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[内容提要]美国行政保护主义可以分为有约束力和无约束力的行政保护主义两种类型。无约束力的行政保护主义实现的核l心是战略威慑，其目的在于不战而实现贸易保护主义。有约束力的行政保护主义可以分为技术路径保护主义和政治路径保护主义。对美国行政保护主义的类型进行分析，有助于我们洞察美国政府贸易政策的制定与调整规律，以期预测、规避与化解美国对华贸易保护主义。
[关键词]美国 行政保护主义 贸易政策 中美经贸关系
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2009)01－0104－04
在全球经济日益维艰的今天，随着民主党在总统大选中脱颖而出，有关美国未来贸易政策走向的问题备受关注。根据民主党的传统与奥巴马竞选前后的言论，保护主义必在奥巴马政府贸易政策中拥有一席之地。目前学界对美国贸易保护主义的研究基本属于概括性研究，鲜少将保护主义按其产生主体进行分类并展开相关研究。但事实上，不同的行为主体产生的保护主义具有不同的形态、核心观点与本质，对其识别与防范应具有各不相同的方法，因此，研究分类的贸易保护主义仍属必要。本文试图详细分析在美国行政部门作用下产生的贸易保护主义，即行政保护主义，这有助于我们洞察美国政府贸易政策的制定与调整规律，以期预测、规避与化解美国对华贸易保护主义。
一、无约束力的行政保护主义
依据行政保护主义的呈现形式，可以将其分为两种类型：无约束力的行政保护主义和有约束力的行政保护主义。
无约束力的行政保护主义目的在于实现不战而胜的贸易保护主义，使用的手段是战略威慑。所谓“战略威慑”，意指行政部门将保护主义作为自由贸易的威胁手段，以此向国外贸易伙伴施压，达到在享受自由贸易益处的同时，又满足国内贸易保护主义者的利益诉求。实际上，战略威慑就是合作性战略博弈，美国政府是博弈的发起者，贸易伙伴是被迫参与博弈的理性应对者，由于这是一场基于不对称性力量的博弈，贸易伙伴不符合美国经济利益的贸易行为不得不调整或结束。战略威慑具有三个特点：首先，威慑强度不断增大，但有其最大值即吓阻点(threat point)。一旦威慑强度到达吓阻点，无约束力的行政保护主义则宣布告罄。其次，威慑在于不战而胜。保护主义不用付诸于行动，贸易伙伴就能感知到美国政府即将采取单边主义贸易措施，不得不自行作出让步。最后。威慑下的报复性言辞并不会转化为实际的贸易行动，但却必须确使博弈的另一方相信：如果他们不改变已有的贸易行为，上述言辞行将转化为贸易行动。总之，行政部门无约束力的保护主义追求的是以最小的国内成本威慑外国不合乎美国利益的贸易行为。无约束力的行政保护主义所诉诸的主体主要为公众、国会和行政部门自身。
(一)公众、国会与无约束力的行政保护主义
美国外交政策的制定须依托于美国公众和国会。无约束力的行政保护主义亦然，公众和国会是行政部门达到其目的的首选工具。也正是基于这一原因，当外国政府在WTO争端解决机制中诉讼美国贸易法违背了WTO原则时，美国官员通常振振有词：虽然美国政策也有不合理之处，但它是以美国贸易法为基础的，得到了美国国会和公众的支持。
1、公众
行政部门利用公众威慑贸易伙伴。肯尼斯·舍韦(Kenneth F.Scheve)等学者认为，关于冷战后美国贸易保护主义加剧的原因诠释存在三种：一是狭隘的产业利益，二是政府没有将全球化的益处公之于众，三是反恐战争。但这些都不是主要因素，最根本的原因是在美国经济财富不断剧增的情况下，公众的实际收入却陷入了停顿或下降。根据比较利益理论，贸易应该最大限度地增加国家和公民的经济福利，但事实是贸易不仅使美国工人失去了工作，也失去了收入来源。因此，尽管经济学家认为比较利益说是“经济学中最美妙的想法”，但公众认为它“像是隔靴搔痒，提供的关于自由贸易的远景看起来冷漠，完全不关心现在、当下、当地公众的痛苦”，“比较利益仅仅是一个想象的理论，自由贸易也并不是益事”。这种怀疑主义在公众中广为传播。
因此，在对外贸易谈判中，总统常常越过国会领袖和政治精英，直接将情况告知公众，并借公众的意愿发出无约束力的行政保护主义。据统计，自20世纪初期以来，总统对公众说的多，对国会说的少。自1900年以来，50％的总统讲话是针对公众的。
2、国会
保护主义是国会固有的本能，行政部门也经常利用国会达到其目的。行政部门借助国会可以分为两种情况：一种是行政部门主动利用国会向贸易伙伴施压。1999年4月，朱镕基访美并带给美国“一份中国单方面为加入世贸组织而承诺的长长的减让清单”，但美国政府拒绝了这样的提议，幻想得到更大的让步，其理由就是“目前国会反对中国加入世贸组织的声音很大，除非政府取得可以抵抗国会议员炮火的‘防弹’协议”。这种行政部门的不作为事实上形成了行政保护主义。另一种是行政部门被动借助国会。这主要源于政府与国会争斗的客观教训。根据宪法，国会拥有至上的贸易权力，在美国贸易史上，总统在与国会争斗时总是以失败告终。当总统与国会发生冲突时，最高法院的判决总是确认国会在贸易领域拥有主导权。因此，如果不经过国会的同意，行政部门签订的贸易协定没有效力。有鉴于此，政府在行使贸易权力时就会格外关注国会的态度。
行政部门借助于国会的方式效果颇佳。国外贸易伙伴由于担心美国落人保护主义的窠臼，即使明知行政部门的威慑证据不足且政治性浓厚，它们也不得不接受行政部门的部分观点来安抚美国保护主义的情绪。
(二)行政部门与无约束力的行政保护主义
鉴于行政部门为美国贸易政策的最终输出者，它所发出的贸易战略威慑可信度更高，因此，也就具有了更大的威慑力度。
行政部门无约束力的保护主义主要表现为：(1)发表言论。2001年，布什总统提出快车道授权提案，最终在众议院全院以215:214的比率通过，投下关键一票的是众议员罗宾·海斯，布什对他的回报是：立即发表声明支持纺织业以及与纺织业有关的一些贸易目标。(2)成立监督机构。2000年5月，为使对华永久性正常贸易关系议案在众议院获得通过，克林顿政府在国会就此议案投票前夕，出台了一项贸易监督方案：在商务部设立负责中国事务的助理部长帮办的新职务，专门负责监督中国执行贸易承诺的情况。同时，白宫还表示支持由共和党议员道格拉斯·毕莱特和民主党议员桑德尔-莱文提出的议案：设立一个“国会一行政部门中国委员会”，以促进中国在一系列领域改善其记录，如人权、劳动标准等。(3)发表报告。如美国贸易代表办公室每年一次公布的外国贸易壁垒评估报告等。
行政部门发出无约束力保护主义的动因是：希望国会通过自己的提案、迎合公众经济民族主义或者是警告外国贸易伙伴。另外，是否将举行全国性的选举也直接 决定了行政保护主义的输出。例如，在每次大选前，在任总统通常都会就钢铁业发出保护主义言论，这与钢铁业在很多选区和州具有高度的政治重要性有关。
二、有约束力的行政保护主义
有约束力的行政保护主义是指行政部门因执行美国贸易法而造就的保护主义，它实际上就是美国法律的治外法权。美国贸易法包括已经确立的贸易标准、行政规则与贸易先例。贸易法的特点是已经成文且明确，不需行政部门再行决策。有约束力的行政保护主义可分为低级路径保护主义和高级路径保护主义。
(一)技术路径保护主义
低级路径保护主义也可称之为技术路径保护主义，因为此路径的最大特征是主要由技术决定，技术是低级路径的本质。行政部门主要是通过技术操作上的不公平性与技术机制上的欺骗性来达到贸易保护主义。
从表面上看，不公平贸易的界定依赖技术判断，表现在它拥有详尽与明了的技术标准，包括精确的定义和成本核算标准。以反倾销为侧，仅法律文本的解释就有300行。从成本核算看，在计算外国商品的价格时，规定有：替代国标准、累积原则、结尾审查制度和关税差额等。具体而言，在计算外国商品成本时，特别规定外国商品成本“一般性费用的数额不低于在本段中规定的成本的10％……利润数也不应该低于上述一般费用和成本的8％”。如果关于受控生产商的生产成本数据不足，商务部则代之以一个根据估算平均生产成本加管理费用加利润而得出的“推定价格”。而标准又规定了数据的来源是依据“可获最佳信息原则”(best information available)，它的提供者是国内申诉产业。
但实际上，技术标准在具体操作上具有极大的不公平性，直接等同于裁决贸易伙伴进行了不公平贸易。根据上述定义，商务部在计算某个产品的“外国市场价格”(即外国生产商的国内市场平均价格)时，不考虑任何低于该厂商平均成本的销售情况，而且在计算其在美国销售的平均价格时，亦不考虑任何高于外国市场价格的情况。由于产品在各种情况下都以低于平均生产总成本的价格销售，而且从毛利的定义上看，以任何高于边际成本的价格进行销售都可以赢利，这是企业界的通行惯例。这意味着，生产商避免被裁定为倾销行为的唯一办法，就是在美国市场上以远远高于国内的价格销售其产品。另外，最初为维持公平竞争而设的抵消性的反倾销和反补贴税已经逐步蜕变为贸易保护的手段。
更本质的是技术标准具有欺骗性。一方面，技术机制具有蒙蔽性。如果没有经年的专业教育与历练，对于技术术语与技术细节便难以理解。这意味着这些资料无法吸引媒体与公众。另外，公众通常对技术性问题也缺乏兴趣。在上述因素的综合作用下，公众对于不公平贸易的判断充满了迷惑，而公众的迷惑维持了这些机制的运行。反过来，这使得机制的设立者更趋向于技术路径技术化，进一步加深公众的迷惑，以帮助管理者服务于受益的集团，而又不被不利的集团诘问。这种状况的结果是：上述机制不断被精深、模糊与技术化，而公众愈发难以理解与洞察技术路径上的保护主义。
另一方面，这种机制上的欺骗性还表现为该机制将一种零和游戏转化为正和结果。不公平法本来是实施进口限制，以应对因进口过多而导致的相关产业的申诉，这使该机制事实上重视了国内厂家的关切，忽视了国内消费者与以这些进口产品作为中间产品的国内用户的利益。也就是说，行政部门在国内利益冲突的双方中偏袒一方的利益。上述机制造就的保护主义将涉及贸易收益的大量转移，从消费者等手中转入因贸易受损的生产厂商中，这是一种零和游戏。在美国这种定期选举的国家里，上述操作极为困难，但是，政策制定者却以最小化的决策政治成本，以复杂的技术标准将这个问题化解。
(二)政治路径保护主义
高级路径保护主义又被称之为政治路径保护主义，由此我们可以推知政治权力在此路径中的主导作用。在政治路径保护主义中，在已有贸易法的基础上，行政部门根据自身部门的政治责任，仔细考量，然后作出干预贸易行为的最终裁定。相比较于低级路径保护主义，政治路径具有透明性，是在公众关注范围内制定决策，决策者直接对公众负责。从这种意义上讲，政治路径的决策是相当公开的。
政治路径最大的特点是行政保护主义的裁决主要取决于政治权力。免责条款和301条款是政治路径保护主义的典型，我们可以通过对这二者的分析表明政治权力是如何催生了保护主义，研究表明，主要是通过行政部门不断加强自我裁量权而实现的。这包括事实性的单头决策与日益宽松且模糊的技术标准。
相比较于技术路径裁量中的多部门决策，单头决策政治路径是只有一个行政部门决定是否实施保护主义。在免责条款运作中，总统是最终裁决者。这包括三方面内容：第一，在总统与国际贸易委员会(ITC)的关系上，在二者互动过程中，总统的裁决地位得到了加强，“总统可以否决国际贸易委员会的建议。”委员会成员仅负责审查并推荐裁决结果，由总统作出最终决定。第二，在国会与总统的关系上，总统实际上掌握着话柄权。根据201条款的操作程序，国会是理论上的最终决策者，它可以推翻总统不同于ITC的决定，但是，在免责条款运作的历史上，国会从来没有使用过此项权力。基于此，国会的作用也就成了文本上的象征性符号。第三，根据《1974年贸易法》的规定，总统的裁量依据不仅仅是考虑具体案例或产业的利益，还要考量美国整体经济利益与国家安全利益等。历届总统运用这个模糊的标准，修改或拒绝ITC提出的建议。
此外，行政部门的政治影响力还表现在不断放宽与模糊的技术标准上。在201条款上，ITC现依据《1974年贸易法》作出损害确定。其技术门槛规定，进口是“造成或可能造成严重损害的实质性原因”，进而，“实质性原因”是指一个重要的且不亚于其他任何原因的原因，即不小于任何其他原因。在这个贸易法中，还取消了免责条款的一项条件：损害必须是具体美国关税减让的结果。这实际上降低了《1962年扩大贸易法》中的相关规定，即欲申诉免责条款的产业必须证明它受到严重伤害的“主要原因”是，因美国减让关税而导致的进口增长，所谓“主要原因”是指大于所有其他因素的总和。这一退让有利于行政部门的自我裁决。另外，关于301条款，关键性概念与操作程序界定模糊。301条款规定美国企业提出申诉必须基于某一外国竞争者从事不公平贸易行为，即外国竞争者的行为不合理，使美国商业增加负担或使其受限。但是，法令并未对“不合理”这一术语作出具体定义，“增加负担或使其受限”暗示有损害类型的风险，但法令仍未提供定义，因此在各案例中，往往有不同的解释。
需要特别指出的是，技术路径和政治路径保护主义各自强调技术和政治影响在其中的重要位置，并不是说，技术路径保护主义可以完全忽视政治影响，政治路径保护主义中技术要素是可有可无的因素。
三、美国行政保护主义与中美贸易摩擦
依据上文对美国有、无约束力的行政保护主义的划分与研究，我们在本部分将主要讨论与之相关的中美经贸摩擦。
(一)未来美国政府对华贸易保护主义领域
鉴于奥巴马政府时至今日并未公布完整的美国贸易政策，在本文中，笔者将主要依据110届民主党国会所关注的中美贸易议题(以议员对华提案作为测量工具)、奥巴马110届国会任职期间所提贸易议案与奥巴马竞选总统前后的贸易主张推测美国政府未来对华采取保护主义的领域。
总体而言，较之冷战后的美国历届政府，奥巴马政府更加崇尚保护主义理念，因此，对华保护主义将在其贸易政策中更加凸现。这可以从奥巴马－拜登计划(the Obama－Biden Plan)看出。该计划认为美国从事国际贸易的目的之一在于加强美国经济，并为美国公众创造更多的就业机会，这实际上就是贸易保护主义的重要理念之一“减少失业论”的核心观点。减少失业论认为，实行保护主义可以在经济衰退或某一行业没落之际，有助于增加就业机会。因为实行保护政策可以提高进口商品价格，使得需求转向国内生产，从而可以创造就业机会。同时，奥巴马－拜登计划所折射的贸易倾向也意味着要求美国企业减少到国外的投资设厂与外包，这是奥巴马一贯的立场。2007年8月，他与参议员理查德·德宾(Richard Durbin)等提出了“2007年爱国雇主法案”(Patrlot Employer Act of 2007)，鼓励本土企业留守美国。在竞选演讲中，奥巴马常宣称美国工人发现工厂设备“突然间就被拆下来运到中国去了”。可见，中国处于他解决美国贸易问题的关键位置。
具体而言，美国对华主要摩擦点将集中于：
人民币议题。这是110届民主党国会的主要关注点之一，占据国会56个涉华提案的12.5％。这也是奥巴马关注的热点。2007年7月，在竞选民主党总统候选人提名时，奥巴马就支持立法对中国商品进行贸易报复，以敦促中国政府同意人民币升值。2008年10月，奥巴马声称，中国对美国贸易的巨大顺差与中国操纵人民币有直接关系。
产品质量议题。这是110届国会的主要工作，在其所提的56个议案中，仅产品安全就有37个，占总数的66.1％。奥巴马本人也就此提出了4个议案。另外，2008年2月，奥巴马还指责克林顿政府在2000年与中国建立永久正常贸易关系时牺牲了安全标准。
反补贴议题。中国政府补贴在小布什政府时期已成为关注焦点。根据美国贸易法，美国不对非市场经济体适用反补贴法，但民主党人长期坚持修改美国贸易法，110届国会提出了3个议案。奥巴马在其公布的刺激经济计划中，也明确要求贸易伙伴停止政府补贴。
其他议题。这包括一些中美贸易摩擦的新、旧议题。贸易失衡、知识产权、中国提高金融市场准入与中国购买美国资产等传统议题，依然会成为摩擦领域，但是，依据民主党的价值观，劳工和环保等新议题将加入其中。这些事项占据了56个提案的16.1％，它们在奥巴马－拜登计划中，以不同的原因，各有提及。这些原因包括：打开外国市场、公平贸易或者美国国家安全。但是，新问题会格外受到重视，奥巴马将推行更加严格的劳工标准。根据邓凯丽(Kerry Dumbaugh)2007年提交给国会的报告，中国已经成为全球第二大二氧化碳排放国家，有鉴于奥巴马在2008年11月曾暗示对一些长期以来都在避开温室气体国际限制的亚洲国家施加更大的压力，可以看出美国将对中国环境问题特别关注。
当然，也可能有新议题进入美国对华贸易保护主义领域。例如，产品质量问题就是在2007年突然进入贸易摩擦领域的。
(二)未来美国政府对华行政保护主义
依据我们对美国行政贸易保护主义的分类与奥巴马政府对华贸易保护主义领域，我们可以将奥巴马政府拟采取的行政保护主义进行分类。
首先，有约束力的行政贸易保护主义将成为奥巴马处理中美贸易摩擦的理念。在2007年的《外交事务》上，奥巴马撰文表明了未来美国领导世界的方式，不是试图威吓使别国屈服，而是应该通过行为和榜样来领导世界。推而广之，美国解决贸易争端的方式如果不是威慑，那就应该是利用美国贸易法裁决，这就是有约束力的行政保护主义。另外，中美贸易主要是产业间贸易也决定了有约束力的行政保护主义将是中美贸易摩擦的主流。这意味着反倾销、反补贴、201条款与301条款将用之于更多的中美贸易摩擦。
具体而言，因各个摩擦点不同，具体适用的有约束力的行政贸易保护主义也会不同。
技术性保护主义主要适用于反补贴与产品质量议题，主要归因于这二者可确定精确的技术标准。如反补贴，美国反补贴法设定了标准，用来确定特定的补贴计划是否给贸易伙伴企业带来了实惠以及实惠的数额。就产品质量议题而言，表面上看，裁决产品质量问题的机构是食品与药物管理局(FDA)一家，应适用于政治路径保护主义，但据日美贸易摩擦经验，仅仅政治影响往往导致摩擦升级，而采取技术路径保护主义则易达到目的。
政治路径保护主义的适用重点为中国提高金融市场准入议题，其工具就是301条款。一方面，这是由30i条款的目的决定的，它旨在打开国外贸易伙伴的市场。已有研究表明，美国贸易代表办公室(USTR)接受美国企业申诉并展开调查的最为重要的因素是：贸易伙伴是导致美国贸易失衡的最为重要的经济体。有鉴于2007年中国仍为美国最大逆差国，USTR接受企业申诉的可能性加大。另一方面，在20世纪90年代的日美、欧美贸易大战中，301条款帮助美国产品进入了日本和西欧市场。
其次，无约束力的行政保护主义。整体上说，美国在推进有约束力的行政保护主义之前或同时，总力图执行无约束力的保护主义，以实现不战而胜。这得益于美国政府从中美贸易战中得出的经验：“美国已经发现，诉讼威胁能让中国政府集中精力，从而更有可能通过谈判来解决问题。”
美国公众、国会与行政部门自身，均为实现无约束力的行政保护主义提供了可能。(1)公众。整体而言，美国公众对华贸易态度消极。2007年9月，盖洛普对食品等8类在美国市场占据主导的中国制造的产品进行民意调查，加权平均后的数据显示，购买美国产品的美国人高达69.12％，购买中国产品的美国人仅为29.25％。劳工和环境问题应是公众推动奥巴马政府无约束力行政保护主义的重点，这已有先例可循。2003年，劳联－产联曾要求USTR将中国劳工问题列为301条款关注重点。(2)国会。它是行政部门最强有力的保护主义支持者。国会多次就人民币问题试图立法，或者直接借助于已有的美国贸易法吓阻中国。例如，2004年9月、2005年4月以及2007年5月，国会部分成员提出了针对中国人民币汇率的301条款，要求行政部门制定出具体措施以消除由于人民币人为定价导致的中国产品优势。(3)行政部门。公众和国会的贸易倾向为美国政府实行贸易战略威慑提供了充足的弹药。奥巴马已明确表示，在人民币议题上，他赞同用外交手段解决。
由于美国不同行为主体所制造的贸易保护主义具有不同的形态与特征，而行政部门又是美国最终贸易政策的制定者，因此，研究美国行政保护主义具有重要的理论和现实意义。“奠定长久的中美经济伙伴关系的基石”需剔除贸易保护主义，鉴于不同类型的行政保护主义应采取不同的规避措施与政策。
[责任编辑：吕 楠]
[关键词]美国 行政保护主义 贸易政策 中美经贸关系
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2009)01－0104－04
在全球经济日益维艰的今天，随着民主党在总统大选中脱颖而出，有关美国未来贸易政策走向的问题备受关注。根据民主党的传统与奥巴马竞选前后的言论，保护主义必在奥巴马政府贸易政策中拥有一席之地。目前学界对美国贸易保护主义的研究基本属于概括性研究，鲜少将保护主义按其产生主体进行分类并展开相关研究。但事实上，不同的行为主体产生的保护主义具有不同的形态、核心观点与本质，对其识别与防范应具有各不相同的方法，因此，研究分类的贸易保护主义仍属必要。本文试图详细分析在美国行政部门作用下产生的贸易保护主义，即行政保护主义，这有助于我们洞察美国政府贸易政策的制定与调整规律，以期预测、规避与化解美国对华贸易保护主义。
一、无约束力的行政保护主义
依据行政保护主义的呈现形式，可以将其分为两种类型：无约束力的行政保护主义和有约束力的行政保护主义。
无约束力的行政保护主义目的在于实现不战而胜的贸易保护主义，使用的手段是战略威慑。所谓“战略威慑”，意指行政部门将保护主义作为自由贸易的威胁手段，以此向国外贸易伙伴施压，达到在享受自由贸易益处的同时，又满足国内贸易保护主义者的利益诉求。实际上，战略威慑就是合作性战略博弈，美国政府是博弈的发起者，贸易伙伴是被迫参与博弈的理性应对者，由于这是一场基于不对称性力量的博弈，贸易伙伴不符合美国经济利益的贸易行为不得不调整或结束。战略威慑具有三个特点：首先，威慑强度不断增大，但有其最大值即吓阻点(threat point)。一旦威慑强度到达吓阻点，无约束力的行政保护主义则宣布告罄。其次，威慑在于不战而胜。保护主义不用付诸于行动，贸易伙伴就能感知到美国政府即将采取单边主义贸易措施，不得不自行作出让步。最后。威慑下的报复性言辞并不会转化为实际的贸易行动，但却必须确使博弈的另一方相信：如果他们不改变已有的贸易行为，上述言辞行将转化为贸易行动。总之，行政部门无约束力的保护主义追求的是以最小的国内成本威慑外国不合乎美国利益的贸易行为。无约束力的行政保护主义所诉诸的主体主要为公众、国会和行政部门自身。
(一)公众、国会与无约束力的行政保护主义
美国外交政策的制定须依托于美国公众和国会。无约束力的行政保护主义亦然，公众和国会是行政部门达到其目的的首选工具。也正是基于这一原因，当外国政府在WTO争端解决机制中诉讼美国贸易法违背了WTO原则时，美国官员通常振振有词：虽然美国政策也有不合理之处，但它是以美国贸易法为基础的，得到了美国国会和公众的支持。
1、公众
行政部门利用公众威慑贸易伙伴。肯尼斯·舍韦(Kenneth F.Scheve)等学者认为，关于冷战后美国贸易保护主义加剧的原因诠释存在三种：一是狭隘的产业利益，二是政府没有将全球化的益处公之于众，三是反恐战争。但这些都不是主要因素，最根本的原因是在美国经济财富不断剧增的情况下，公众的实际收入却陷入了停顿或下降。根据比较利益理论，贸易应该最大限度地增加国家和公民的经济福利，但事实是贸易不仅使美国工人失去了工作，也失去了收入来源。因此，尽管经济学家认为比较利益说是“经济学中最美妙的想法”，但公众认为它“像是隔靴搔痒，提供的关于自由贸易的远景看起来冷漠，完全不关心现在、当下、当地公众的痛苦”，“比较利益仅仅是一个想象的理论，自由贸易也并不是益事”。这种怀疑主义在公众中广为传播。
因此，在对外贸易谈判中，总统常常越过国会领袖和政治精英，直接将情况告知公众，并借公众的意愿发出无约束力的行政保护主义。据统计，自20世纪初期以来，总统对公众说的多，对国会说的少。自1900年以来，50％的总统讲话是针对公众的。
2、国会
保护主义是国会固有的本能，行政部门也经常利用国会达到其目的。行政部门借助国会可以分为两种情况：一种是行政部门主动利用国会向贸易伙伴施压。1999年4月，朱镕基访美并带给美国“一份中国单方面为加入世贸组织而承诺的长长的减让清单”，但美国政府拒绝了这样的提议，幻想得到更大的让步，其理由就是“目前国会反对中国加入世贸组织的声音很大，除非政府取得可以抵抗国会议员炮火的‘防弹’协议”。这种行政部门的不作为事实上形成了行政保护主义。另一种是行政部门被动借助国会。这主要源于政府与国会争斗的客观教训。根据宪法，国会拥有至上的贸易权力，在美国贸易史上，总统在与国会争斗时总是以失败告终。当总统与国会发生冲突时，最高法院的判决总是确认国会在贸易领域拥有主导权。因此，如果不经过国会的同意，行政部门签订的贸易协定没有效力。有鉴于此，政府在行使贸易权力时就会格外关注国会的态度。
行政部门借助于国会的方式效果颇佳。国外贸易伙伴由于担心美国落人保护主义的窠臼，即使明知行政部门的威慑证据不足且政治性浓厚，它们也不得不接受行政部门的部分观点来安抚美国保护主义的情绪。
(二)行政部门与无约束力的行政保护主义
鉴于行政部门为美国贸易政策的最终输出者，它所发出的贸易战略威慑可信度更高，因此，也就具有了更大的威慑力度。
行政部门无约束力的保护主义主要表现为：(1)发表言论。2001年，布什总统提出快车道授权提案，最终在众议院全院以215:214的比率通过，投下关键一票的是众议员罗宾·海斯，布什对他的回报是：立即发表声明支持纺织业以及与纺织业有关的一些贸易目标。(2)成立监督机构。2000年5月，为使对华永久性正常贸易关系议案在众议院获得通过，克林顿政府在国会就此议案投票前夕，出台了一项贸易监督方案：在商务部设立负责中国事务的助理部长帮办的新职务，专门负责监督中国执行贸易承诺的情况。同时，白宫还表示支持由共和党议员道格拉斯·毕莱特和民主党议员桑德尔-莱文提出的议案：设立一个“国会一行政部门中国委员会”，以促进中国在一系列领域改善其记录，如人权、劳动标准等。(3)发表报告。如美国贸易代表办公室每年一次公布的外国贸易壁垒评估报告等。
行政部门发出无约束力保护主义的动因是：希望国会通过自己的提案、迎合公众经济民族主义或者是警告外国贸易伙伴。另外，是否将举行全国性的选举也直接 决定了行政保护主义的输出。例如，在每次大选前，在任总统通常都会就钢铁业发出保护主义言论，这与钢铁业在很多选区和州具有高度的政治重要性有关。
二、有约束力的行政保护主义
有约束力的行政保护主义是指行政部门因执行美国贸易法而造就的保护主义，它实际上就是美国法律的治外法权。美国贸易法包括已经确立的贸易标准、行政规则与贸易先例。贸易法的特点是已经成文且明确，不需行政部门再行决策。有约束力的行政保护主义可分为低级路径保护主义和高级路径保护主义。
(一)技术路径保护主义
低级路径保护主义也可称之为技术路径保护主义，因为此路径的最大特征是主要由技术决定，技术是低级路径的本质。行政部门主要是通过技术操作上的不公平性与技术机制上的欺骗性来达到贸易保护主义。
从表面上看，不公平贸易的界定依赖技术判断，表现在它拥有详尽与明了的技术标准，包括精确的定义和成本核算标准。以反倾销为侧，仅法律文本的解释就有300行。从成本核算看，在计算外国商品的价格时，规定有：替代国标准、累积原则、结尾审查制度和关税差额等。具体而言，在计算外国商品成本时，特别规定外国商品成本“一般性费用的数额不低于在本段中规定的成本的10％……利润数也不应该低于上述一般费用和成本的8％”。如果关于受控生产商的生产成本数据不足，商务部则代之以一个根据估算平均生产成本加管理费用加利润而得出的“推定价格”。而标准又规定了数据的来源是依据“可获最佳信息原则”(best information available)，它的提供者是国内申诉产业。
但实际上，技术标准在具体操作上具有极大的不公平性，直接等同于裁决贸易伙伴进行了不公平贸易。根据上述定义，商务部在计算某个产品的“外国市场价格”(即外国生产商的国内市场平均价格)时，不考虑任何低于该厂商平均成本的销售情况，而且在计算其在美国销售的平均价格时，亦不考虑任何高于外国市场价格的情况。由于产品在各种情况下都以低于平均生产总成本的价格销售，而且从毛利的定义上看，以任何高于边际成本的价格进行销售都可以赢利，这是企业界的通行惯例。这意味着，生产商避免被裁定为倾销行为的唯一办法，就是在美国市场上以远远高于国内的价格销售其产品。另外，最初为维持公平竞争而设的抵消性的反倾销和反补贴税已经逐步蜕变为贸易保护的手段。
更本质的是技术标准具有欺骗性。一方面，技术机制具有蒙蔽性。如果没有经年的专业教育与历练，对于技术术语与技术细节便难以理解。这意味着这些资料无法吸引媒体与公众。另外，公众通常对技术性问题也缺乏兴趣。在上述因素的综合作用下，公众对于不公平贸易的判断充满了迷惑，而公众的迷惑维持了这些机制的运行。反过来，这使得机制的设立者更趋向于技术路径技术化，进一步加深公众的迷惑，以帮助管理者服务于受益的集团，而又不被不利的集团诘问。这种状况的结果是：上述机制不断被精深、模糊与技术化，而公众愈发难以理解与洞察技术路径上的保护主义。
另一方面，这种机制上的欺骗性还表现为该机制将一种零和游戏转化为正和结果。不公平法本来是实施进口限制，以应对因进口过多而导致的相关产业的申诉，这使该机制事实上重视了国内厂家的关切，忽视了国内消费者与以这些进口产品作为中间产品的国内用户的利益。也就是说，行政部门在国内利益冲突的双方中偏袒一方的利益。上述机制造就的保护主义将涉及贸易收益的大量转移，从消费者等手中转入因贸易受损的生产厂商中，这是一种零和游戏。在美国这种定期选举的国家里，上述操作极为困难，但是，政策制定者却以最小化的决策政治成本，以复杂的技术标准将这个问题化解。
(二)政治路径保护主义
高级路径保护主义又被称之为政治路径保护主义，由此我们可以推知政治权力在此路径中的主导作用。在政治路径保护主义中，在已有贸易法的基础上，行政部门根据自身部门的政治责任，仔细考量，然后作出干预贸易行为的最终裁定。相比较于低级路径保护主义，政治路径具有透明性，是在公众关注范围内制定决策，决策者直接对公众负责。从这种意义上讲，政治路径的决策是相当公开的。
政治路径最大的特点是行政保护主义的裁决主要取决于政治权力。免责条款和301条款是政治路径保护主义的典型，我们可以通过对这二者的分析表明政治权力是如何催生了保护主义，研究表明，主要是通过行政部门不断加强自我裁量权而实现的。这包括事实性的单头决策与日益宽松且模糊的技术标准。
相比较于技术路径裁量中的多部门决策，单头决策政治路径是只有一个行政部门决定是否实施保护主义。在免责条款运作中，总统是最终裁决者。这包括三方面内容：第一，在总统与国际贸易委员会(ITC)的关系上，在二者互动过程中，总统的裁决地位得到了加强，“总统可以否决国际贸易委员会的建议。”委员会成员仅负责审查并推荐裁决结果，由总统作出最终决定。第二，在国会与总统的关系上，总统实际上掌握着话柄权。根据201条款的操作程序，国会是理论上的最终决策者，它可以推翻总统不同于ITC的决定，但是，在免责条款运作的历史上，国会从来没有使用过此项权力。基于此，国会的作用也就成了文本上的象征性符号。第三，根据《1974年贸易法》的规定，总统的裁量依据不仅仅是考虑具体案例或产业的利益，还要考量美国整体经济利益与国家安全利益等。历届总统运用这个模糊的标准，修改或拒绝ITC提出的建议。
此外，行政部门的政治影响力还表现在不断放宽与模糊的技术标准上。在201条款上，ITC现依据《1974年贸易法》作出损害确定。其技术门槛规定，进口是“造成或可能造成严重损害的实质性原因”，进而，“实质性原因”是指一个重要的且不亚于其他任何原因的原因，即不小于任何其他原因。在这个贸易法中，还取消了免责条款的一项条件：损害必须是具体美国关税减让的结果。这实际上降低了《1962年扩大贸易法》中的相关规定，即欲申诉免责条款的产业必须证明它受到严重伤害的“主要原因”是，因美国减让关税而导致的进口增长，所谓“主要原因”是指大于所有其他因素的总和。这一退让有利于行政部门的自我裁决。另外，关于301条款，关键性概念与操作程序界定模糊。301条款规定美国企业提出申诉必须基于某一外国竞争者从事不公平贸易行为，即外国竞争者的行为不合理，使美国商业增加负担或使其受限。但是，法令并未对“不合理”这一术语作出具体定义，“增加负担或使其受限”暗示有损害类型的风险，但法令仍未提供定义，因此在各案例中，往往有不同的解释。
需要特别指出的是，技术路径和政治路径保护主义各自强调技术和政治影响在其中的重要位置，并不是说，技术路径保护主义可以完全忽视政治影响，政治路径保护主义中技术要素是可有可无的因素。
三、美国行政保护主义与中美贸易摩擦
依据上文对美国有、无约束力的行政保护主义的划分与研究，我们在本部分将主要讨论与之相关的中美经贸摩擦。
(一)未来美国政府对华贸易保护主义领域
鉴于奥巴马政府时至今日并未公布完整的美国贸易政策，在本文中，笔者将主要依据110届民主党国会所关注的中美贸易议题(以议员对华提案作为测量工具)、奥巴马110届国会任职期间所提贸易议案与奥巴马竞选总统前后的贸易主张推测美国政府未来对华采取保护主义的领域。
总体而言，较之冷战后的美国历届政府，奥巴马政府更加崇尚保护主义理念，因此，对华保护主义将在其贸易政策中更加凸现。这可以从奥巴马－拜登计划(the Obama－Biden Plan)看出。该计划认为美国从事国际贸易的目的之一在于加强美国经济，并为美国公众创造更多的就业机会，这实际上就是贸易保护主义的重要理念之一“减少失业论”的核心观点。减少失业论认为，实行保护主义可以在经济衰退或某一行业没落之际，有助于增加就业机会。因为实行保护政策可以提高进口商品价格，使得需求转向国内生产，从而可以创造就业机会。同时，奥巴马－拜登计划所折射的贸易倾向也意味着要求美国企业减少到国外的投资设厂与外包，这是奥巴马一贯的立场。2007年8月，他与参议员理查德·德宾(Richard Durbin)等提出了“2007年爱国雇主法案”(Patrlot Employer Act of 2007)，鼓励本土企业留守美国。在竞选演讲中，奥巴马常宣称美国工人发现工厂设备“突然间就被拆下来运到中国去了”。可见，中国处于他解决美国贸易问题的关键位置。
具体而言，美国对华主要摩擦点将集中于：
人民币议题。这是110届民主党国会的主要关注点之一，占据国会56个涉华提案的12.5％。这也是奥巴马关注的热点。2007年7月，在竞选民主党总统候选人提名时，奥巴马就支持立法对中国商品进行贸易报复，以敦促中国政府同意人民币升值。2008年10月，奥巴马声称，中国对美国贸易的巨大顺差与中国操纵人民币有直接关系。
产品质量议题。这是110届国会的主要工作，在其所提的56个议案中，仅产品安全就有37个，占总数的66.1％。奥巴马本人也就此提出了4个议案。另外，2008年2月，奥巴马还指责克林顿政府在2000年与中国建立永久正常贸易关系时牺牲了安全标准。
反补贴议题。中国政府补贴在小布什政府时期已成为关注焦点。根据美国贸易法，美国不对非市场经济体适用反补贴法，但民主党人长期坚持修改美国贸易法，110届国会提出了3个议案。奥巴马在其公布的刺激经济计划中，也明确要求贸易伙伴停止政府补贴。
其他议题。这包括一些中美贸易摩擦的新、旧议题。贸易失衡、知识产权、中国提高金融市场准入与中国购买美国资产等传统议题，依然会成为摩擦领域，但是，依据民主党的价值观，劳工和环保等新议题将加入其中。这些事项占据了56个提案的16.1％，它们在奥巴马－拜登计划中，以不同的原因，各有提及。这些原因包括：打开外国市场、公平贸易或者美国国家安全。但是，新问题会格外受到重视，奥巴马将推行更加严格的劳工标准。根据邓凯丽(Kerry Dumbaugh)2007年提交给国会的报告，中国已经成为全球第二大二氧化碳排放国家，有鉴于奥巴马在2008年11月曾暗示对一些长期以来都在避开温室气体国际限制的亚洲国家施加更大的压力，可以看出美国将对中国环境问题特别关注。
当然，也可能有新议题进入美国对华贸易保护主义领域。例如，产品质量问题就是在2007年突然进入贸易摩擦领域的。
(二)未来美国政府对华行政保护主义
依据我们对美国行政贸易保护主义的分类与奥巴马政府对华贸易保护主义领域，我们可以将奥巴马政府拟采取的行政保护主义进行分类。
首先，有约束力的行政贸易保护主义将成为奥巴马处理中美贸易摩擦的理念。在2007年的《外交事务》上，奥巴马撰文表明了未来美国领导世界的方式，不是试图威吓使别国屈服，而是应该通过行为和榜样来领导世界。推而广之，美国解决贸易争端的方式如果不是威慑，那就应该是利用美国贸易法裁决，这就是有约束力的行政保护主义。另外，中美贸易主要是产业间贸易也决定了有约束力的行政保护主义将是中美贸易摩擦的主流。这意味着反倾销、反补贴、201条款与301条款将用之于更多的中美贸易摩擦。
具体而言，因各个摩擦点不同，具体适用的有约束力的行政贸易保护主义也会不同。
技术性保护主义主要适用于反补贴与产品质量议题，主要归因于这二者可确定精确的技术标准。如反补贴，美国反补贴法设定了标准，用来确定特定的补贴计划是否给贸易伙伴企业带来了实惠以及实惠的数额。就产品质量议题而言，表面上看，裁决产品质量问题的机构是食品与药物管理局(FDA)一家，应适用于政治路径保护主义，但据日美贸易摩擦经验，仅仅政治影响往往导致摩擦升级，而采取技术路径保护主义则易达到目的。
政治路径保护主义的适用重点为中国提高金融市场准入议题，其工具就是301条款。一方面，这是由30i条款的目的决定的，它旨在打开国外贸易伙伴的市场。已有研究表明，美国贸易代表办公室(USTR)接受美国企业申诉并展开调查的最为重要的因素是：贸易伙伴是导致美国贸易失衡的最为重要的经济体。有鉴于2007年中国仍为美国最大逆差国，USTR接受企业申诉的可能性加大。另一方面，在20世纪90年代的日美、欧美贸易大战中，301条款帮助美国产品进入了日本和西欧市场。
其次，无约束力的行政保护主义。整体上说，美国在推进有约束力的行政保护主义之前或同时，总力图执行无约束力的保护主义，以实现不战而胜。这得益于美国政府从中美贸易战中得出的经验：“美国已经发现，诉讼威胁能让中国政府集中精力，从而更有可能通过谈判来解决问题。”
美国公众、国会与行政部门自身，均为实现无约束力的行政保护主义提供了可能。(1)公众。整体而言，美国公众对华贸易态度消极。2007年9月，盖洛普对食品等8类在美国市场占据主导的中国制造的产品进行民意调查，加权平均后的数据显示，购买美国产品的美国人高达69.12％，购买中国产品的美国人仅为29.25％。劳工和环境问题应是公众推动奥巴马政府无约束力行政保护主义的重点，这已有先例可循。2003年，劳联－产联曾要求USTR将中国劳工问题列为301条款关注重点。(2)国会。它是行政部门最强有力的保护主义支持者。国会多次就人民币问题试图立法，或者直接借助于已有的美国贸易法吓阻中国。例如，2004年9月、2005年4月以及2007年5月，国会部分成员提出了针对中国人民币汇率的301条款，要求行政部门制定出具体措施以消除由于人民币人为定价导致的中国产品优势。(3)行政部门。公众和国会的贸易倾向为美国政府实行贸易战略威慑提供了充足的弹药。奥巴马已明确表示，在人民币议题上，他赞同用外交手段解决。
由于美国不同行为主体所制造的贸易保护主义具有不同的形态与特征，而行政部门又是美国最终贸易政策的制定者，因此，研究美国行政保护主义具有重要的理论和现实意义。“奠定长久的中美经济伙伴关系的基石”需剔除贸易保护主义，鉴于不同类型的行政保护主义应采取不同的规避措施与政策。
[责任编辑：吕 楠]