开研究，探索对策，以求对完善刑罚执行变更实务、促进社会安定有所裨益。
一、刑罚执行变更领域存在的突出问题
（一）认识有误区。
1、减刑比例控制。
实施减刑制度，对于完善刑罚执行制度、促进罪犯积极改造发挥了重要作用。然而,目前各地却按罪犯总数30%左右的比例分配名额。这种方式既带有计划经济体制下的平均主义特点，又违背了刑法关于在法律面前人人平等的立法原则。这样做，在实践中可能出现罪犯减刑要么轮流坐庄，要么凑合着减刑。司法实践中还有一种现象，法院在裁定减刑时，也确实有一个内控的否定指标，即凡监狱呈报的罪犯减刑意见中，无论改造表现如何，往往最终要有一个比例被否定。减刑比例的设计无章可循：一是全国各省监狱罪犯减刑比例不平衡，差距较大；二是不同戒备等级监狱的减刑比例不平衡。①
2、假释日趋象征性。
我国原《刑法》第81条规定的“确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。”第八次修正后改为“没有再犯罪危险的，可以假释”。这两种规定都只是一种理性推断，法律规制的结果是，如果假释的犯人一旦再犯，公检法司各有关机关都心有余悸。况且《刑法》第81条第二款又规定了假释的限制性条件：“对累犯以及杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪（刚修正的刑法增设投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪）被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”有调查显示：我国累犯和原判10年以上的暴力型罪犯分别占押犯总数的12.5%和33.8%，两者约占45%。自2003年至2007年，我国办理减刑假释案件212.5万件，其中，减刑203万人，假释9.5万人。②有人统计，我国假释仅为减刑的4.7％，平均每年假释率仅为1.27%。我国的假释率为美国的1/32，约为加拿大、澳大利亚的1/16，为瑞典的1/15，③假释率不但远远低于发达国家水平，甚至低于发展中国家平均水平，不但假释率不高，而且仍呈下降趋势；地区之间发展也极不平衡，有的省假释率不足0.2%。这种当今世界各国普遍采用的重要刑罚执行制度，在我国司法实践中却变得名存实萎、可望不可及，这就增加了监禁率和行刑成本，强化了监狱人格的负面作用。
3、保外就医不危不保，一保就死。
近年每次专项检查活动中，保外就医工作都是重点，监狱和有关部门对此忧心忡忡，为了明哲保身，规避司法风险，大都本着“宁可不保，不能错保”的原则，十分谨慎地开展保外就医工作。某省自2002年至2007年五年间共办理罪犯保外就医1069人，平均每年仅213人，占押犯的比例仅0.3％。这样以来，《罪犯保外就医执行办法》中所列举的“身体残疾、生活不能自理的。年老多病，已失去危害社会可能的”条款就成了装饰，保外就医最终锁定的是那些已病危的罪犯，其中多数罪犯被保出去不久就病死，保外难就医。
（二）法制不完善。
1、立法空缺。
罪犯日常考核中的计分考核，是确认罪犯认罪服法的基本依据，是办理罪犯减刑假释的重要依据，然而这一做法却缺乏我国法律的权威认可。关于社区矫正，由于缺乏法律的规制和专业矫治人员的匮乏，直接制约和困扰着非监禁刑的推广和运用；关于罪犯特赦，只有宪法做了原则规定，部门法立法空缺；关于罪犯减刑裁定畸轻畸重、超期裁定，监狱没有法定的监督权利；关于个别监外执行主体不履责、少数法院裁定减刑假释不公正等的监督，由于缺乏具体的失责追究法定手段，导致刑罚执行变更工作检察监督不力。
2、个别法规过时，少数刑罚执行变更的法定内容、职责不明确。
刑罚执行变更的发展与我国的法治建设不同步。首先，承载着刑罚执行主体法律关系的《监狱法》，内容条款不完善，与相关法律法规冲突突出，修改完善不及时，相应规章细则不配套，难以与相关法律衔接有序。《罪犯保外就医执行办法》是1990年制定实施的，21年来，我国的医疗科学技术发生了巨大变化，现代医疗设备检测出了许多新疾病，执行办法所列举的病残范围十分有限，有的疾病甚至危及生命，都未列入在内。虽然该办法有“其他需保外就医的疾病”兜底条款，但实践中各监狱大都不敢用，从而有可能导致罪犯正常死亡率的大幅度上升。在罪犯监外执行、减刑、假释等的规定上，还存在着不少法律表达不明确的情形。
3、个别法律法规之间不协调、不统一。
具体如《监狱法》第25条与《刑事诉讼法》第214条暂予监外执行对象的差异，第33条第2款关于撤销假释的规定与《刑法》第86条第3款的规定不一致，第26条规定的罪犯保外就医与《罪犯保外就医执行办法》第7条程序有明显差异。关于减刑方面，我国刑法相关规定和最高人民法院制定的《关于减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》比较原则，各地根据情况制定出各自的细则、实施意见、通知等，且这些内容和标准各不相同。实际上，正是这些地方法规在起着决定作用。再者，各地监狱对罪犯的行政奖惩规定差异大，法院裁定减刑尺度也不一致，结果造成同样的表现行政奖惩不一样，同样的行政奖惩刑事奖惩不一样。
（三）有些刑罚执行变更行为不规范。
1、法院对减刑假释的裁定行为不尽规范。
按照现行法律的规定，罪犯的减刑、假释由监狱所在地中级以上人民法院裁定。法院对罪犯入狱前后的情况都不了解，往往在进行非实质性地书面审查后，通过比例控制的手段予以裁定。事实上，减刑、假释的裁定批与不批、什么时间批、批多少，决定权都在法院。关于减刑、假释的裁定时限问题，《监狱法》第30、32条明确规定，非案情复杂或情况特殊的，人民法院自收到减刑、假释建议书一个月内予以审核裁定，但确有两三个月、甚至拖得更长才予以裁定的。
2、暂予监外执行的监管不力 ，有脱管漏管现象。
具体表现是 ：一是取保人平时没有很好地管束和教育保外就医罪犯 ； 二是个别公安机关对保外就医罪犯监管不到位。现实的情况是，只要是被保人不离开居住地到本县、市以外的地方，公安机关一般不过问 ； 三是有的保外就医罪犯到外地很长时间，作为协助监督单位的基层组织或者罪犯原所在单位明明知道，却不管不问，致使暂予监外执行犯名为罪犯，实则如刑满释放一样，且由于缺乏一种改造教育的环境和平台，管理监督机关只管不教，背离了刑罚执行的宗旨。另外，保外就医中公安机关拒绝签字的现象屡屡发生。
3、监狱系统内部行政奖惩标准不一，与刑事奖惩衔接不畅。
主要表现是：一是基层自由裁量空间大。由于刑罚执行监督的实质程序在监狱④，而大量的计分考核基础工作在基层监区、分监区，监督有死角，奖惩不尽规范；二是个别地方考核奖惩过分倾向于罪犯劳动改造绩效，掩盖了一些累犯、“三假”罪犯、 智能型犯罪罪犯等的伪装性，制约着行政刑事奖惩激励作用的发挥和行刑效果的提高 ；三是与刑事奖惩衔接不畅，比如罪犯被评为监狱改造积极分子和省改造积极分子，分别被规定为“可视为立功表现”和“重大立功表现”，但这种“可视为”缺乏法律的刚性和应有的规范能力，再加上由于对罪犯日常考核没有国家统一标准，这样，罪犯同样的犯罪情况，同样的改造表现，获得的行政刑事奖励可能不一样。
（四）刑罚执行变更监督机制不健全。
1、监督程序欠妥。
根据《刑事诉讼法》第222条的规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见；根据《刑事诉讼法》第215条的规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。上述法律规定的监督形式，均是事后监督。
2、监督范围不全。
从近年开展的减刑、假释、保外就医专项检查活动不难看出，国家对监狱系统呈报减刑假释的检查监督比较到位，而对于法院裁定减刑假释的自由裁量空间过大、监外执行的执行主体监督失责、监狱的行政考核奖惩监督空位。
3、监督力度不够。
《刑法》第222条规定：人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。从有些人民法院减刑、假释自由裁量权日渐增大、裁定时效性不强来看，这种监督确实有不到位现象。
二、刑罚执行变更存在问题的原因探析
（一）法治理念不强。
在中国两千多年的封建社会中，儒家的德治文化成为主流文化，而法治文化则相当贫乏。由于法治文化贫乏，导致社会主义法治理念不强，这是刑罚执行变更存在问题的思想根源。(1)依法行刑理念不强，刑罚执行变更的许多程序和环节缺乏法律支持，减刑、假释、保外就医的法定条件被一些地方法规、制度层层加码，结果超过法定范畴。(2)执法为民思想不纯。以上列举的假释的担心、保外就医工作中的误区等，尤其是重判轻矫现象，都暴露出执法为民思想不纯的问题。(3)公正行刑理念不牢。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。说它比较公正是因为，它减轻了捉摸不定给罪犯带来的无益而残酷的折磨”。同样，对罪犯的减刑假释越是迅速快捷，对罪犯的激励作用也就越强烈，就越能提高矫正改造的效果。在司法实践中，刑罚执行变更和罪犯行政奖惩工作畸轻畸重，裁定时间宽缓无度，这都违反了公平合理的原则要求。(4)服务大局意识不强。我国没有统一的刑事执行法律制度和刑罚执行的体制和机制，结果为了部门利益，影响了大局利益。
（二）法制建设领域发展不平衡。
把刑罚执行变更置于我国法治建设的大背景中来考察，不难发现我国法治建设领域的发展不平衡。尽管我国有两千年封建社会“刑民不分、重刑轻民 ”的历史渊源，但我国现实的刑事科学和制度还不尽完善，刑事领域内部发展也不平衡。作为承担刑事执行法律关系主体的《监狱法》，由于其出台时特定的国际背景、历史背景和现实背景，出台时很不完善，且1997年我国提出了依法治国的方略，刑事法制领域取消了类推制度，实施罪行法定制度，对《刑法》进行了大幅度修改（目前已经过八次修正），对《刑事诉讼法》也进行了完善，而《监狱法》颁布实施近17年来，不加修改和完善，配套条例和细则未出台，加上有些刑罚执行变更的规章不完善，这种法制建设领域发展的不平衡性，从宏观上制约了刑罚执行变更的进一步发展。
（三）行刑体制不顺。
《刑法》第79条、《刑事诉讼法》第221条均规定，减刑由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定。在司法实践中，法院只是被动地审理监狱部门报送的关于减刑的书面材料，很少主动去监狱实地了解待减刑罪犯的具体情况。这种“书面审”如不深入，有碍罪犯改造质量的提高和法定权益的保障。我国无专门假释执行机构，只能由公安派出所进行考察、监督、管理，由于基层公安机关力量不足，直接影响假释、监外执行的监督管理。监狱系统也因安全压力大、历史和现实包袱重，而直接影响和制约监狱职能的履行和行刑质量的提高。
（四）部门利益驱动。
公安机关由于忙碌于大量刑事案件和治安案件，以及拘役、缓刑等工作外，少数地方对于假释和保外就医人员的管理，尽管也有内部规定，但不少工作难以落实；有的地方法院人员分配不合理，对于办理减刑业务有应付差事现象；个别地方检察院在履行监督职责时，确有过多考虑自身部门利益现象；监狱系统由于历史包袱和现有财政保障机制的不稳定，确有重生产轻管教的现象。
三、完善刑罚执行变更制度的对策思考
宽严相济刑事政策是构建和谐社会刑事政策的适当选择。其提出，对于我国刑事立法尤其刑事司法具有极其重要的指导意义，反映了我们党和国家运用刑事手段治理社会的理念变化和发展，对于纠正以往的重刑思想，构建社会主义和谐社会，都将发挥不可忽视的积极作用。宽严相济刑事政策与刑事执行也有密切的关系，刑事执行应当在宽严相济刑事政策指导下进行，这将有利于服刑人员的改造和复归社会。在构建和谐社会进程中，完善刑罚执行变更制度应从以下几个方面入手。
（一）端正刑罚执行变更理念。
社会主义法治理念是是科学的、先进的理念，是立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域的基本指导思想。刑罚执行变更理念，是社会主义法治理念在刑罚执行变更领域的具体体现，是社会主义法治理念的重要组成部分。当前应当在坚持党的统一领导这一根本保证前提下，树立以下理念。树立依法行刑理念，清理当前有关刑罚执行变更冲突性法条和规章制度，确保下位法不得同上位法相抵触、地方性法规不得同全国性法律相抵触；树立执法为民的理念，在具体呈报、裁定、执行业务和监督过程中，养成文明执法的习惯，自觉作到勤政守法、清正廉洁，走出误区，加强对保外就医罪犯的监管，规范对罪犯进行减刑、假释、保外就医等刑罚执行变更基础工作的实施；树立公平正义的理念，坚持秉公执法，合理行使自由裁量权，杜绝畸轻畸重现象，及时高效裁定减刑假释，坚持以公开促公正，防止执法中的权钱交易和“暗箱操作”；树立服务政治、经济、文化和和谐社会建设的理念，科学合理地执行刑罚执行变更工作，积极落实宽严相济的刑事司法政策，减少社会对立面，同时，摈弃部门利益，积极配合，共同完成刑罚执行变更事业。
（二）完善法规体系。
和谐社会的所有问题都必然归结于法治问题，或者与法治密不可分，法律在构建和谐社会中具有至关重要的作用，因而必须依靠法律来推动和谐社会的构建，依靠法律来引导社会和谐的发展，依靠法律来保障和谐社会的实现。刑罚执行变更领域也不例外。
1、法律。鉴于目前的行刑实践现状，及时修订完善相关行刑法规和法条，适时出台统一的刑事执行法典。通过法律规制，理顺协调关系，健全监督机制，规范变更执行行为。
2、规章细则。有关部门进一步完善尽可能统一的、便于操作的减刑、假释和保外就医规章；加大出台社区矫正工作规章细则的力度，助推社区矫正工作。在执行《刑法》对罪犯适用减刑的规定的工作中，应尽快制定出符合我国实际和立法精神的、可操作的、统一的减刑实施细则，消除司法不统一所带来的消极影响。
3、制度。在当前没有统一刑事执行法典和制度的背景下，公安机关要完善违责处理机制,法院要完善对罪犯减刑、暂予监外执行等的规章制度和违规处罚制度，检察院对刑罚执行变更各环节和各部门也要制定监督规章制度，监狱系统尤其要统一罪犯日常考核奖惩制度，完善罪犯考核奖惩体系和内部监督制度。
（三）规范执法行为。
1、减刑方面。取消对减刑率的地方规定，要抛弃“行刑人治”的负面影响；对于罪犯减刑应考虑规定适当的考验期并且规定若干原则和标准，划定相应的期限；严格遵守《刑事诉讼法》关于时效的规定，严防畸轻畸重现象的发生；规范罪犯的行政考核奖惩工作，统一标准，克服实际操作当中的单纯重生产现象，消除行政奖惩中的地区差异和人为差异，增强考核奖惩的可比性、公正性和可操作性。
2、假释方面。要完善公安机关的管理制度和职责，加强对假释罪犯的违法违规和外出等的管理，健全责任追究制度，杜绝管理死角。同时，要完善监督和帮教体制，把帮教和监督社会化，调动整个社会力量来完成这一社会工作。在监督机制上除了社工和相关机构的监督外，还可以借鉴国外的保释制度，采取假释保证人制度，犯人假释时提供保证人，由保证人对假释犯人重点监督，保证人负有一定的保证职责，失职则应承担相应的责任甚至包括刑事责任。
3、暂予监外执行方面。鉴于上述情况，当务之急是认真总结监管暂予监外执行犯的经验、教训，对取保人、公安机关和协助监督单位，制定明确的监督职责，并且加速推进社区矫正工作，加大试点力度，认真落实规定，积极采取有效措施，做好暂予监外执行的后期延续工作。对于严重不负责任造成危害后果的，要明确追究有关直接责任人法律责任的规定。
（四）健全监督机制。
一是从程序上由目前的事后监督改为同步全程监督。二是全面监督。即检察机关加强对监所检察的同时，加大对法院减刑假释的裁定和公安机关对监外执行罪犯的管理的检察监督力度；同时，充分发挥纪检监察监督、社会监督和新闻舆论监督的作用，对刑罚执行变更的全过程进行全方位的监督。三是经常监督。对刑罚执行变更的监督要经常化、制度化。四是依法监督。监督不是随心所欲，更不是无序介入，而是严格按照宪法和法律规定，就刑罚执行变更的实体和程序履行监督。
(五)理顺刑罚执行变更的运行体制。
解决刑罚执行变更存在的种种问题，根本方法是要解决我国目前的行刑权分散、行刑体制不顺、行刑保障不力的问题。当务之急是深化司法体制和管理机制改革，制定统一的行刑法典，建立统一的行刑机构，出台统一的行刑制度；建立稳定的经费保障机制；彻底进行监狱体制改革，剥离监狱办社会职能，纯化监狱的刑罚执行职能；深入推进社区矫正工作，为非监禁刑的扩大使用创造良好的环境和平台。在改革减刑假释审批权方面，可以借鉴国外做法，在司法部门内设立减刑审批机构，由司法部门牵头，人员由法官、检察官、公安和司法部门的代表、律师、有关专家及相关人员组成。□
（作者：河南省郑州大学法学院2010级法律硕士（法学））
注释：
①潘孝银.宽严相济刑事司法政策视野下减刑制度的完善.中国监狱学刊，2008, ⑴:51－52.按照监狱等级制度的要求，低等级戒备度监狱关押的罪犯应该是改造表现相对较好、人身危险性相对较小的罪犯，因此他们的减刑比例应该相对较高，但事实上监狱或监区的戒备等级越高，其减刑比例相对较高.
②肖扬.最高人民法院工作报告，2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上.法制日报，2008-3-24⑵.
③吴宗宪,陈志海,叶旦声,马晓东.非监禁刑研究.中国人民公安大学出版社，2003: 561.
④监狱有包括监狱领导、纪检监察人员和业务科长等在内的刑罚执行委员会，监督部门和人员经常开展监督活动，且开展执法活动时检察院驻监狱检察人员也参与 .
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