中国革命以来，全国范围内农村土地经历了3次重大变革，第一次是土改分田地，第二次是社会主义改造的土地集体化，第三次是包产到户。这次土地确权其实是对第三次土地变革的进一步完善，特别是将农民承包权明确化、长期化，同时，也为土地经营权的相对分离提供前置条件和保障。这对于适应现代农业发展，一定程度上松解土地对农民的束缚有着重大意义。
　　2014年宁夏被确定为全国第二批农村土地确权登记颁证工作的9个试点省区之一，按照自治区三年任务两年完成的目标，目前，宁夏农村土地确权颁证工作进展顺利，68.4%的面积已完成一轮公示，30.9%的面积已完成或正在进行二轮公示。土地确权工作已取得了突破性进展。由于农村土地权属情况复杂、工作量大，宁夏在开展工作中遇到了很多问题，也从中摸索出解决问题的一些经验和建议。
　　一、暂时撂置和争议较大的六类问题
　　为避免激化矛盾，确权工作中和现行政策不符的、存在争议的都暂时搁置了，按农牧部门说法，能确到90%就算基本完成。但是，剩下的10%都是难啃的硬骨头，通过调研整理，难以确权的问题主要表现在以下几个方面：
　　（一）由于土地流转和“以租代征”导致难以确权。一是由于土地流转后许多承包地上建起了晒场、冷库、办公楼、养殖园区、农家乐等设施，按照规定，地貌不是耕地的不能确权，只有恢复原貌才能确权。拆除不现实，农民则要求按照流转前的原始图册进行确权。由此面临两难问题：一方面一旦确权颁证，农户用证抵押贷款容易引发产权纠纷；另一方面如果对这些设施用地不予确权，农户的证上面积必将减少，农户不答应。近期自治区出台流转地确权意见，规定这部分土地只做权属登记，暂不发证。但这需做好宣传解释工作，让农民放下思想包袱。二是还有的农户当时为多拿流转费虚报面积，与航拍实测不符，如果流转前有遥感影像图的还可重新确认，若农户坚持虚报面积则只能搁置。三是以租代征。如某市“以租代征”的形式在农户承包地上搞市政建设、新农村建设、机场和滨河大道建设等，有的已成为林带、水系、村部、学校等设施，地貌已经发生变化，也无法进行确权。
　　（二）土地“非法”买卖导致难以确权。主要出现在自发移民耕种的土地上。国家有明文规定，农村土地属村集体所有，不允许买卖，但在自发移民中事实买卖比较普遍。有的土地转让后买方已耕种了20余年，但因没有当地户籍无法确权。政策规定，如果有当地户籍，原承包人放弃确权，可以确给新买主。但事实上，买方想办理入籍手续面临的障碍重重，特别是想入籍到福利政策更优越的地区是很困难的；某区自发移民约有5万人，某区某镇有80%无当地户籍；某县某镇875户自发移民没有当地户籍，涉及耕地约6130亩；某区是移民聚集地，无户籍居民2.5万人。这样的情况目前还都无法进行确权。有的将土地私自卖出后，看到政府进行确权，又反悔了，手持二轮承包合同与买入方争执要求确权。按照政策规定，因买卖无效，故只能确给原承包人，但花了钱有购买合同的新买主又不答应，某县农经站仅上半年就接待此类土地纠纷案件67起，争议没解决也不能确权。
　　（三）由于农民开垦荒地引起的难以确权。随着农村人口数量的增多，灌溉条件改善，大多数农民会开垦荒地，或者在承包地上“拱地头”或“扩边”。据统计，某区某镇自行开发荒地的农户达70%。某区移民、农业龙头企业和种养大户在自己分配土地附近私自开发耕地达10万亩以上。政策规定，荒地属于集体，二轮承包之后开垦的，经村民代表大会同意，与村集体签订承包合同，并确定承包期限和承包费后，可以确权。但问题在于因无法证明是在二轮承包之后开垦的以及承包地和荒地地界不清、甚至和村委会利益冲突不能确权。例如，某县葫芦河、烂泥河、清水河等流域范围内，农户开垦的河床荒地有的与原承包地连成一片，二轮承包合同上没有地块四至图，也没有当时的影像资料，无法识别承包地和开荒地界限，确权也就搁置了。某县的一些农户开垦荒地时未经村委会同意，现在要求确权，村委会拒绝追认相关手续，引起双方矛盾纠纷导致工作搁置。各地对开垦的荒地确权是有心理底线的，并非开荒多少确多少。某县规定所确荒地最多为农户承包地的20%，多出部分只能登记在册，后续问题是登记在册的荒地在贷款时与正常确权耕地的待遇是不一样的。县区、村委会对将荒地确给农户总是显得不情愿、舍不得，而农户辛苦多年将生荒地投资开垦成熟地，眼下不能完全确权，心里自然不痛快。
　　（四）因沟渠路确权中存在不满和疑虑。农村沟渠路属于公用设施，政策规定只能确权给村集体。田间宽1米左右的农渠，是灌溉系统的最末端，本是在农户承包地上开挖的，但政策只能确权给村集体。基层确权相关单位和村集体对农渠也适用这一政策都表示不认可。他们认为，过去形成的习惯是农渠一分为二，两家各占一半，现在确权给集体，损害了农民利益，但为了顺利通过区上验收，不得不劝说农民服从。据某县农经站负责人反映，虽然农民最终签字，但还是有抵触情绪。如果征地被占，牵扯到赔偿时，农渠问题的矛盾隐患就会显现。土地流转后，进行农田整治改变地貌的，农牧部门的意见是：不是国家实施的农田整理，可以恢复的就能确权。某县某镇在确权之前已经流转了耕地，老板进行农田整治，修建了一条引水渠灌溉3000-4000亩地，仅修渠就占用承包地20多亩，还有道路硬化也占了不少地。在执行确权中，这些新沟渠路只作了备注，并没有取得合法耕地“身份”，农户不放心。虽然现在按照流转前的面积给农民付流转费，但是农民担心：确权后，证上面积小了，换一个老板来流转，会承认已经变成沟渠路的耕地吗？特别是那条引水渠，恢复原貌的可能性几乎没有，新老板还能给够足额的流转费吗？如果沟渠路被征，还能拿到赔偿费吗？这些担心和疑虑并非没有道理。
　　（五）因土地归属不清而无法确权。主要出现在村与村、村与国有林场、农场、水库库容之间存在界限不清问题。例如，金凤区植物园村5队与永宁县胜利乡地界不清，无法确权；中宁县喊叫水乡5个村有大面积的地块不在相应的行政区域界线范围之内，矛盾纠纷较大；清水河途经的村，各村或多或少都有在河滩地上耕种的情况，有的是自1980年以来一直在耕种，但存在国有土地和集体土地界线不清的问题；惠农区燕子墩乡近2300亩耕地土地权属简泉农场，但当地农户已种植近50年，由于土地性质属国有，按政策无法予以确权，农户反映强烈，连本该正常确权的承包地也不签字。 　　（六）农民外出务工或举家搬迁导致联系困难。由于相当一部分农户外出务工而不在家常住，部分农户已举家搬迁，联系起来比较困难。特别是固原市常年外出的农户占30%，有的只能等春节返乡才能开展工作；西吉县约10万人自发移民到新疆，有些定居多年的已失去联系。由于走完全部流程需与农户见面5到6次，农户不在现场，集中指认地块、公示签字、证件扫描等环节就很难开展。
　　二、对策建议
　　（一）进度服从质量。据农牧部门掌握，有的县区一味追求进度，一旦发现问题重新返工会耗费更大的人力物力。近日，农业部结合不动产登记正在对土地确权证书格式进行调整，之前已经发过证的可能会重发。工作进度过快，可能“欲速则不达”，留下隐患。因此，土地确权工作应把质量放在第一位，发现问题尽早整改，二轮公示有问题的再进行三轮公示，把每个阶段、每个节点的工作做细做实，保质保量完成目标任务。
　　（二）省一级做好顶层设计。宁夏在确权登记顶层设计方面做了大量工作，在全国最早统一了省级软件平台系统，在全国最早探索制定测绘技术服务单位准入标准和技术细则，规范和统一了技术操作要求；自治区统一采购全省域航拍影像作为工作底图，制定出台了省级档案管理、保密管理规定。实践证明，把这些工作在顶层设计好，在确权工作开展初期就谋划好，对于工作顺利开展具有十分重要的意义。有的省将航拍任务分给各县，这样做很容易造成县与县之间难以无缝对接，容易出现矛盾。
　　（三）发挥好县一级主体责任。虽然土地确权工作在基层面临的问题比较复杂，但只要县一级的主体责任发挥好，出现问题及时研究分析，结合实际出台政策，大部分问题都能解决。建议加大对各县区的督促检查，定期组织协调会议，及时研究解决问题。同时，督促对地界不清等问题，会商妥善处理，抓好资金的监督管理。
　　（四）加大政策法规的宣传。调研发现，从基层干部到农村群众还存在一些认识上的误区。比如，有的县区城镇规划包含农村承包地，怕确了权以后不好征用；有的基层干部想把土地确权给企业，以促进企业发展；有的农民私下转让土地出现纠纷，基层司法部门认为双方有买卖合同，就应把土地确给买方；有的群众担心面积测多了怕今后要多交税费，测少了在惠农政策上吃亏。建议加强对相关政策法规的宣传教育。
　　（五）针对具体问题的建议。针对土地流转和“以租代征”导致地貌发生改变的，建议最好做村民工作，按实际地貌进行确权，如果村民坚持按原地貌确权，建议只做权属登记，不发证。针对土地“非法买卖”问题，建议适时开展户籍清理和村集体成员身份界定工作，能入籍的尽量入籍，办理耕地确权；对于不愿入籍或无法入籍的，建议买卖双方签订长期租赁合同，土地仍然确权给原承包人，原承包人放弃的，比照四荒地确权给村集体。针对土地开荒问题，建议本着维护开荒农户利益原则，尽量确权给农户，对县区自行确定的荒地与承包地比例关系进行规范指导，避免区域间差距较大。针对沟渠路问题，建议将田间农渠确权给农户。针对土地权属不清问题，建议统筹解决矛盾纠纷，适当引入司法力量。针对农民联系困难问题，建议通过动员村组干部或外出农户的亲属、朋友等及时联系，有的环节可探索以通过合法程序委托他人代签代办的方式开展工作。
　　（作者单位：自治区党委办公厅信息调研处）
　　责任编辑：谢 斌