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摘要:在中国近现代史上,有一位让大家尊敬的人——孙中山。他领导的辛亥革命推翻了延续几千年的封建专制统治,第一次建立了资产阶级民主共和国。他汲取了西方权力制约理论和制度中的合理内容,并结合中国特殊的历史和文化传统,创造出了融贯中西的独特分权制约和权力监督理论。无疑,理论是进步的,但是在实践中也存在漏洞。
关键词:孙中山;五权宪法;权力监督
中图分类号:D693.0文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0037-02
一、分权制约和权力监督理论
“政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里;它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]154孟德斯鸠如是说。要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。正是认识到这一点,孙中山才创立了分权制约和权力监督理论。
(一)五权宪法
自1840年鸦片战争以来,中国沦为半殖民地半封建社会,无数仁人志士一直寻求救国的良方。孙中山,作为一名进步青年,看到自己祖国如此的苦难深重,积极投身救国的革命活动。他在学习西方的“三权分立”学说的基础之上,结合中国特殊的历史和文化传统,创造出了“五权宪法”。
所谓“五权”,是指除三权(立法权、司法权、行政权)以外,还有考试权和监察权。三权分立是孟德斯鸠创立的学说,他认为权力必须要分开,才能达到制衡的目的。孙中山在认真学习了三权分立学说优点的同时,也看到了不足:监察权的实施,并没有与立法权、司法权和行政权独立开来,在议会制国家中,是由议会掌管弹劾纠察权,这样不利于权力的相互制约,容易造成“议会专制”。同时,他看到西方议会制国家因为没有明确的考试制度,造成了“任用私人”和“盲从滥举”的出现。因此,需要增加考试权来挑选国家人才,杜绝此类事情的发生。
孙中山认为,考试和监察古已有之。他说,“中国古代举行考试和监察的独立制度,也有很好的成绩,像清朝的御史,唐朝的谏议大夫都是很好的监察制度。”“中国在专制政府的时候,关于考试权和监察权,皇帝还没有垄断。”[2]762
孙中山的“五权宪法”是具有一定创新性的,特别是监察权。根据孙中山设计的五权宪法,中华民国中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。各县人民投票选举总统,组成行政院;选举代议士组成立法院;总统征求立法院同意之后,任命司法院、考试院、监察院的院长;五院皆对国民大会负责。国民大会专司宪法之修改及制裁公仆之失职。具体来说,立法院、行政院、司法院、考试院的人员失职,由监察院向国民大会弹劾,而监察院人员失职,则由国民大会自行弹劾、罢黜。国民大会、五院及全国大小官吏,其任职资格均由考试院确定。这是具有中国历史和文化传统特点的,同时又与现代政治文明相契合的中西交融的独特宪政理论,尽管不乏理想化的成分,但其思想始终贯彻着近代以来思想家们所反复倡导的政治权力制约与制衡的基本精神,体现了孙中山宪政思想的伟大创新。
(二)权能分开
人民主权思想是孙中山“五权宪法”的出发点。在《建国方略》中,他说:“夫中华民国者,人民之国也。君政时代则大权独揽与一人,今则主权属于国民之全体,其四万万人民即今之皇帝也。”[3]69在这一认识的基础上,孙中山阐发了“权能分开”理论,即要划分政权和治权。孙中山认为:人民应该有选举权、罢免权、创制权、复决权等四权,人民运用四权来管理政府的立法权、司法权、行政权、考试权、监察权等五权。把国民参政的范围加以扩大,实行全民政治,使人民享有真正的民主权利,这充分体现了孙中山的直接民权思想。
“权能分开”即要把国家的权力分成政权和治权两部分。政权是管理国家大事的权力,此权“完全交到人民的手内,要人民有充分的政权,可以直接去管理国事”[2]756,人民通过四权来管理国事,把政府置于人民的监督之下。治权,则是政府机关的管理权力,即治理国家的大权,“要把这个大权,完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量,治理全国事务。这个治权,便是政府之权”,而政府五权,即“五权宪法”,是政府机关的组成形式,把政府机关分为行政院、司法院、立法院、考试院、监察院五个部门,各部门之间相互协作,又相互牵制,来分别行使政府的权力。孙中山认为,“用五权宪法组成的政府,才是世界上最完全最良善的政府”。用人民的“四权”来管理政府的“五权”,“彼此保持平衡,民权问题才算是真解决,政治才算是有轨道”,在这种体制下的政府才算是一个完全由人民指挥的“有能的政府”。
如何把治权交给有能的人,而不是无能的人?考试是个好办法。有能的人管理政府,在人民的监督与监察下,就能够使其滥用权力的可能降到最小。孙中山指出,人民害怕得到一个“万能的政府”,没有办法去节制它;最好是得到一个万能政府,完全由人民使用,为人民谋福利。
除了中央政府五院中有独立行使监察权的监察院外,孙中山的宪法设计中,还规定地方基层人民自治,将地方的自治权放到县一级行政区划,每县选一名国民代表,实行直接民权,人民拥有选举权、否决权、罢免权、创制权,对政府拥有巨大的监督权。
二、理论实践和漏洞
毫无疑问,孙中山的“五权宪法”和“权能分开”思想是具有历史进步意义的。但是,再好的理论,也要付诸实践才能彰显其效用。孙中山的权力监督理论,也存在一些漏洞。
(一)五权宪法未能实行
辛亥革命时期,孙中山在担任南京临时政府大总统期间,曾试图推行他的“五权宪法”主张,后来因主客观条件不成熟未能如愿。问题的关键是以孙中山为代表的资产阶级革命党人当时缺乏足够的实力来牢固地掌握政权。“如果没有政权,无论什么法律,无论什么选出的机关都等于零”[4]98。这就是1912年初未能制定出孙中山所期望的五权宪法的根本原因。而且,当时由孙中山领导的南京临时政府实际只存在三个月。在这短暂的时间内,南京临时政府要处理南北和议,迫使清帝退位,对付帝国主义列强的干涉对内要处理同盟会内部无休止的纷争,同时还得应付来自立宪党人的攻击。加上南京临时政府从成立开始,就没有经费来源,财政拮据,无以为继。如此,使孙中山处于十分艰难和被动的局面,尽管他殚精竭虑,全力周旋,也无济于事,根本不能全力以赴来制定“五权宪法”。虽然辛亥革命时五权宪法难产,孙中山并未因此而气馁。1921年3月,孙中山在广州筹建正式政府时在百忙中还去广东省教育会作了一个以“五权宪法”为题的专门演讲,“要求在广州的国会制定五权宪法,作个治国的根本法”。后来由于新军阀陈炯明叛变革命,孙中山筹建正式政府的计划夭折,五权宪法自然也未能面世。
(二)权力监督理论的漏洞
孙中山特别强调监察权独立,但对国民政府主席或总统的权限没有多加阐述。到底总统是虚位还是实位?若是虚位,没有实权,行政院长相当于法国式的总理,五权分立才是真正的独立。若国民政府主席或总统是实位,拥有最高统治权,在其领导下的五院就不可能是真正的独立。关于这一点,孙中山没有讲清楚。后来,在实践中,国民政府主席或总统往往是大权在握的,监察院院长由政府首脑提交国民大会通过,实际上受到政府首脑的控制,与监察院独立的原则是相悖的。如此,监察院对于政府首脑的监察只是一句空话罢了。
孙中山把人区分为“先知先觉”、“后知后觉”、“不知不觉”[2]706的三种人,而“不知不觉”的人占大多數,只有“先知先觉”的少数人才是“绝顶的聪明”。他认为中国当时的“四万万人”都像阿斗,按照前述的孙中山主张,应该把政权交给人民,既然人民都是阿斗,将政权交给这些“无能的”阿斗,怎么能够实现对政府的管理呢?孙中山实行直接民权,赋予人民以管理政府的四大民权的主张,与把人民视为无能的阿斗的观点,显然是自相矛盾的,依靠无能的阿斗无法实现对国家的管理。可以看出,在孙中山的内心世界里恐怕还是认为作为阿斗的人民,还是只能由少数绝顶聪明的“先知先觉”,像诸葛亮式的有能力的人物去支配的,这又落入了英雄史观的窠臼。所以,孙中山五权宪法思想缺乏将之付诸实施的物质力量,带有一点主观空想的色彩。因为,孙中山四大民权的实现,即人民对政府管理的实行,其结果必将导致传统的治人与治于人关系的颠倒,这在当时的历史条件下是不可能实行的。孙中山的愿望虽好,但其四大民权的设想脱离了当时的实际,是不可能真正实行的。
结论
在中国向西方学习和模仿的过程中,孙中山是第一个立足中国国情,汇通中西,比较系统地提出一整套具有近代色彩的宪政架构和治国方略的政治家和思想家。他权力制约思想是在其阐述其民权主义的过程中阐发出来并形成体系的,既有对西方民主宪政思想的归纳,又有对中国传统文化的因袭,更是对中国当时的具体国情关照的结果。
在孙中山所处的时代,能够有这样的进步思想是值得我们肯定的。他以人民主权学说为基础,汲取了西方权力制约理论和制度中的合理内容,也看到了西方国家在实行权力制约中存在的缺陷,以此为借鉴,结合中国特殊的历史与文化传统,创造出了近代中国具有民主主义特点的独特权力制约理论。他提出的五权分立、权能分治、以权治能、直接民权、地方自治等思想,在具体细节上也许不尽周密完善,带有一定的历史局限性,毫无疑问,在一百多年前孙中山就以他历史性、前瞻性、世界性的眼光告诉我们,权力是需要制约的,没有约束的权力必然导致权力的滥用,而权力滥用的结果又必然导致政治腐败和社会混乱。在今天,我们建设社会主义政治文明、构建中国特色权力制约和监督体系,仍然需要从孙中山的思想里去寻求启示。
参考文献:
[1]孙中山选集:下卷[M].北京:人民出版社,1956.
[2]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1982.
[3]孙中山.建国方略[M].牧之,等,选注.沈阳:辽宁人民出版社,1994.
[4]列宁全集:第11卷[M].北京:人民出版社,1959.
关键词:孙中山;五权宪法;权力监督
中图分类号:D693.0文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0037-02
一、分权制约和权力监督理论
“政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里;它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]154孟德斯鸠如是说。要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。正是认识到这一点,孙中山才创立了分权制约和权力监督理论。
(一)五权宪法
自1840年鸦片战争以来,中国沦为半殖民地半封建社会,无数仁人志士一直寻求救国的良方。孙中山,作为一名进步青年,看到自己祖国如此的苦难深重,积极投身救国的革命活动。他在学习西方的“三权分立”学说的基础之上,结合中国特殊的历史和文化传统,创造出了“五权宪法”。
所谓“五权”,是指除三权(立法权、司法权、行政权)以外,还有考试权和监察权。三权分立是孟德斯鸠创立的学说,他认为权力必须要分开,才能达到制衡的目的。孙中山在认真学习了三权分立学说优点的同时,也看到了不足:监察权的实施,并没有与立法权、司法权和行政权独立开来,在议会制国家中,是由议会掌管弹劾纠察权,这样不利于权力的相互制约,容易造成“议会专制”。同时,他看到西方议会制国家因为没有明确的考试制度,造成了“任用私人”和“盲从滥举”的出现。因此,需要增加考试权来挑选国家人才,杜绝此类事情的发生。
孙中山认为,考试和监察古已有之。他说,“中国古代举行考试和监察的独立制度,也有很好的成绩,像清朝的御史,唐朝的谏议大夫都是很好的监察制度。”“中国在专制政府的时候,关于考试权和监察权,皇帝还没有垄断。”[2]762
孙中山的“五权宪法”是具有一定创新性的,特别是监察权。根据孙中山设计的五权宪法,中华民国中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。各县人民投票选举总统,组成行政院;选举代议士组成立法院;总统征求立法院同意之后,任命司法院、考试院、监察院的院长;五院皆对国民大会负责。国民大会专司宪法之修改及制裁公仆之失职。具体来说,立法院、行政院、司法院、考试院的人员失职,由监察院向国民大会弹劾,而监察院人员失职,则由国民大会自行弹劾、罢黜。国民大会、五院及全国大小官吏,其任职资格均由考试院确定。这是具有中国历史和文化传统特点的,同时又与现代政治文明相契合的中西交融的独特宪政理论,尽管不乏理想化的成分,但其思想始终贯彻着近代以来思想家们所反复倡导的政治权力制约与制衡的基本精神,体现了孙中山宪政思想的伟大创新。
(二)权能分开
人民主权思想是孙中山“五权宪法”的出发点。在《建国方略》中,他说:“夫中华民国者,人民之国也。君政时代则大权独揽与一人,今则主权属于国民之全体,其四万万人民即今之皇帝也。”[3]69在这一认识的基础上,孙中山阐发了“权能分开”理论,即要划分政权和治权。孙中山认为:人民应该有选举权、罢免权、创制权、复决权等四权,人民运用四权来管理政府的立法权、司法权、行政权、考试权、监察权等五权。把国民参政的范围加以扩大,实行全民政治,使人民享有真正的民主权利,这充分体现了孙中山的直接民权思想。
“权能分开”即要把国家的权力分成政权和治权两部分。政权是管理国家大事的权力,此权“完全交到人民的手内,要人民有充分的政权,可以直接去管理国事”[2]756,人民通过四权来管理国事,把政府置于人民的监督之下。治权,则是政府机关的管理权力,即治理国家的大权,“要把这个大权,完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量,治理全国事务。这个治权,便是政府之权”,而政府五权,即“五权宪法”,是政府机关的组成形式,把政府机关分为行政院、司法院、立法院、考试院、监察院五个部门,各部门之间相互协作,又相互牵制,来分别行使政府的权力。孙中山认为,“用五权宪法组成的政府,才是世界上最完全最良善的政府”。用人民的“四权”来管理政府的“五权”,“彼此保持平衡,民权问题才算是真解决,政治才算是有轨道”,在这种体制下的政府才算是一个完全由人民指挥的“有能的政府”。
如何把治权交给有能的人,而不是无能的人?考试是个好办法。有能的人管理政府,在人民的监督与监察下,就能够使其滥用权力的可能降到最小。孙中山指出,人民害怕得到一个“万能的政府”,没有办法去节制它;最好是得到一个万能政府,完全由人民使用,为人民谋福利。
除了中央政府五院中有独立行使监察权的监察院外,孙中山的宪法设计中,还规定地方基层人民自治,将地方的自治权放到县一级行政区划,每县选一名国民代表,实行直接民权,人民拥有选举权、否决权、罢免权、创制权,对政府拥有巨大的监督权。
二、理论实践和漏洞
毫无疑问,孙中山的“五权宪法”和“权能分开”思想是具有历史进步意义的。但是,再好的理论,也要付诸实践才能彰显其效用。孙中山的权力监督理论,也存在一些漏洞。
(一)五权宪法未能实行
辛亥革命时期,孙中山在担任南京临时政府大总统期间,曾试图推行他的“五权宪法”主张,后来因主客观条件不成熟未能如愿。问题的关键是以孙中山为代表的资产阶级革命党人当时缺乏足够的实力来牢固地掌握政权。“如果没有政权,无论什么法律,无论什么选出的机关都等于零”[4]98。这就是1912年初未能制定出孙中山所期望的五权宪法的根本原因。而且,当时由孙中山领导的南京临时政府实际只存在三个月。在这短暂的时间内,南京临时政府要处理南北和议,迫使清帝退位,对付帝国主义列强的干涉对内要处理同盟会内部无休止的纷争,同时还得应付来自立宪党人的攻击。加上南京临时政府从成立开始,就没有经费来源,财政拮据,无以为继。如此,使孙中山处于十分艰难和被动的局面,尽管他殚精竭虑,全力周旋,也无济于事,根本不能全力以赴来制定“五权宪法”。虽然辛亥革命时五权宪法难产,孙中山并未因此而气馁。1921年3月,孙中山在广州筹建正式政府时在百忙中还去广东省教育会作了一个以“五权宪法”为题的专门演讲,“要求在广州的国会制定五权宪法,作个治国的根本法”。后来由于新军阀陈炯明叛变革命,孙中山筹建正式政府的计划夭折,五权宪法自然也未能面世。
(二)权力监督理论的漏洞
孙中山特别强调监察权独立,但对国民政府主席或总统的权限没有多加阐述。到底总统是虚位还是实位?若是虚位,没有实权,行政院长相当于法国式的总理,五权分立才是真正的独立。若国民政府主席或总统是实位,拥有最高统治权,在其领导下的五院就不可能是真正的独立。关于这一点,孙中山没有讲清楚。后来,在实践中,国民政府主席或总统往往是大权在握的,监察院院长由政府首脑提交国民大会通过,实际上受到政府首脑的控制,与监察院独立的原则是相悖的。如此,监察院对于政府首脑的监察只是一句空话罢了。
孙中山把人区分为“先知先觉”、“后知后觉”、“不知不觉”[2]706的三种人,而“不知不觉”的人占大多數,只有“先知先觉”的少数人才是“绝顶的聪明”。他认为中国当时的“四万万人”都像阿斗,按照前述的孙中山主张,应该把政权交给人民,既然人民都是阿斗,将政权交给这些“无能的”阿斗,怎么能够实现对政府的管理呢?孙中山实行直接民权,赋予人民以管理政府的四大民权的主张,与把人民视为无能的阿斗的观点,显然是自相矛盾的,依靠无能的阿斗无法实现对国家的管理。可以看出,在孙中山的内心世界里恐怕还是认为作为阿斗的人民,还是只能由少数绝顶聪明的“先知先觉”,像诸葛亮式的有能力的人物去支配的,这又落入了英雄史观的窠臼。所以,孙中山五权宪法思想缺乏将之付诸实施的物质力量,带有一点主观空想的色彩。因为,孙中山四大民权的实现,即人民对政府管理的实行,其结果必将导致传统的治人与治于人关系的颠倒,这在当时的历史条件下是不可能实行的。孙中山的愿望虽好,但其四大民权的设想脱离了当时的实际,是不可能真正实行的。
结论
在中国向西方学习和模仿的过程中,孙中山是第一个立足中国国情,汇通中西,比较系统地提出一整套具有近代色彩的宪政架构和治国方略的政治家和思想家。他权力制约思想是在其阐述其民权主义的过程中阐发出来并形成体系的,既有对西方民主宪政思想的归纳,又有对中国传统文化的因袭,更是对中国当时的具体国情关照的结果。
在孙中山所处的时代,能够有这样的进步思想是值得我们肯定的。他以人民主权学说为基础,汲取了西方权力制约理论和制度中的合理内容,也看到了西方国家在实行权力制约中存在的缺陷,以此为借鉴,结合中国特殊的历史与文化传统,创造出了近代中国具有民主主义特点的独特权力制约理论。他提出的五权分立、权能分治、以权治能、直接民权、地方自治等思想,在具体细节上也许不尽周密完善,带有一定的历史局限性,毫无疑问,在一百多年前孙中山就以他历史性、前瞻性、世界性的眼光告诉我们,权力是需要制约的,没有约束的权力必然导致权力的滥用,而权力滥用的结果又必然导致政治腐败和社会混乱。在今天,我们建设社会主义政治文明、构建中国特色权力制约和监督体系,仍然需要从孙中山的思想里去寻求启示。
参考文献:
[1]孙中山选集:下卷[M].北京:人民出版社,1956.
[2]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1982.
[3]孙中山.建国方略[M].牧之,等,选注.沈阳:辽宁人民出版社,1994.
[4]列宁全集:第11卷[M].北京:人民出版社,1959.