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摘 要:伴随着城市化进程的加快,被征地农转非人员大量增加,必须对这些失地农民进行妥善安置。留地安置这种模式从失地农民的基本生产、生活保障出发,以其独有的优越性弥补征地补偿费用的不足,适于重庆市城市化进程提速、财力有限、大规模外延扩张的实际,是一种比较理想的安置模式之一。目前,重庆的留地安置模式还存在一些问题和负面影响,应进一步解放思想,搞好留地开发规划和建设,完善监督机制和监督程序,并合理确定留地转让价格。
关键词:农转非;留地安置;重庆市;征地补偿;留地开发
中图分类号:D422.7;F301.2文献标志码:A文章编号:1008-6439(2009)06-0016-04
Discussion on Land-left behind forResettlement of Peasants Who Lost the Land
—Taking Chongqing, a comprehensive overall urban-rural reform zone, as an example
LI Lin
(Research Institute of Overall Urban and Rural Development, Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400067, China)
Abstract:
With the acceleration of urbanization process, the peasants who lost land increase largely and must be properly resettled. The mode of land-left-behind for resettlement is based on basic production and basic living insurance of the peasants for using this unique method to make up the shortage of land-expropriated cost, which is suitable for the reality of the acceleration of Chongqing’s urbanization, limited financial ability and large expansion and is relatively one of rational resettlement modes. Presently, Chongqing’s mode of land-left-behind for resettlement of peasants who lost land has some negative influence. We should further emancipate our thoughts, make good plan and development for the land-left-behind, perfect monitoring mechanism and process and reasonably define the transfer price of the land-left-behind.
Key words: the non-agricultural status transferred from agricultural status; land-left-behind for resettlement of the peasants who lost land; Chongqing; compensation for land-expropriated; development of land-left-behind for resettlement of peasant
引 言
留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障,在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地,支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式。留地安置能够保障失地农民的长期收益,使被征地农民的收入随着城市化进程的持续推进不断提高,同时对被征地农民的社会保障以及转非集体的可持续发展也有很强的保障作用。
留地安置模式最早出现在深圳经济特区。20世纪90年代初,在建设资金紧缺、政府没有财力对整个失地农民的住宅和生活等方面进行补偿的情况下,深圳特区政府给原农村集体划拨一定数量的土地,用于发展村集体经济,村民从集体经济组织中获得收益并以此解决失地农民的就业。之后,随着经济的发展和城镇化的不断深入,越来越多的城市开始采用留地安置这种办法安置失地农民。如:1999年重庆市政府出台《重庆市征地补偿安置办法》(渝府令〔1999〕55号),其中第18条规定,按照每个农转非人员20至30平方米的标准向该经济实体划拨土地,用于发展生产,安置农转非人员[1];浙江省2002年出台《关于加强和改进土地征用工作的通知》(浙政发〔2002〕27号),其后又出台相关文件规定:“市县征地单位须将10%~15%的被征用土地,留给被征地村合作经济组织,用于发展二、三产业,产生稳定的经济收入,反哺失地农民”[2];从2005年开始,上海市郊区农村在征地中将推行农民集体留用地制度,农民由此可长期享有土地和集体资产的收益分配,在农村城市化的发展空间中“水涨船高”[3]。李 林:失地农民留地安置模式探讨
从我国城市化进程较快的深圳、浙江以及上海等地的安置经验来看,留地安置的失地农民在工资性收入、房屋出租收入、留用地经营收入和社会保障等方面有了基本的保障。从实施效果看,绝大多数采用留地安置的地区,这种安置模式在保障失地农民土地权益、保障农村可持续发展中都发挥了积极的作用。
按照《重庆市城乡总体规划(2007—2020)》,重庆市到2020年城镇化率将达到70%,按照建成区年均增长30平方公里的速度计算,到2020年主城建成区将在现有基础上增加近一倍,重庆市各级城市,特别是重庆主城及区域中心城市大都处于一种大规模外延扩张期。大规模的外延扩张必将带来大规模的征地拆迁,拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出,留地安置模式在整个安置过程中的优越性也必将显现,对于化解拆迁安置矛盾、实现失地农民安稳致富、构建和谐社区,既具有紧迫性,又具有十分重大的现实意义。然而,从重庆市留地安置的实践来看,仍然存在着一些不合理、不科学、不可持续的现象。如果对这些问题不加以重视、调整和解决,将会极大地阻碍重庆市经济社会的稳步发展。
一、重庆市留地安置中存在的主要问题
1.留地安置相关政策法规落实不到位
为了维护被征地单位和个人的合法权益,保障征地工作顺利进行,1999年出台了《重庆市征地补偿安置办法》(渝府令〔1999〕55号)(以下简称55号令)。从近年来的执行情况来看,这种有利于农村集体经济生存与发展、有利于转非居民生产与生活、有利于保一方安定的好政策落实不到位。主要表现在:一是绝大部分被征地拆迁的集体经济组织没有得到55号令规定的留地。对重庆市巴南区、南岸区、九龙坡区、大渡口区及高新区4个街道共15个居委会或行政村(部分征地暂保留村)的调查中发现,除了少数村集体在转非过程中实施了留地安置之外,大部分村集体在转非过程中没有得到留地安置。二是已解决留地的村集体,在留地安置过程中并不没有严格按照55号令以合法程序进行留地安置,主要是凭借村社干部和转非村民的“讨、要、闹”等“非正常手段”才得以实现留地安置,客观上形成“会哭的孩子有奶吃”的局面,导致留地标准不一引发攀比矛盾。三是个别地方政府在留地安置上带有很大的随意性,如某区承诺以30万元的价格给村集体留地60亩,时隔不久为了招商,把承诺留给村集体的60亩地“协调”给开发商,半年后开发商转手以60万元的价格出让,引发了政府、开发商与转非居民的尖锐矛盾。
关键词:农转非;留地安置;重庆市;征地补偿;留地开发
中图分类号:D422.7;F301.2文献标志码:A文章编号:1008-6439(2009)06-0016-04
Discussion on Land-left behind forResettlement of Peasants Who Lost the Land
—Taking Chongqing, a comprehensive overall urban-rural reform zone, as an example
LI Lin
(Research Institute of Overall Urban and Rural Development, Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400067, China)
Abstract:
With the acceleration of urbanization process, the peasants who lost land increase largely and must be properly resettled. The mode of land-left-behind for resettlement is based on basic production and basic living insurance of the peasants for using this unique method to make up the shortage of land-expropriated cost, which is suitable for the reality of the acceleration of Chongqing’s urbanization, limited financial ability and large expansion and is relatively one of rational resettlement modes. Presently, Chongqing’s mode of land-left-behind for resettlement of peasants who lost land has some negative influence. We should further emancipate our thoughts, make good plan and development for the land-left-behind, perfect monitoring mechanism and process and reasonably define the transfer price of the land-left-behind.
Key words: the non-agricultural status transferred from agricultural status; land-left-behind for resettlement of the peasants who lost land; Chongqing; compensation for land-expropriated; development of land-left-behind for resettlement of peasant
引 言
留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障,在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地,支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式。留地安置能够保障失地农民的长期收益,使被征地农民的收入随着城市化进程的持续推进不断提高,同时对被征地农民的社会保障以及转非集体的可持续发展也有很强的保障作用。
留地安置模式最早出现在深圳经济特区。20世纪90年代初,在建设资金紧缺、政府没有财力对整个失地农民的住宅和生活等方面进行补偿的情况下,深圳特区政府给原农村集体划拨一定数量的土地,用于发展村集体经济,村民从集体经济组织中获得收益并以此解决失地农民的就业。之后,随着经济的发展和城镇化的不断深入,越来越多的城市开始采用留地安置这种办法安置失地农民。如:1999年重庆市政府出台《重庆市征地补偿安置办法》(渝府令〔1999〕55号),其中第18条规定,按照每个农转非人员20至30平方米的标准向该经济实体划拨土地,用于发展生产,安置农转非人员[1];浙江省2002年出台《关于加强和改进土地征用工作的通知》(浙政发〔2002〕27号),其后又出台相关文件规定:“市县征地单位须将10%~15%的被征用土地,留给被征地村合作经济组织,用于发展二、三产业,产生稳定的经济收入,反哺失地农民”[2];从2005年开始,上海市郊区农村在征地中将推行农民集体留用地制度,农民由此可长期享有土地和集体资产的收益分配,在农村城市化的发展空间中“水涨船高”[3]。李 林:失地农民留地安置模式探讨
从我国城市化进程较快的深圳、浙江以及上海等地的安置经验来看,留地安置的失地农民在工资性收入、房屋出租收入、留用地经营收入和社会保障等方面有了基本的保障。从实施效果看,绝大多数采用留地安置的地区,这种安置模式在保障失地农民土地权益、保障农村可持续发展中都发挥了积极的作用。
按照《重庆市城乡总体规划(2007—2020)》,重庆市到2020年城镇化率将达到70%,按照建成区年均增长30平方公里的速度计算,到2020年主城建成区将在现有基础上增加近一倍,重庆市各级城市,特别是重庆主城及区域中心城市大都处于一种大规模外延扩张期。大规模的外延扩张必将带来大规模的征地拆迁,拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出,留地安置模式在整个安置过程中的优越性也必将显现,对于化解拆迁安置矛盾、实现失地农民安稳致富、构建和谐社区,既具有紧迫性,又具有十分重大的现实意义。然而,从重庆市留地安置的实践来看,仍然存在着一些不合理、不科学、不可持续的现象。如果对这些问题不加以重视、调整和解决,将会极大地阻碍重庆市经济社会的稳步发展。
一、重庆市留地安置中存在的主要问题
1.留地安置相关政策法规落实不到位
为了维护被征地单位和个人的合法权益,保障征地工作顺利进行,1999年出台了《重庆市征地补偿安置办法》(渝府令〔1999〕55号)(以下简称55号令)。从近年来的执行情况来看,这种有利于农村集体经济生存与发展、有利于转非居民生产与生活、有利于保一方安定的好政策落实不到位。主要表现在:一是绝大部分被征地拆迁的集体经济组织没有得到55号令规定的留地。对重庆市巴南区、南岸区、九龙坡区、大渡口区及高新区4个街道共15个居委会或行政村(部分征地暂保留村)的调查中发现,除了少数村集体在转非过程中实施了留地安置之外,大部分村集体在转非过程中没有得到留地安置。二是已解决留地的村集体,在留地安置过程中并不没有严格按照55号令以合法程序进行留地安置,主要是凭借村社干部和转非村民的“讨、要、闹”等“非正常手段”才得以实现留地安置,客观上形成“会哭的孩子有奶吃”的局面,导致留地标准不一引发攀比矛盾。三是个别地方政府在留地安置上带有很大的随意性,如某区承诺以30万元的价格给村集体留地60亩,时隔不久为了招商,把承诺留给村集体的60亩地“协调”给开发商,半年后开发商转手以60万元的价格出让,引发了政府、开发商与转非居民的尖锐矛盾。