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摘要近年来中国对外贸易发展迅猛,随之而来的还有反补贴调查压力。本文针对中国出口企业面临的反补贴摩擦现状及其成因,认为应当完善中国的反补贴立法、调整补贴政策、分散受补贴出口商品的市场投向、积极应对反补贴起诉、有效应用WTO争端解决机制、进行规范企业的改革。
关键词反补贴非市场经济国家贸易保护主义WTO
中图分类号:F752.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-155-02
根据WTO《补贴与反补贴措施协议》(又称《SCM协定》),补贴指一成员方政府、任何公共机构或政府通过某种筹资机制或私营机构向特定企业提供的财政资助,以直接或间接增加从其领土输出产品或减少向其领土输入某产品,或对其他成员方利益产生损害的政府性措施。在国际贸易中补贴可以提高特定受补贴商品、企业、行业在国际市场上的竞争力,同时可能对进口国民族产业造成实质损害或威胁。各国的反补贴措施旨在恢复国际贸易的公平、公正,但也不免成为各国行贸易保护主义之实的工具。
一、中国的反补贴法律制度
反补贴措施作为WTO允许的贸易保护手段,对中国国内产业和对外贸易有重要的保护作用。随着中国对外贸易的快速增长和国际竞争力的提高,贸易摩擦也随之快速增长,在这种形势下,中国虽然已经在反补贴立法方面取得了一些进步,但由于实践和理论研究实践的历史较短等原因,尚不具备完备系统的法律制度体系,仍然存在总体立法层级不高、规制内容不全、权威性不高的问题,并且仍有不符合WTO规则要求之处。具体说来,目前中国反补贴立法有三个层次:一是法律层次的2004年《中华人民共和国对外贸易法》中的有关规定;二是作为反补贴法主体的但只是行政法规的《反补贴条例》;三是行政规章层次的《对外贸易经济合作部关于中国出口产品在国外发生的反倾销案件的应诉规定》。相比之下,中国有关补贴的立法却较丰富,包括法律、法规、规章等一系列规范性法律文件。
二、 出口行业面临的反补贴摩擦现状及原因
(一)出口行业面临的反补贴摩擦现状
中国遭到的真正意义上的首起反补贴调查是2004年4月13日加拿大边境服务署(CBSA)对原产于中国的烧烤架进行反倾销和反补贴立案调查。在2004年11月CBSA在终裁时决定终止本次反补贴调查,并退还已征收的临时关税,该案表明反补贴对中国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。2006年6月8日,加拿大边境服务署 (以下简称CBSA)发布公告对来自中国的十几家铜制管件企业开展反倾销反补贴调查,这是2004年以来加拿大对中国产品发起的第四起反补贴调查。
有专家指出在未来相当长的一段时间,中国将进入一个贸易摩擦多发期。以区域经济发达、颇具活力的浙江地区为例,2006年浙江外贸出口1008.9863亿美元,比2005年增长31.37%。与此同时数据显示2006年1-9月浙江共遭国外起诉的“两反两保”和337调查案件25起,涉及金额约4.2亿美元。①种种迹象表明反补贴很可能成为继反倾销之后欧美针对中国企业采取的一种主要的贸易救济措施
反补贴调查和诉讼会对中国的对外贸易造成不同程度的消极影响。首先加拿大和美国对中国发起的反补贴调查可能会对其他国家产生极强的消极示范效应。2005年7月27日,美国国会众议院通过的《美国贸易权利执行法案》关于反补贴法的修改就是很好的例证。其次,反补贴调查会使中国现行的经济政策面临挑战。与反倾销调查相比,反补贴具有更大的危害,它涉及的产业更具有广泛性,并且反补贴调查的主体是政府行为,还会对使中国政府的经济调控产生影响。
(二)出口行业面临的反补贴摩擦成因
1.中国完全市场经济地位的承认。加入WTO之前,一些发达国家把中国视为非市场经济国家,认为中国的原材料和劳动力以及制成品价格并非由市场因素决定,反补贴法不适用于中国。但这两年,承认中国市场经济地位的国家越来越多,2004年为36个国家,2005年为41个,未来几年也会进一步增多。据中国商务部公平贸易局统计,自2006年11月20日至2008年8月,美国对中国铜版纸进行反补贴调查以来,美国已对中国发起11起反倾销反补贴合并调查。
2.个别国家对反补贴法规的修改。根据《中华人民共和国加入协议书》规定,中国在加入WTO的15年内可以被视为非市场经济国家,随着时间的推移中国应对反补贴的压力将越来越大。自从加拿大在2004年通过修改国内法使反补贴法适用于非市场经济国家。美国和欧盟也分别开始研讨对“非市场经济”国家发起反补贴调查的可行性。
3.与发达国家贸易顺差所造成的压力。中国对外贸易的快速增长,中国产品享有巨大的劳动力和原材料比较优势,在国际竞争中往往处于明显的有利地位。一些存在巨额贸易逆差的国家,就可能会对中国发起反补贴调查。同时有些发达国家如美国、欧盟和加拿大,大多拥有发起反补贴诉讼的法律依据和实践经验,反补贴措施很容易成为它们的贸易保护手段。
4.中国地方政府的优惠补贴政策与WTO规定的冲突。中国目前的贸易补贴主要包括出口补贴、进口替代补贴、对外资企业和国有企业的补贴及西部开发优惠政策等形式。按照《SCM协定》的规定,以上补贴一般是被WTO限制或禁止的。
5.中国开始关注反补贴较晚。在中国无论是商界还是学术界对反补贴上缺乏足够的认识和防范,有关反补贴的法律制度上也不完善,这无疑使得出口企业在面对发达国家的反补贴调查时显得惊慌失措,疲于应付。整个社会对补贴与反补贴等还不具备充分的认识和应用,自然不能从容的面对他国提起的反补贴调查和诉讼。与贸易伙伴国尤其是发达国家相比,中国对他国补贴与反补贴政策的了解程度远不如这些国家对中国的了解。
三、应对反补贴贸易摩擦的对策
(一)完善中国的反补贴立法,调整中国的补贴政策,对各项补贴分别对待
首先,立法机关采用多层次立法方法,完善中国反补贴立法体系。由于世贸组织协定在中国不具有国内法的效力,不能直接适用,因此中国必须通过制订和完善国内法规加以转化,使反补贴国内立法与世贸组织协定和中国政府的承诺相衔接,建立和完善中国的反补贴立法体系:1.中国要进一步强化目前的行政法规和政府规章,提高其位阶,使其升格为法律,并制定配套的法规规章。2.在反补贴立法与实践中应贯彻与WTO协议相一致的原则,在这个过程中政府要遵循“适当保护原则”、“综合效益最优化原则”、“透明度原则”。②
其次,要逐步取消不符合WTO规则的禁止性补贴措施。要彻底取消禁止性补贴,一是政策制定者要树立科学的竞争理念,引导企业通过提高产品科技含量和服务水平增强其国际竞争力。二是主动接受WTO成员的监督,对通过专项审查发现的可疑补贴,认真进行研究,主动取消经确认的禁止性补贴。根据中国入世议定书第10条第3款的规定,中国应自加入WTO时起取消属于《SCM协定》第3条范围内的所有补贴,具体包括:取消“视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。③
再次,规范各类国内补贴;将部分专向性补贴转变为非专向性补贴。④充分利用发展中国家享有的差别待遇,采取合理合法的补贴策略。补贴是政府实现国内政策目标的重要手段。除了禁止性补贴外,WTO规则并不限制成员国使用补贴,以非专向性补贴为例,那些对贸易没有扭曲效应的非专向性补贴本身不属于《SCM协定》的管辖范围。因此,出口企业应尽可能地避免采取“红色补贴”措施,使用更富灵活性的“黄色补贴”和“绿色补贴”。⑤除此之外,中国应将确定补贴的专向性标准作弹性化处理,充分发挥非专向性补贴的作用。⑥
(二)关注目标市场国产业现状,分散受补贴出口商品的市场投向
首先,应采取的措施是在把某种受补贴的产品推向海外市场之前,企业应当尽可能准确的了解该市场内与我国出口产品相竞争产业的现状。其次,政府也应当横向分析与出口企业发生贸易往来的各个国家的补贴及反补贴政策和法律制度,指导和帮助企业分散反补贴风险。政府还应当积极引导企业建立关注他国反补贴政策和法律制度的意识,帮助企业逐步建立反补贴预警机制。
在这个过程中国政府也面临着一个困境:一方面,我们正在努力建立透明政府,世界贸易组织规则也要求贸易政策的透明,另一方面如果将我们的补贴政策、补贴规章等完全公布,无异于授人以把柄,毕竟中国作为一个尚在“过渡期”的发展中国家的补贴制度难免存在“不尽人意”之处。这中间就存在一个程度和技巧的问题。
(三)积极应对反补贴起诉,有效应用WTO争端解决机制
中国的企业在面临他国的反补贴调查和诉讼时普遍存在惧诉心理。在2006年6月加拿大提起的反补贴调查中,只有浙江两家规模不大的企业诸暨浩海和乐清天力起而应诉并最终取得胜利。相比之下,未应诉企业不得不承受242%的最高税率。因此中国出口企业应当克服惧诉心理,在反补贴调查诉讼中据理力争。积极应诉是一次积累经验的过程,与国际接轨的过程和规范自我的过程。
应当接受历练的不仅是出口企业,也包括政府。政府应积极配合对方的反补贴调查,并尽可能要求对方提供充分详细的起诉意见、理由及证据,以便我方能提出针对性的申辩。由于反补贴应诉会涉及多个政府部门和生产企业,因此应建立反补贴应诉协调中心,使各单位部门紧密合作相互配合,以便从全局出发更好的接受调查,应对指控。其次中国要尽可能积极利用 WTO的争端解决机制解决贸易摩擦,将外国反补贴指控置于多边监督与控制之下。
(四)中国应进行规范企业的改革
面对反补贴摩擦,中国进行企业改革不是未雨绸缪,而是迫在眉睫。企业相关制度理念不规范给参加反补贴调查和诉讼所带来的还在增加的巨大压力。2006年加拿大CBSA发来的倾销问卷和补贴问卷长达数百题,内容涉及公司组织结构、资产构成、财务报表、销售网络、生产成本、管理成本、人员工资福利、企业纳税等,条目极细、无所不包。由于政策概念模糊,再加上企业本身存在一些财务和管理不规范、财务人员和管理人员相关知识匮乏等原因,造成在填写时困难重重,因此应当尽快进行规范企业的改革。
首先,企业应建立健全财务制度。企业应该建立严格的财务制度,加强财务管理,使之符合复杂的国际标准,以便在反补贴应诉时准确有效的提供各类数据,进行自我辩护。企业应注重会计知识的运用,检查目前企业产品或服务的售价和定价的方法、依据、程序,以及据此安排的采购、生产和销售,结合国际市场的会计信息对企业的生产经营活动适时作出调整。
其次,加强国际营销策略的学习和积极应用。国际市场竞争日愈激烈,针对中国的产品各种非关税壁垒也越来越多,我国产品出口企业须尽快转换现有的竞争模式,通过优化出口产品结构,学会运用商标、包装、广告等非价格竞争手段,提高出口产品的档次、附加值和技术含量。企业不能完全寄希望于政府,应注重开拓国际新市场,加快实施市场的多元化战略,以分散市场风险。政府作为政策制定者应当积极引导企业转变竞争模式,以宏观调控帮助优化出口产品结构。⑦
再次,针对反补贴调查诉讼,要加强企业财务人员和管理人员对WTO法规尤其是对补贴和反补贴制度的学习培训;要规范起企业本身的治理结构尤其是决策机构;在对外销售中企业一定要注意保管应诉相关大量数据和单证,特别是相关合同、订单等重要单据,避免面对反补贴摩擦时疲于应付。
关键词反补贴非市场经济国家贸易保护主义WTO
中图分类号:F752.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-155-02
根据WTO《补贴与反补贴措施协议》(又称《SCM协定》),补贴指一成员方政府、任何公共机构或政府通过某种筹资机制或私营机构向特定企业提供的财政资助,以直接或间接增加从其领土输出产品或减少向其领土输入某产品,或对其他成员方利益产生损害的政府性措施。在国际贸易中补贴可以提高特定受补贴商品、企业、行业在国际市场上的竞争力,同时可能对进口国民族产业造成实质损害或威胁。各国的反补贴措施旨在恢复国际贸易的公平、公正,但也不免成为各国行贸易保护主义之实的工具。
一、中国的反补贴法律制度
反补贴措施作为WTO允许的贸易保护手段,对中国国内产业和对外贸易有重要的保护作用。随着中国对外贸易的快速增长和国际竞争力的提高,贸易摩擦也随之快速增长,在这种形势下,中国虽然已经在反补贴立法方面取得了一些进步,但由于实践和理论研究实践的历史较短等原因,尚不具备完备系统的法律制度体系,仍然存在总体立法层级不高、规制内容不全、权威性不高的问题,并且仍有不符合WTO规则要求之处。具体说来,目前中国反补贴立法有三个层次:一是法律层次的2004年《中华人民共和国对外贸易法》中的有关规定;二是作为反补贴法主体的但只是行政法规的《反补贴条例》;三是行政规章层次的《对外贸易经济合作部关于中国出口产品在国外发生的反倾销案件的应诉规定》。相比之下,中国有关补贴的立法却较丰富,包括法律、法规、规章等一系列规范性法律文件。
二、 出口行业面临的反补贴摩擦现状及原因
(一)出口行业面临的反补贴摩擦现状
中国遭到的真正意义上的首起反补贴调查是2004年4月13日加拿大边境服务署(CBSA)对原产于中国的烧烤架进行反倾销和反补贴立案调查。在2004年11月CBSA在终裁时决定终止本次反补贴调查,并退还已征收的临时关税,该案表明反补贴对中国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。2006年6月8日,加拿大边境服务署 (以下简称CBSA)发布公告对来自中国的十几家铜制管件企业开展反倾销反补贴调查,这是2004年以来加拿大对中国产品发起的第四起反补贴调查。
有专家指出在未来相当长的一段时间,中国将进入一个贸易摩擦多发期。以区域经济发达、颇具活力的浙江地区为例,2006年浙江外贸出口1008.9863亿美元,比2005年增长31.37%。与此同时数据显示2006年1-9月浙江共遭国外起诉的“两反两保”和337调查案件25起,涉及金额约4.2亿美元。①种种迹象表明反补贴很可能成为继反倾销之后欧美针对中国企业采取的一种主要的贸易救济措施
反补贴调查和诉讼会对中国的对外贸易造成不同程度的消极影响。首先加拿大和美国对中国发起的反补贴调查可能会对其他国家产生极强的消极示范效应。2005年7月27日,美国国会众议院通过的《美国贸易权利执行法案》关于反补贴法的修改就是很好的例证。其次,反补贴调查会使中国现行的经济政策面临挑战。与反倾销调查相比,反补贴具有更大的危害,它涉及的产业更具有广泛性,并且反补贴调查的主体是政府行为,还会对使中国政府的经济调控产生影响。
(二)出口行业面临的反补贴摩擦成因
1.中国完全市场经济地位的承认。加入WTO之前,一些发达国家把中国视为非市场经济国家,认为中国的原材料和劳动力以及制成品价格并非由市场因素决定,反补贴法不适用于中国。但这两年,承认中国市场经济地位的国家越来越多,2004年为36个国家,2005年为41个,未来几年也会进一步增多。据中国商务部公平贸易局统计,自2006年11月20日至2008年8月,美国对中国铜版纸进行反补贴调查以来,美国已对中国发起11起反倾销反补贴合并调查。
2.个别国家对反补贴法规的修改。根据《中华人民共和国加入协议书》规定,中国在加入WTO的15年内可以被视为非市场经济国家,随着时间的推移中国应对反补贴的压力将越来越大。自从加拿大在2004年通过修改国内法使反补贴法适用于非市场经济国家。美国和欧盟也分别开始研讨对“非市场经济”国家发起反补贴调查的可行性。
3.与发达国家贸易顺差所造成的压力。中国对外贸易的快速增长,中国产品享有巨大的劳动力和原材料比较优势,在国际竞争中往往处于明显的有利地位。一些存在巨额贸易逆差的国家,就可能会对中国发起反补贴调查。同时有些发达国家如美国、欧盟和加拿大,大多拥有发起反补贴诉讼的法律依据和实践经验,反补贴措施很容易成为它们的贸易保护手段。
4.中国地方政府的优惠补贴政策与WTO规定的冲突。中国目前的贸易补贴主要包括出口补贴、进口替代补贴、对外资企业和国有企业的补贴及西部开发优惠政策等形式。按照《SCM协定》的规定,以上补贴一般是被WTO限制或禁止的。
5.中国开始关注反补贴较晚。在中国无论是商界还是学术界对反补贴上缺乏足够的认识和防范,有关反补贴的法律制度上也不完善,这无疑使得出口企业在面对发达国家的反补贴调查时显得惊慌失措,疲于应付。整个社会对补贴与反补贴等还不具备充分的认识和应用,自然不能从容的面对他国提起的反补贴调查和诉讼。与贸易伙伴国尤其是发达国家相比,中国对他国补贴与反补贴政策的了解程度远不如这些国家对中国的了解。
三、应对反补贴贸易摩擦的对策
(一)完善中国的反补贴立法,调整中国的补贴政策,对各项补贴分别对待
首先,立法机关采用多层次立法方法,完善中国反补贴立法体系。由于世贸组织协定在中国不具有国内法的效力,不能直接适用,因此中国必须通过制订和完善国内法规加以转化,使反补贴国内立法与世贸组织协定和中国政府的承诺相衔接,建立和完善中国的反补贴立法体系:1.中国要进一步强化目前的行政法规和政府规章,提高其位阶,使其升格为法律,并制定配套的法规规章。2.在反补贴立法与实践中应贯彻与WTO协议相一致的原则,在这个过程中政府要遵循“适当保护原则”、“综合效益最优化原则”、“透明度原则”。②
其次,要逐步取消不符合WTO规则的禁止性补贴措施。要彻底取消禁止性补贴,一是政策制定者要树立科学的竞争理念,引导企业通过提高产品科技含量和服务水平增强其国际竞争力。二是主动接受WTO成员的监督,对通过专项审查发现的可疑补贴,认真进行研究,主动取消经确认的禁止性补贴。根据中国入世议定书第10条第3款的规定,中国应自加入WTO时起取消属于《SCM协定》第3条范围内的所有补贴,具体包括:取消“视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。③
再次,规范各类国内补贴;将部分专向性补贴转变为非专向性补贴。④充分利用发展中国家享有的差别待遇,采取合理合法的补贴策略。补贴是政府实现国内政策目标的重要手段。除了禁止性补贴外,WTO规则并不限制成员国使用补贴,以非专向性补贴为例,那些对贸易没有扭曲效应的非专向性补贴本身不属于《SCM协定》的管辖范围。因此,出口企业应尽可能地避免采取“红色补贴”措施,使用更富灵活性的“黄色补贴”和“绿色补贴”。⑤除此之外,中国应将确定补贴的专向性标准作弹性化处理,充分发挥非专向性补贴的作用。⑥
(二)关注目标市场国产业现状,分散受补贴出口商品的市场投向
首先,应采取的措施是在把某种受补贴的产品推向海外市场之前,企业应当尽可能准确的了解该市场内与我国出口产品相竞争产业的现状。其次,政府也应当横向分析与出口企业发生贸易往来的各个国家的补贴及反补贴政策和法律制度,指导和帮助企业分散反补贴风险。政府还应当积极引导企业建立关注他国反补贴政策和法律制度的意识,帮助企业逐步建立反补贴预警机制。
在这个过程中国政府也面临着一个困境:一方面,我们正在努力建立透明政府,世界贸易组织规则也要求贸易政策的透明,另一方面如果将我们的补贴政策、补贴规章等完全公布,无异于授人以把柄,毕竟中国作为一个尚在“过渡期”的发展中国家的补贴制度难免存在“不尽人意”之处。这中间就存在一个程度和技巧的问题。
(三)积极应对反补贴起诉,有效应用WTO争端解决机制
中国的企业在面临他国的反补贴调查和诉讼时普遍存在惧诉心理。在2006年6月加拿大提起的反补贴调查中,只有浙江两家规模不大的企业诸暨浩海和乐清天力起而应诉并最终取得胜利。相比之下,未应诉企业不得不承受242%的最高税率。因此中国出口企业应当克服惧诉心理,在反补贴调查诉讼中据理力争。积极应诉是一次积累经验的过程,与国际接轨的过程和规范自我的过程。
应当接受历练的不仅是出口企业,也包括政府。政府应积极配合对方的反补贴调查,并尽可能要求对方提供充分详细的起诉意见、理由及证据,以便我方能提出针对性的申辩。由于反补贴应诉会涉及多个政府部门和生产企业,因此应建立反补贴应诉协调中心,使各单位部门紧密合作相互配合,以便从全局出发更好的接受调查,应对指控。其次中国要尽可能积极利用 WTO的争端解决机制解决贸易摩擦,将外国反补贴指控置于多边监督与控制之下。
(四)中国应进行规范企业的改革
面对反补贴摩擦,中国进行企业改革不是未雨绸缪,而是迫在眉睫。企业相关制度理念不规范给参加反补贴调查和诉讼所带来的还在增加的巨大压力。2006年加拿大CBSA发来的倾销问卷和补贴问卷长达数百题,内容涉及公司组织结构、资产构成、财务报表、销售网络、生产成本、管理成本、人员工资福利、企业纳税等,条目极细、无所不包。由于政策概念模糊,再加上企业本身存在一些财务和管理不规范、财务人员和管理人员相关知识匮乏等原因,造成在填写时困难重重,因此应当尽快进行规范企业的改革。
首先,企业应建立健全财务制度。企业应该建立严格的财务制度,加强财务管理,使之符合复杂的国际标准,以便在反补贴应诉时准确有效的提供各类数据,进行自我辩护。企业应注重会计知识的运用,检查目前企业产品或服务的售价和定价的方法、依据、程序,以及据此安排的采购、生产和销售,结合国际市场的会计信息对企业的生产经营活动适时作出调整。
其次,加强国际营销策略的学习和积极应用。国际市场竞争日愈激烈,针对中国的产品各种非关税壁垒也越来越多,我国产品出口企业须尽快转换现有的竞争模式,通过优化出口产品结构,学会运用商标、包装、广告等非价格竞争手段,提高出口产品的档次、附加值和技术含量。企业不能完全寄希望于政府,应注重开拓国际新市场,加快实施市场的多元化战略,以分散市场风险。政府作为政策制定者应当积极引导企业转变竞争模式,以宏观调控帮助优化出口产品结构。⑦
再次,针对反补贴调查诉讼,要加强企业财务人员和管理人员对WTO法规尤其是对补贴和反补贴制度的学习培训;要规范起企业本身的治理结构尤其是决策机构;在对外销售中企业一定要注意保管应诉相关大量数据和单证,特别是相关合同、订单等重要单据,避免面对反补贴摩擦时疲于应付。