论文部分内容阅读
摘 要：随着社会主义民主与法治的深入进行，听证作为当今世界各法治国家行政程序法的一项共同制度，如今已经成为我国一项重要的法律制度，它的确立与实施对于贯彻依法治国的基本国策、贯彻民主原则、促进社会主义市场经济的建立和发展具有重要意义。同时作为舶来品，听证在我国的逐步发展仍然显露了不少问题。基于此，本文在分析听证制度的性质、来源及重要性的基础上，结合听证在中国的历史发展，探讨有关听证制度给我们带来的思考。
关键字：听证；民主；法治；行政程序
一、听证制度的概念、内容及其意义
所谓听证，是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[1]简而言之，即为一种行政机关听取利害关系人意见的法律程序。
听证制度的主要内容是：第一，告知和通知。告知指行政机关在作出决定前将拟作决定的事实和法律理由依照法定形式告诉给利害关系人；通知指行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间为参加听证做好准备。第二，公开听证。作为一项行政程序的核心，听证必然需要公开，让社会民众有机会了解行政机关作出行政决定的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。第三，委托代理。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证。因为行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自已的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。第四，对抗辩论。对抗辩论指由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出抗辩，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于真实、合法、公正。第五，制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。
无疑，依法行政是社会主义法治的要求，是保障公平、正义的重要内涵，而听证的价值目标正是通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，在弄清事实、发现真相的同时，避免行政决定给相对人带来不利或不公
正的影响；听证的核心是质证，即“给予当事人就重要事实表示意见的机会”，从而保证行政管理的公平、公正；听证的本质是使处于弱势群体的公民运用法定权利抵抗强大的行政机关可能为的不当行政行为，通过缩小公民和国家机关之间因为地位不对等所造成的巨大反差来保障公民的合法权利；听证的重大意义即在于促进政府与百姓的双向沟通和公民的民主参与，防止由于信息不对称造成的不信任；促进政府行为的法治化、现代化、科学化，防止行政机关利用垄断地位扩张使用行政权谋取不当利益。由此可见，听证制度是一项集加强政治沟通、促进政治参与、提高行政效率、防止政治腐败、杜绝行政专横、实现直接民主等诸多益处于一身的现代民主与法制建设的产物。
二、听证制度的历史沿革及其在我国的发展
听证制度起源于英国，具有自然法的因素。英国法律率先规定：行政机关作出对相对人不利行为时，应当听取相对人的意见，相对人具有质证、辩解、陈述和提出异议等权利。听证在多个判例后，逐渐形成为司法理念，开始适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”。而听证的本质则可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会，而不是直接予以宣判。这种古老、典型、朴素的法律意识逐渐演化并发展成为如今包含“公平、公正、参与”三大原则的行政程序。
纵观全球，美国的听证制度最为发达，1946年《美国联邦行政程序法》不仅首次正式明确了行政听证程序，且当今美国的听证制度几乎被延伸到了各个行政领域。在美国，听证分为正式听证和非正式听证。正式听证指行政机关在作出决定时，应给予当事人及其他利害关系人提出证据及反证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规、规章或作出决定时，只须给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不须基于听证记录作出决定的程序。其中，涉及固有权利的剥夺必须召开正式听证，涉及非固有权利、拟制权利的剥夺、限制则可适用非正式听证程序。
自从司法领域中诞生听证制度后，到20世纪晚些时候，听证开始正式运用于行政领域并获得巨大发展。目前我国学界所谓的听证主要是指“行政听证”。在国外，听证程序作为一项法律制度已有几十年的历史，在程序法制比较健全的国家是普遍适用的程序，是整个行政程序中的核心内容。各国的听证制度在多年不断完善后也均有其不同但深厚的法理基础，如英国的“自然公正原则”、美国的“正当程序原则”，德国的“依法治国理论”，法国的“行政法治原则”等等。
在我国，听证制度可以分为确立、发展、进一步发展与突破阶段。
1. 确立阶段——《中华人民共和国行政处罚法》
从听证制度实质理念而言，我国早在党的优良传统中即有“党的群众路线”的理念，但其仅仅停留在“群众路线”上，仅仅作为一种优良传统来号召和发扬，从未将其规定为国家机关的法定义务。
我国对行政听证制度的引进，是在改革开放以后。1982年制定的宪法以及此后十多年来改革开放和民主法制的发展，为听证制度的移植与发展奠定了良好的基础。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切聯系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为在行政程序中建立听证程序打下了宪法基础。
1996年公布的《中华人民共和国行政处罚法》首次引入了听证程序，听证制度从此在我国正式确立。在该法中，“听证”一词在我国的法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三种行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关做出责令停产停业，吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”即法律明确规定了三类处罚需要听证。同时，笔者认为《行政处罚法》的这种规定并不表示听证的需要仅局限于该三类处罚，而是要求所有处罚都必须听证。因为《行政处罚法》第30、31、32条作为第五章第一节前的三条规定是统率下类各节的共同规则，必须被一体遵循。第30条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”以上三条特别是第31、32条即包含了听证的内容，故我们应当认为，所有的行政处罚都必须听证。而之所以《行政处罚法》在第30、31、32条存在的情况下又在第三节中特别规定了“听证会”，是因为我国借鉴了美国的正式听证和非正式听证，即该三类行政处罚必须开展正式听证会。笔者认为只有这样的理解，《行政处罚法》的价值才能被真正的体现。
2.发展阶段——《中华人民共和国价格法》
1998年5月1日起实施的《价格法》对价格听证做了更为明确的规定，该法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”其为2002年颁布的《政府价格决策听证办法》奠定了扎实的基础。同时，价格听证制度也表明，我国的行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。应该说，《价格法》所建立的更明细的听证制度，是我国行政法制建设中的又一个里程碑，它推动了行政法制建设和社会主义民主政治建设的加速发展。
3.进一步发展阶段——《中华人民共和国立法法》
2000年《中华人民共和国立法法》对列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律案，以及国务院在制定行政法规的起草过程中，规定了应当经过听取意见的程序，可以包括座谈会、论证会、听证会等多种形式，国务院部门规章和地方政府规章的制定程序则由国务院规定参照行政法规制定程序进行。它标志非正式的听证制度正式进入立法领域。
此后，为了贯彻《中华人民共和国立法法》的有关规定，国务院在2002年发布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两个文件，对立法听证制度做了进一步的规定。 2002年11月，中共十六大报告也明确提出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，……”，并将之作为推进决策科学化民主化的重要举措。
4.突破阶段——《中华人民共和国行政许可法》
2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》以专节对听证程序做出了更为详细具体的规定。该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”?第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”第48条对听证程序做了五项具体规定。由此可见，《行政许可法》推动了听证制度在我国的最新发展，使听证既包含了当事人听证，也包含了利害关系人听证和公众听证。
在短短的十几年中，听证制度在中国引起了高度的重视，并得到了飞速的发展，其在各阶段的有效实行，对于中国公共管理，起到了积极的作用，具有重要的价值。其之所以能被高度重视和有效落实，除了其自身所具有的平衡行政权力与相对人权利、保证相对人的主体性与参与性、促使行政机关公正行使自由裁量权、促进行政立法、行政决策民主化、提高行政立法、行政决策的质量与科学性、增进行政机关与公民之间的沟通、提高行政行为的可接受性、有助于反腐倡廉、树立行政机关良好形象等功能外，我国公民民主法制意识的提高、基本人权理论的发展和政府行政理念由担任管理者角色到扮演服务者角色的转变等，也是听证制度在我国不断发展、不断突破的重要原因。
三、我国听证制度所存在的不足
听证制度引入中国的公共决策已有十余年，其在中国不断生根发芽，被视为决策民主化的重要举措。然而，作为舶来品，听证制度在中国仍然存在不少欠缺，听证的效果似乎并没有满足人们的渴望，其在中国的现实生活中所发挥的作用，还有极大的完善空间，许多暴露的问题有待政府部门进一步解决。
1.听证代表遴选程序空白问题
在筛选听证代表上，我国现今的法律缺乏严格而可操作的程序规定。很多地方以“指定”、“邀请”或“摇号”的方式选出的代表往往对听证事项的专业性掌握程度不高，无法充分代表各利益群体的意见，且其接受人民群众的监督也受到很大的质疑。毋庸置疑，听证代表遴选程序的空白问题不仅无法保证听证会参与人具备听证事项所要求的专业知识和分析问题、举证、质证的能力，从而无法使代表的意见被裁决者充分的重视进而被采纳，同时，也无法保证听证会参与人的“群众代表性”。如今，许多听证会的代表，既有政府官员、人大和政协代表，又有专家学者和普通群众，这样的参与者看起来似乎面面俱到，但事实上，过于追求面面俱到的代表身份是否反而不能真正代表行政相对人的利益和意见呢，这是一个值得我们思考的问题。
2. 听证主持人地位模糊问题
听证主持人可以说是整个听证过程中的核心人物，然而，这一重要的法律地位却没有在我国法律规定中体现。无论是《立法法》或者是《价格法》，都没有对听证会主持人作出规定。只有《行政处罚法》第42条第四款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”可见，《行政处罚法》只对两种情况作出了主持人资格的限制。然而，实践中许多听证会的主持人是由作出行政决定的行政机关委派本机关人员担任的，因而听证主持人的公正性、客观性和可信度不断遭受群众的质疑。 听证主持人在法律规定上的再一次空白无疑使行政机关召开“自弹自唱”的听证会成为了可能，也使得缺乏相应专业法律知识、行政管理经验等素质条件的主持人成为了听证会公平、有序、高效进行的绊脚石。
3. 听证过程中信息不对称问题
在听证会进行过程中，听证效果的好坏很大程度上取决于各方代表能否利用所掌握的信息就听证的主要议题进行深入、充分的辩论。然而现实生活中，一方面，听证会代表所被提供的相关信息往往不完整、不全面甚至是片面的，过于晦涩的术语和过于专业的解释使得代表们处于云里雾里的信息劣势地位，根本无法提出相应的意见；另一方面，听证代表往往缺乏足够的时间去搜集、掌握和了解相关信息。代表们仅仅在听证会开始前数天拿到相关材料，根本无法有充裕的时间去消化，更不用说开展调研、撰写高质量的发言稿或发表具有说服力的实质性意见，参与到针锋相对的听证辩论中。
4.听证笔录对行政决定缺乏强制约束力问题
听证笔录是记载听证会意见的总结性法律文书，其的价值即在于使代表们的意见得以合理地采纳，约束决策机关就相关问题作出的行政决定。听证笔录一旦没有强制约束了，代表们的意见就付之东流，代表发言的积极性将大打折扣，召开听证会的意义也将在很大程度上被削弱。应该说，在如今的地方听证会中出现的较为严重的形式主义往往能归结于听证笔录缺乏强制约束力的问题。对于听证笔录中记载的各种意见，一些国家机关“听而不取”、“听而不决”的做法使得听证制度面临著较为严重的“信任危机”，从而使所谓的“走过场”的听证会失去了人民群众丧失对政府的认同感与信任感，行政行为领域中的主动参与性也随之降低。
5. 听证结果缺乏救济途径的问题
完善的救济体制是任何行政制度得以有效保障的基础。法谚云“有权利必有救济”。听证过程中的争议也应当适时地纳入到行政救济的范围之中。现实中，代表们往往在面对代表选任争议、听证程序违法、听证结果无约束力，甚至面对负责调查的行政机构、负责听证的行政机构、作出行政行为的行政机构，三者是同一行政机关，且几乎是同一班工作人员的问题时，无法寻找到合适的行政部门维护自身的合法权益，而一旦代表们的权益受到侵害又得不到救济时，听证的民主、公平的价值也将如代表们的合法权益一般，被行政机关拘之门外。
四、关于我国听证制度进一步完善的建议
王克稳学者在《论行政听证》一文中曾经提到，“仅仅将听证视为一种程序是远远不够的，在行政程序法中，听证的涵义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度；其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序；而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利。”的确，行政听证作为一项重要的行政程序，?其本质点在于赋予行政相对方一系列重要的程序性权利，例如：得到通知的权利、取得全部案卷副本的权利、要求委托代理的权利、获得听取其意见的机会的权利、提交证据的权利、质证并辩论的权利、要求基于听证过程中提出的证据做出裁决的权利、要求行政机关说明裁决理由的权利等。对应这些听证当事人所应享有的权利，我国的听证制度尚有进一步完善的必要。相对简单而粗疏的法律规定，已无法满足当今社会实际操作的需要，无法起到保障公民权益的基本目的。听证制度的再建需要我们进一步探讨。
1.逐步扩大听证程序的适用范围
目前世界各国听证适用范围在兼顾公正与效率的前提下不断扩大，不仅适用于具体处分行为，在制定法规等抽象行为中也被广泛运用。相比之下，目前我国的听证制度，只在行政处罚、政府定价行为以及行政法规制定等领域适用，这与政府管理公共事物的广大范围相比，显然显得太过狭窄。例如，在环境保护、城市规划、征地拆迁、国家重大工程建设、重大产业政策制定等方面尚未引入听证制度；《行政许可法》第47条虽然规定了听证程序，但其只是要求在行政许可决定涉及申请人与他人有重大利益关系的，行政机关需要告知利害关系人有听证的权利。这样的“被动听证”无疑大大缩小了听证的适用范围；同时，《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，而该条内又规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”对此，相比于大数额的罚款，对公民权利影响更大的限制人身自由的行政处罚反倒不适用听证程序，实为《行政处罚法》中一个很大的缺陷。在此，美国行政机关在确定是否适用听证程序和选择何种听证程序时所考虑的三重因素也许值得我们借鉴：第一，受行政裁决影响的私人的利益；第二，由于行政机关所适用的程序，个人利益可能被错误剥夺的危险，以及采取增加程序保护或代替其他程序可能得到的任何效益；第三，包括相关的行政作用在内的政府利益以及增加的或者代替的程序可能带来的财政上和行政上的负担。
2.进一步完善关于行政听证主持人的规定
正如上文所阐述的，听证主持人地位的独立性将能很大程度上赢得公众对听证程序公正性的信心。而我国现行价格法规定政府价格主管部门是听证会的主持人，《立法法》也同样规定听证会的主持人为行政立法机关。实践中，电信、铁路、自来水等部门举行涉及价格的听证会时，主持人也往往由本部门人员担任。如此，听证主持人的非中立性便使得听证活动的公平、公正和公开性难以保证，也使得听证结果难以令人信服。因此，我国法律应当赋予行政听证主持人中立、客观的地位，应当贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法、回避事由以及听证主持人的资格、职权与法律责任。值得一提的是，我国《行政处罚法》有关听证程序的条款中明确规定了听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这就初步体现了职能分离原则，是我国行政程序的一大进步。但听证主持人的职权与职责以及其与行政机关负责人的关系尚未细化，有待立法机关的进一步探索。
3.建立听证会代表选出制度
在听证程序中，保障多人参与并兼顾听证效率的一大有效措施即为建立听证会代表的选出制度，从而确保社会各方利益的充分表达，兼顾公共利益与个体利益的平衡。如今，有关听证代表产生过程不公开不透明，代表比例不合理等问题日益被推向争议的焦点。尤其在涉及不特定的个人利益时，听证代表的选出更加受到关注。因此，我国法律有必要对听证代表人的产生途径、代表人的数额确定、代表人的遴选标准和代表人的资格地位进行体系化的规定，建立公正、公开的听证代表筛选程序，从而保证代表选出过程的公开透明，防止听证单位对筛选过程的干预甚至是操纵，防止最后筛选出的代表都是听证单位的利益相关人，防止公众因对听证代表选出的质疑而对听证制度丧失信心，对行政机关的公共管理职能产生抵触情绪。
4.建立对听证代表意见的回应制度
建立听证代表意见的回应制度具有多重功能。一是能使行政机关的决策为社会公众所知，从而保证公民的知情權；二是可以对比听证结果与民意调查结果是否相吻合以及两者出现差异的程度；三是能够保证听证结果对行政决定的强制约束力，监督听证结果是否真正影响到行政机关的决策过程，从而避免暗箱操作和强势干预，保障公众的合法权利，体现听证的价值所在。可喜的是，我国《劳动行政处罚听证程序规定》第16条已作出规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。在当今对听证意见的回应制度尚不健全的情况下，该规定具有很强的借鉴作用。
5.切实实现听证过程的透明性
听证过程的透明性要求各级国家机关不得以种种借口秘密举行听证会，在召开听证会前的一定时间内向相关听证参与人提供客观、全面、完整的材料，使公民能够通过各种途径利用充裕的时间进行社会调查、撰写听证会发言稿，以保证其合法权益的行使和真正的公众代表价值。同时，在可能的情况下，举行听证会应当容许一定数量的普通公民旁听，重大事项的听证会应当通过电视、广播以及互联网进行直播；行政机关应当向听证代表提供客观、全面的材料。只有保证听证过程的透明度，才能实现听证会的民主性、科学性、规范性、公正性和效率性。
6.进一步加强对听证程序的事前、事后审查
对听证程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。其中，对于听证程序的事前审查主要关注的应当是行政机关是否贯彻了职能分离原则，即从事听证裁决的人员是否从事与听证和裁决行为相容的活动，包括对案件进行追诉的活动及对追诉事项事先进行调查的活动。而对听证程序的事后审查则更能起到监督、制约、救济的作用。听证制度目前在我国尚属摸索阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，对听证程序的审查则显得十分必要。
7. 树立行政法治观念，提高行政执法水平
受大陆法系法律制度的影响，我国的法律程序一直被淡视。在立法中，实体规定往往多于程序规定；在执法中，对于实现行政权的追求，往往使行政权行使过程中程序的合法性被忽视；在思想观念上，行政工作人员往往认为程序繁琐，影响效率，无法理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。因此，听证制度在中国的完善，首要任务是要在思想观念上使行政工作人员认识程序，了解程序的意义和作用，树立行政法治的观念。同时，要进一步推行听证程序，势必要对行政机关和行政执法人员的素质和工作能力提出更高的要求，如摒弃优越感和专横的作风，增强民主和法治意识，树立谨慎细致的工作作风，提高自身行政执法水平。
结 语
听证制度作为我国行政程序化、民主化的重要催化剂，已经逐渐在我国许多领域被探索与实践。相比于西方国家，虽然在某些方面尚有不足之处，但展望未来，作为现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一项重要制度，听证必将会在我国的依法行政及民主化、法制化轨道上发挥其应有的作用。我们期待通过听证的行政行为更加理性化，期待在未来的行政程序法的制定中能有更为完善的听证制度的规定，也期待中国的行政听证制度，早日步入先进国家行列!
参考文献：
[1] 序与实务》杨惠基主编，上海人民出版社97年版。
[2] 改程序法》应松年主编，中国法制出版社99年版。
[3] 序法比较研究》章剑生著，杭州大学出版社97年版。
[4] 政许可法及释解》乔晓阳主编，中国致公出版社2003年版。
[5] 序法基础理论》(台)罗传贤著，五南图书出版公司印行1993年版。
注释：
[1] (台)罗传贤著：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司印行，1993年版，第20页。
关键字：听证；民主；法治；行政程序
一、听证制度的概念、内容及其意义
所谓听证，是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[1]简而言之，即为一种行政机关听取利害关系人意见的法律程序。
听证制度的主要内容是：第一，告知和通知。告知指行政机关在作出决定前将拟作决定的事实和法律理由依照法定形式告诉给利害关系人；通知指行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间为参加听证做好准备。第二，公开听证。作为一项行政程序的核心，听证必然需要公开，让社会民众有机会了解行政机关作出行政决定的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。第三，委托代理。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证。因为行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自已的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。第四，对抗辩论。对抗辩论指由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出抗辩，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于真实、合法、公正。第五，制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。
无疑，依法行政是社会主义法治的要求，是保障公平、正义的重要内涵，而听证的价值目标正是通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，在弄清事实、发现真相的同时，避免行政决定给相对人带来不利或不公
正的影响；听证的核心是质证，即“给予当事人就重要事实表示意见的机会”，从而保证行政管理的公平、公正；听证的本质是使处于弱势群体的公民运用法定权利抵抗强大的行政机关可能为的不当行政行为，通过缩小公民和国家机关之间因为地位不对等所造成的巨大反差来保障公民的合法权利；听证的重大意义即在于促进政府与百姓的双向沟通和公民的民主参与，防止由于信息不对称造成的不信任；促进政府行为的法治化、现代化、科学化，防止行政机关利用垄断地位扩张使用行政权谋取不当利益。由此可见，听证制度是一项集加强政治沟通、促进政治参与、提高行政效率、防止政治腐败、杜绝行政专横、实现直接民主等诸多益处于一身的现代民主与法制建设的产物。
二、听证制度的历史沿革及其在我国的发展
听证制度起源于英国，具有自然法的因素。英国法律率先规定：行政机关作出对相对人不利行为时，应当听取相对人的意见，相对人具有质证、辩解、陈述和提出异议等权利。听证在多个判例后，逐渐形成为司法理念，开始适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”。而听证的本质则可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会，而不是直接予以宣判。这种古老、典型、朴素的法律意识逐渐演化并发展成为如今包含“公平、公正、参与”三大原则的行政程序。
纵观全球，美国的听证制度最为发达，1946年《美国联邦行政程序法》不仅首次正式明确了行政听证程序，且当今美国的听证制度几乎被延伸到了各个行政领域。在美国，听证分为正式听证和非正式听证。正式听证指行政机关在作出决定时，应给予当事人及其他利害关系人提出证据及反证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规、规章或作出决定时，只须给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不须基于听证记录作出决定的程序。其中，涉及固有权利的剥夺必须召开正式听证，涉及非固有权利、拟制权利的剥夺、限制则可适用非正式听证程序。
自从司法领域中诞生听证制度后，到20世纪晚些时候，听证开始正式运用于行政领域并获得巨大发展。目前我国学界所谓的听证主要是指“行政听证”。在国外，听证程序作为一项法律制度已有几十年的历史，在程序法制比较健全的国家是普遍适用的程序，是整个行政程序中的核心内容。各国的听证制度在多年不断完善后也均有其不同但深厚的法理基础，如英国的“自然公正原则”、美国的“正当程序原则”，德国的“依法治国理论”，法国的“行政法治原则”等等。
在我国，听证制度可以分为确立、发展、进一步发展与突破阶段。
1. 确立阶段——《中华人民共和国行政处罚法》
从听证制度实质理念而言，我国早在党的优良传统中即有“党的群众路线”的理念，但其仅仅停留在“群众路线”上，仅仅作为一种优良传统来号召和发扬，从未将其规定为国家机关的法定义务。
我国对行政听证制度的引进，是在改革开放以后。1982年制定的宪法以及此后十多年来改革开放和民主法制的发展，为听证制度的移植与发展奠定了良好的基础。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切聯系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为在行政程序中建立听证程序打下了宪法基础。
1996年公布的《中华人民共和国行政处罚法》首次引入了听证程序，听证制度从此在我国正式确立。在该法中，“听证”一词在我国的法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三种行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关做出责令停产停业，吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”即法律明确规定了三类处罚需要听证。同时，笔者认为《行政处罚法》的这种规定并不表示听证的需要仅局限于该三类处罚，而是要求所有处罚都必须听证。因为《行政处罚法》第30、31、32条作为第五章第一节前的三条规定是统率下类各节的共同规则，必须被一体遵循。第30条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”以上三条特别是第31、32条即包含了听证的内容，故我们应当认为，所有的行政处罚都必须听证。而之所以《行政处罚法》在第30、31、32条存在的情况下又在第三节中特别规定了“听证会”，是因为我国借鉴了美国的正式听证和非正式听证，即该三类行政处罚必须开展正式听证会。笔者认为只有这样的理解，《行政处罚法》的价值才能被真正的体现。
2.发展阶段——《中华人民共和国价格法》
1998年5月1日起实施的《价格法》对价格听证做了更为明确的规定，该法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”其为2002年颁布的《政府价格决策听证办法》奠定了扎实的基础。同时，价格听证制度也表明，我国的行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。应该说，《价格法》所建立的更明细的听证制度，是我国行政法制建设中的又一个里程碑，它推动了行政法制建设和社会主义民主政治建设的加速发展。
3.进一步发展阶段——《中华人民共和国立法法》
2000年《中华人民共和国立法法》对列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律案，以及国务院在制定行政法规的起草过程中，规定了应当经过听取意见的程序，可以包括座谈会、论证会、听证会等多种形式，国务院部门规章和地方政府规章的制定程序则由国务院规定参照行政法规制定程序进行。它标志非正式的听证制度正式进入立法领域。
此后，为了贯彻《中华人民共和国立法法》的有关规定，国务院在2002年发布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两个文件，对立法听证制度做了进一步的规定。 2002年11月，中共十六大报告也明确提出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，……”，并将之作为推进决策科学化民主化的重要举措。
4.突破阶段——《中华人民共和国行政许可法》
2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》以专节对听证程序做出了更为详细具体的规定。该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”?第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”第48条对听证程序做了五项具体规定。由此可见，《行政许可法》推动了听证制度在我国的最新发展，使听证既包含了当事人听证，也包含了利害关系人听证和公众听证。
在短短的十几年中，听证制度在中国引起了高度的重视，并得到了飞速的发展，其在各阶段的有效实行，对于中国公共管理，起到了积极的作用，具有重要的价值。其之所以能被高度重视和有效落实，除了其自身所具有的平衡行政权力与相对人权利、保证相对人的主体性与参与性、促使行政机关公正行使自由裁量权、促进行政立法、行政决策民主化、提高行政立法、行政决策的质量与科学性、增进行政机关与公民之间的沟通、提高行政行为的可接受性、有助于反腐倡廉、树立行政机关良好形象等功能外，我国公民民主法制意识的提高、基本人权理论的发展和政府行政理念由担任管理者角色到扮演服务者角色的转变等，也是听证制度在我国不断发展、不断突破的重要原因。
三、我国听证制度所存在的不足
听证制度引入中国的公共决策已有十余年，其在中国不断生根发芽，被视为决策民主化的重要举措。然而，作为舶来品，听证制度在中国仍然存在不少欠缺，听证的效果似乎并没有满足人们的渴望，其在中国的现实生活中所发挥的作用，还有极大的完善空间，许多暴露的问题有待政府部门进一步解决。
1.听证代表遴选程序空白问题
在筛选听证代表上，我国现今的法律缺乏严格而可操作的程序规定。很多地方以“指定”、“邀请”或“摇号”的方式选出的代表往往对听证事项的专业性掌握程度不高，无法充分代表各利益群体的意见，且其接受人民群众的监督也受到很大的质疑。毋庸置疑，听证代表遴选程序的空白问题不仅无法保证听证会参与人具备听证事项所要求的专业知识和分析问题、举证、质证的能力，从而无法使代表的意见被裁决者充分的重视进而被采纳，同时，也无法保证听证会参与人的“群众代表性”。如今，许多听证会的代表，既有政府官员、人大和政协代表，又有专家学者和普通群众，这样的参与者看起来似乎面面俱到，但事实上，过于追求面面俱到的代表身份是否反而不能真正代表行政相对人的利益和意见呢，这是一个值得我们思考的问题。
2. 听证主持人地位模糊问题
听证主持人可以说是整个听证过程中的核心人物，然而，这一重要的法律地位却没有在我国法律规定中体现。无论是《立法法》或者是《价格法》，都没有对听证会主持人作出规定。只有《行政处罚法》第42条第四款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”可见，《行政处罚法》只对两种情况作出了主持人资格的限制。然而，实践中许多听证会的主持人是由作出行政决定的行政机关委派本机关人员担任的，因而听证主持人的公正性、客观性和可信度不断遭受群众的质疑。 听证主持人在法律规定上的再一次空白无疑使行政机关召开“自弹自唱”的听证会成为了可能，也使得缺乏相应专业法律知识、行政管理经验等素质条件的主持人成为了听证会公平、有序、高效进行的绊脚石。
3. 听证过程中信息不对称问题
在听证会进行过程中，听证效果的好坏很大程度上取决于各方代表能否利用所掌握的信息就听证的主要议题进行深入、充分的辩论。然而现实生活中，一方面，听证会代表所被提供的相关信息往往不完整、不全面甚至是片面的，过于晦涩的术语和过于专业的解释使得代表们处于云里雾里的信息劣势地位，根本无法提出相应的意见；另一方面，听证代表往往缺乏足够的时间去搜集、掌握和了解相关信息。代表们仅仅在听证会开始前数天拿到相关材料，根本无法有充裕的时间去消化，更不用说开展调研、撰写高质量的发言稿或发表具有说服力的实质性意见，参与到针锋相对的听证辩论中。
4.听证笔录对行政决定缺乏强制约束力问题
听证笔录是记载听证会意见的总结性法律文书，其的价值即在于使代表们的意见得以合理地采纳，约束决策机关就相关问题作出的行政决定。听证笔录一旦没有强制约束了，代表们的意见就付之东流，代表发言的积极性将大打折扣，召开听证会的意义也将在很大程度上被削弱。应该说，在如今的地方听证会中出现的较为严重的形式主义往往能归结于听证笔录缺乏强制约束力的问题。对于听证笔录中记载的各种意见，一些国家机关“听而不取”、“听而不决”的做法使得听证制度面临著较为严重的“信任危机”，从而使所谓的“走过场”的听证会失去了人民群众丧失对政府的认同感与信任感，行政行为领域中的主动参与性也随之降低。
5. 听证结果缺乏救济途径的问题
完善的救济体制是任何行政制度得以有效保障的基础。法谚云“有权利必有救济”。听证过程中的争议也应当适时地纳入到行政救济的范围之中。现实中，代表们往往在面对代表选任争议、听证程序违法、听证结果无约束力，甚至面对负责调查的行政机构、负责听证的行政机构、作出行政行为的行政机构，三者是同一行政机关，且几乎是同一班工作人员的问题时，无法寻找到合适的行政部门维护自身的合法权益，而一旦代表们的权益受到侵害又得不到救济时，听证的民主、公平的价值也将如代表们的合法权益一般，被行政机关拘之门外。
四、关于我国听证制度进一步完善的建议
王克稳学者在《论行政听证》一文中曾经提到，“仅仅将听证视为一种程序是远远不够的，在行政程序法中，听证的涵义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度；其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序；而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利。”的确，行政听证作为一项重要的行政程序，?其本质点在于赋予行政相对方一系列重要的程序性权利，例如：得到通知的权利、取得全部案卷副本的权利、要求委托代理的权利、获得听取其意见的机会的权利、提交证据的权利、质证并辩论的权利、要求基于听证过程中提出的证据做出裁决的权利、要求行政机关说明裁决理由的权利等。对应这些听证当事人所应享有的权利，我国的听证制度尚有进一步完善的必要。相对简单而粗疏的法律规定，已无法满足当今社会实际操作的需要，无法起到保障公民权益的基本目的。听证制度的再建需要我们进一步探讨。
1.逐步扩大听证程序的适用范围
目前世界各国听证适用范围在兼顾公正与效率的前提下不断扩大，不仅适用于具体处分行为，在制定法规等抽象行为中也被广泛运用。相比之下，目前我国的听证制度，只在行政处罚、政府定价行为以及行政法规制定等领域适用，这与政府管理公共事物的广大范围相比，显然显得太过狭窄。例如，在环境保护、城市规划、征地拆迁、国家重大工程建设、重大产业政策制定等方面尚未引入听证制度；《行政许可法》第47条虽然规定了听证程序，但其只是要求在行政许可决定涉及申请人与他人有重大利益关系的，行政机关需要告知利害关系人有听证的权利。这样的“被动听证”无疑大大缩小了听证的适用范围；同时，《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，而该条内又规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”对此，相比于大数额的罚款，对公民权利影响更大的限制人身自由的行政处罚反倒不适用听证程序，实为《行政处罚法》中一个很大的缺陷。在此，美国行政机关在确定是否适用听证程序和选择何种听证程序时所考虑的三重因素也许值得我们借鉴：第一，受行政裁决影响的私人的利益；第二，由于行政机关所适用的程序，个人利益可能被错误剥夺的危险，以及采取增加程序保护或代替其他程序可能得到的任何效益；第三，包括相关的行政作用在内的政府利益以及增加的或者代替的程序可能带来的财政上和行政上的负担。
2.进一步完善关于行政听证主持人的规定
正如上文所阐述的，听证主持人地位的独立性将能很大程度上赢得公众对听证程序公正性的信心。而我国现行价格法规定政府价格主管部门是听证会的主持人，《立法法》也同样规定听证会的主持人为行政立法机关。实践中，电信、铁路、自来水等部门举行涉及价格的听证会时，主持人也往往由本部门人员担任。如此，听证主持人的非中立性便使得听证活动的公平、公正和公开性难以保证，也使得听证结果难以令人信服。因此，我国法律应当赋予行政听证主持人中立、客观的地位，应当贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法、回避事由以及听证主持人的资格、职权与法律责任。值得一提的是，我国《行政处罚法》有关听证程序的条款中明确规定了听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这就初步体现了职能分离原则，是我国行政程序的一大进步。但听证主持人的职权与职责以及其与行政机关负责人的关系尚未细化，有待立法机关的进一步探索。
3.建立听证会代表选出制度
在听证程序中，保障多人参与并兼顾听证效率的一大有效措施即为建立听证会代表的选出制度，从而确保社会各方利益的充分表达，兼顾公共利益与个体利益的平衡。如今，有关听证代表产生过程不公开不透明，代表比例不合理等问题日益被推向争议的焦点。尤其在涉及不特定的个人利益时，听证代表的选出更加受到关注。因此，我国法律有必要对听证代表人的产生途径、代表人的数额确定、代表人的遴选标准和代表人的资格地位进行体系化的规定，建立公正、公开的听证代表筛选程序，从而保证代表选出过程的公开透明，防止听证单位对筛选过程的干预甚至是操纵，防止最后筛选出的代表都是听证单位的利益相关人，防止公众因对听证代表选出的质疑而对听证制度丧失信心，对行政机关的公共管理职能产生抵触情绪。
4.建立对听证代表意见的回应制度
建立听证代表意见的回应制度具有多重功能。一是能使行政机关的决策为社会公众所知，从而保证公民的知情權；二是可以对比听证结果与民意调查结果是否相吻合以及两者出现差异的程度；三是能够保证听证结果对行政决定的强制约束力，监督听证结果是否真正影响到行政机关的决策过程，从而避免暗箱操作和强势干预，保障公众的合法权利，体现听证的价值所在。可喜的是，我国《劳动行政处罚听证程序规定》第16条已作出规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。在当今对听证意见的回应制度尚不健全的情况下，该规定具有很强的借鉴作用。
5.切实实现听证过程的透明性
听证过程的透明性要求各级国家机关不得以种种借口秘密举行听证会，在召开听证会前的一定时间内向相关听证参与人提供客观、全面、完整的材料，使公民能够通过各种途径利用充裕的时间进行社会调查、撰写听证会发言稿，以保证其合法权益的行使和真正的公众代表价值。同时，在可能的情况下，举行听证会应当容许一定数量的普通公民旁听，重大事项的听证会应当通过电视、广播以及互联网进行直播；行政机关应当向听证代表提供客观、全面的材料。只有保证听证过程的透明度，才能实现听证会的民主性、科学性、规范性、公正性和效率性。
6.进一步加强对听证程序的事前、事后审查
对听证程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。其中，对于听证程序的事前审查主要关注的应当是行政机关是否贯彻了职能分离原则，即从事听证裁决的人员是否从事与听证和裁决行为相容的活动，包括对案件进行追诉的活动及对追诉事项事先进行调查的活动。而对听证程序的事后审查则更能起到监督、制约、救济的作用。听证制度目前在我国尚属摸索阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，对听证程序的审查则显得十分必要。
7. 树立行政法治观念，提高行政执法水平
受大陆法系法律制度的影响，我国的法律程序一直被淡视。在立法中，实体规定往往多于程序规定；在执法中，对于实现行政权的追求，往往使行政权行使过程中程序的合法性被忽视；在思想观念上，行政工作人员往往认为程序繁琐，影响效率，无法理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。因此，听证制度在中国的完善，首要任务是要在思想观念上使行政工作人员认识程序，了解程序的意义和作用，树立行政法治的观念。同时，要进一步推行听证程序，势必要对行政机关和行政执法人员的素质和工作能力提出更高的要求，如摒弃优越感和专横的作风，增强民主和法治意识，树立谨慎细致的工作作风，提高自身行政执法水平。
结 语
听证制度作为我国行政程序化、民主化的重要催化剂，已经逐渐在我国许多领域被探索与实践。相比于西方国家，虽然在某些方面尚有不足之处，但展望未来，作为现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一项重要制度，听证必将会在我国的依法行政及民主化、法制化轨道上发挥其应有的作用。我们期待通过听证的行政行为更加理性化，期待在未来的行政程序法的制定中能有更为完善的听证制度的规定，也期待中国的行政听证制度，早日步入先进国家行列!
参考文献：
[1] 序与实务》杨惠基主编，上海人民出版社97年版。
[2] 改程序法》应松年主编，中国法制出版社99年版。
[3] 序法比较研究》章剑生著，杭州大学出版社97年版。
[4] 政许可法及释解》乔晓阳主编，中国致公出版社2003年版。
[5] 序法基础理论》(台)罗传贤著，五南图书出版公司印行1993年版。
注释：
[1] (台)罗传贤著：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司印行，1993年版，第20页。