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摘要：从城管与摊贩冲突频发这一社会现实出发，通过特征指标对2011-2013年间130个冲突事件进行特征评估及编码，构建冲突事件数据库，进行数据处理与分析，提取冲突事件特征，借此分析城管与摊贩冲突的敏感性特征。研究表明，城管与摊贩冲突呈现出边界敏感性、社会敏感性、关联与扩散敏感性、政府治理敏感性等特征，应通过科学规划与恰当监管、明晰权利边界、构建部门协作治理制度、推动社会治理创新等多个方面实现冲突的有效治理。
关键词：城市管理；城管执法；社会冲突；敏感性特征
中图分类号：D699 文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.04.017
武汉理工大学学报（社会科学版）2015年 第28卷
第4期李云新等：“城管”与摊贩冲突的敏感性特征及治理策略
城市失业人口的增加和新移民的大量涌入催生了以摊贩经济为主要形态的非正式经济，这对原有城市管理体制提出了严峻挑战。摊贩经济给市容市貌、城市环境、城市居民生活带来了许多问题和困扰。总的来说，摊贩挤占城市公共空间，破坏环境卫生，躲避正规的商业管制，影响城市形象，这种种弊端使得摆摊成为一种游离于法律法规之外的经营活动[ 1 ] 。为了城市规划的合理布局、整洁市容市貌、规范市场秩序、治理脏乱差等城市问题，城管有必要从公共利益出发对摊贩经营进行监管。而城管在执法过程中，往往重管制而轻疏导，重强制而轻协商，手段往往简单粗暴。同时，城管执法行为并不总是公共利益导向的，城管利用执法权收取保护费等违法违规行为大量存在，在摊贩经济治理中存在着巨大的利益牵扯。有些城管甚至与黑社会相勾结，合伙来压榨流动摊贩。在此情形下，流动摊贩为了能够留在城市中获取经济机会和利益，往往不会坐以待毙，经常与城管上演“躲猫猫”大战，并在遭遇暴力执法时通过上访、群访、以暴制暴等方式进行抗争。城市管理与秩序维持的实施者与摊贩之间的利益争夺与强制执法行为引发了多种形式的社会冲突问题。这些冲突表现为从常见的城管和摊贩的“猫鼠游戏”到城管暴力执法引发肢体冲突等多种形式。很多小规模冲突在多种因素的共同作用下最终演变成了非常严重的群体性冲突事件。目前城管与摊贩的冲突成为社会关注的热点议题，与城管和摊贩冲突的相关报道也充斥于门户网站、微博等各类媒体页面，成为网络舆论的焦点。本研究试图利用已发生的城管与摊贩冲突事件探索影响冲突发生的敏感性特征，识别出冲突主体的相互关联和冲突发生的关键环节。
一、研究设计与数据来源
影响城管与摊贩互动的要素和特征是多维度的，任何要素的细微变化都有可能产生不同的互动结果。为了寻找当前城管和摊贩冲突频发的敏感性特征，有针对性地提出相应解决对策和建议，促进城管和摊贩的良性互动，本研究根据城管和摊贩冲突频发的实际情况建立城管和摊贩冲突频发的敏感性特征分析与判别模型，以便更全面、更具体和更有效地剖析其中暴露出的各种问题并寻求治理之道。
（一）城管与摊贩冲突的理论逻辑
城管与摊贩冲突是一个复杂的社会问题，它不是由单一因素造成的，往往是经济社会环境、制度、社会心理、主体行为、媒体认知与偏好等多种因素的综合过程。
改革开放以来，我国经历了持续30多年的经济高速增长，取得了举世瞩目的成就。然而，与此同时，贫富分化、通货膨胀、失业、住房、养老等问题也日益严重。城管与摊贩冲突就是发生在这样一个经济社会环境当中。城镇化高速推进和社会冲突频发是其中非常重要的背景因素。城镇化推动了大规模人口流动和迁移，流动人口的城市融入成为关键问题，摊贩就业和生存问题更为突出。社会冲突频发，社会对立情绪高涨，整个社会燃点低、爆点多，这些促成了城管和摊贩冲突的发生。因此，我们提出一个有待于后面案例分析检验的命题：城镇化过程中，过渡型区域和过渡型人群将成为社会冲突的敏感点。
在现有管理体制下，城管综合执法部门是各种矛盾冲突的交汇点。城市管理本是一个涉及工商、规划、实证、土管、住建、环卫等部门的综合性事务，但是它们不会与民众直接发生冲突，它们将社会风险转嫁给城管综合执法部门。作为政府部门中的弱势部门，城管也只能被动接受转嫁。作为矛盾的交汇点，城管执法行为特征是影响冲突发生的敏感点。
社会情绪的渲染是一种非理性的集体行为，社会“仇官”情绪的高涨对城管与摊贩冲突起到了推波助澜的作用。
对于城管与摊贩冲突来说，城管和摊贩自身行为失当是冲突的主要诱因，媒体的报道偏好和不良导向推动社会冲突朝着非理性方向演化，互联网则起到了放大、扩散机制。
（二）冲突源敏感性特征的内涵及组成
在城管与摊贩冲突的治理中并不是所有场域和主体都需要同等强度的监督与控制，只有当主体成为潜在冲突源，发生冲突行为并引起社会响应时才需要引起足够的重视。在实践中，如果冲突行为已经发生再进行治理，就存在着严重的滞后效应，这不符合现代公共管理的要求。因此，城管与摊贩冲突治理必须对潜在冲突源进行识别，找到冲突事件的敏感性特征，将其作为重点对象提前进行防控。
冲突事件的敏感性特征是指对造成冲突或潜在冲突的主体行为演变为冲突事件或重大公共事件概率的衡量，判断依据主要依靠案例信息简历进行定性判断。冲突事件的简历主要包含以下六方面的内容：
一是冲突起因。冲突起因是指冲突主体或潜在冲突主体由于自身行为特征导致冲突事件发生的可能性。如城管执法行为的正当性、摊贩反应的激烈程度以及矛盾的历史积累都可能成为冲突的起因。
二是发生地域。发生地域敏感性主要指由于地域特征导致冲突事件发生的可能性。城区、城乡结合部、中小城镇所呈现的城管与摊贩互动场景是不同的，将会显著影响冲突事件的类型及规模等特征。
三是摊贩特征。摊贩特征敏感性是指摊贩自身特征导致冲突事件发生的可能性。摊贩参与沖突事件的可能性受自身特征影响，相同的互动场景作用于不同摊贩时产生的影响不同，作为本地居民和外来人口的摊贩对冲突的敏感性不同。 四是城管特征。城管特征敏感性是指城管自身特征导致冲突事件发生的可能性。城管参与冲突事件的可能性受自身特征影响，相同的互动场景作用于不同城管时产生的影响不同，作为正式公务员和临时聘用人员的城管对冲突的敏感性也不同。
五是社会响应。社会响应敏感性是指冲突发生后引起社会反映的程度及其将冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性。社会敏感性越高，越容易形成冲突事件或重大公共事件。其中，大众传媒、关联社会公众都将对社会响应敏感性产生影响。
六是政府治理。政府治理敏感性是指冲突发生以后，政府治理直接影响冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性。政府响应层级、冲突化解方式等都是影响政府治理敏感性的关键因素。
（三）指标设计与变量设定
本研究根据城管与摊贩冲突事件的发生过程，选择冲突起因、发生地域、冲突主体、社会响应、政府治理等六大敏感性因素来识别冲突发生的路径，并根据其内在关联构建演化逻辑。具体而言，本研究通过引入冲突事件的性质作为观察变量，引入城管和摊贩冲突事件的六项要素作为敏感性特征，将这六项敏感性特征分解成特征变量，并对特征进行概念化定义和操作化编码，具体内容详见表1。
（四）数据来源
研究数据来源两个方面：文本资料和指标评价。多案例文本分析是目前学界比较常用的描述性研究方法，适用于复杂的、涵盖多重特征的事件分析，对于城管与摊贩冲突事件是一种恰当的研究方法。本研究的数据通过城管与摊贩冲突事件进行转化，案例数据转化的标准见表1。案例选取中，样本的代表性、真实性以及数量性是选择的主要标准。冲突事件案例资料取自于一般门户网站、政府门户网站、学术图书馆资源，通过多方资料收集冲突事件的完整过程。根据案例信息的完整性，筛选获取近三年（2011-2013）发生的130个城管与摊贩冲突事件作为研究对象。这个冲突案例库固然无法容纳全部的城管与摊贩冲突行为，却能够体现一定时期城管与摊贩冲突的主要表现和特征，因而依然具有很大的研究价值。通过数据分析系统将案例文本信息进行转化和分析，根据指标评价实现数据信息的初步处理。案例资料通过事件名称、事情起因（执法行为不当、摊贩反应过激、矛盾长期积累）、发生地域（城区、城乡结合部、中小城镇）、摊贩特征（本地居民、外来人口）、城管特征（公务员、临时雇员）、社会响应（大众关注度、媒体关注度）、政府治理响应（政府处理层级、解决方式）等进行信息处理，实现信息简化与信息特征凸显。
二、关于城管与摊贩冲突的统计结果与分析讨论
本研究运用分类方法将城管与摊贩冲突的各个特征进行合理归纳分类，并统计相应类别的频次和频率，将冲突事件案例的样本信息转化为统计学意义上清晰明了的数据，更直观有效地反映样本总体的信息特征。
（一）统计结果
从事件性质来看，一般冲突事件占68.46%，重大冲突事件有16.92%，由城管与摊贩冲突演变成群体性冲突事件占14.62%。城管和摊贩冲突事件各项指标特征统计结果详见表2。
城管执法不当是城管和摊贩冲突事件的主要诱因，比例为57.69%，反映城管执法方式简单粗暴，管理水平传统落后。摊贩在面对城管执法时产生过激反应而作出袭击、重伤甚至杀害城管的行为，也是引起冲突事件的重要诱因，占总数的36.15%。城管与摊贩长期积怨导致冲突事件发生的占比为6.16%，由于存在交叉统计和信息不完全等因素，这一比例可能会更高。
冲突事件大多数发生在城区和城乡结合部，分别占53.85%、30.77%，共计84.62%。这些区域人口众多、内外互动频繁，是城管和摊贩冲突的高发区。中小城镇的冲突发生比重在事件整体中的比例较小，仅占15.38%，表明经济发展水平较低、流动人口数量少的地区不易产生冲突与矛盾。
摊贩特征统计结果显示，本地居民的比例为60.77%，而外来人口占30.77%。城管特征统计结果显示，36.92%的冲突事件有政府公务员参与，临时雇员参与比重为26.15%，由于信息不完全，42.31%的冲突事件信息不详。
大众和媒体关注度统计结果显示，大众对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注和十分关注比例为46.15%，一般性关注为53.85%，而媒体对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注与十分关注的比例为68.46%，一般性关注为31.54%。
事件处理情况的统计结果显示，政府处理冲突层级以本级政府响应为主占90.77%，市级政府和省级以上政府响应比例为9.23%，这反映了城管和摊贩冲突的政府层级敏感性不强。冲突解决方式的统计结果显示，协商仲裁解决占46.15%，立案解决，即公安部门、司法部门介入调查的比重为51.54%，多部门协同解决极少，仅为2.31%，这反映出在冲突处理中各行政部门联合响应程度非常低。
（二）分析讨论
1.城管与摊贩冲突呈现出边界敏感性。边界是识别社会冲突发生的关键点，主要包括空间边界、经济边界、行政边界、制度边界、社会边界等，边界模糊必然导致城市发展、政府行为、制度规则、社会网络的混乱与无序。边界地带的混乱与无序为社会冲突的频繁发生埋下了深厚的土壤，种下了隐患。由于城镇化发展不平衡，冲突事件在边界变动频繁地区特别显著，城管与摊贩冲突主要集中于城乡结合部、城区等大规模人口流动区域、内外部频繁互动区域等。社会冲突主体分布呈现出非均衡性，主要集中于空间边界、社会边界、经济边界变动前端的本地失业居民、失地农民、外来人口等，他们成为最易受到排斥和最弱势的城市边缘群体。由于利益被攫取、成本遭转嫁、流动受阻隔，弱势群体往往成为冲突事件中的反抗方或被动发起方。在利益边界和权利边界作用下，政府执法不当造成的冲突表现得较为突出，城管与社会底层在漠视规则和追求公共利益损害方面，有着同样的价值判断，特别表现在城管与摊贩的利益争夺，城管人员的随意收费截留、滥用权力，都迫使和诱导社会底层作出更激进的谋生选择[ 2 ] 。
关键词：城市管理；城管执法；社会冲突；敏感性特征
中图分类号：D699 文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.04.017
武汉理工大学学报（社会科学版）2015年 第28卷
第4期李云新等：“城管”与摊贩冲突的敏感性特征及治理策略
城市失业人口的增加和新移民的大量涌入催生了以摊贩经济为主要形态的非正式经济，这对原有城市管理体制提出了严峻挑战。摊贩经济给市容市貌、城市环境、城市居民生活带来了许多问题和困扰。总的来说，摊贩挤占城市公共空间，破坏环境卫生，躲避正规的商业管制，影响城市形象，这种种弊端使得摆摊成为一种游离于法律法规之外的经营活动[ 1 ] 。为了城市规划的合理布局、整洁市容市貌、规范市场秩序、治理脏乱差等城市问题，城管有必要从公共利益出发对摊贩经营进行监管。而城管在执法过程中，往往重管制而轻疏导，重强制而轻协商，手段往往简单粗暴。同时，城管执法行为并不总是公共利益导向的，城管利用执法权收取保护费等违法违规行为大量存在，在摊贩经济治理中存在着巨大的利益牵扯。有些城管甚至与黑社会相勾结，合伙来压榨流动摊贩。在此情形下，流动摊贩为了能够留在城市中获取经济机会和利益，往往不会坐以待毙，经常与城管上演“躲猫猫”大战，并在遭遇暴力执法时通过上访、群访、以暴制暴等方式进行抗争。城市管理与秩序维持的实施者与摊贩之间的利益争夺与强制执法行为引发了多种形式的社会冲突问题。这些冲突表现为从常见的城管和摊贩的“猫鼠游戏”到城管暴力执法引发肢体冲突等多种形式。很多小规模冲突在多种因素的共同作用下最终演变成了非常严重的群体性冲突事件。目前城管与摊贩的冲突成为社会关注的热点议题，与城管和摊贩冲突的相关报道也充斥于门户网站、微博等各类媒体页面，成为网络舆论的焦点。本研究试图利用已发生的城管与摊贩冲突事件探索影响冲突发生的敏感性特征，识别出冲突主体的相互关联和冲突发生的关键环节。
一、研究设计与数据来源
影响城管与摊贩互动的要素和特征是多维度的，任何要素的细微变化都有可能产生不同的互动结果。为了寻找当前城管和摊贩冲突频发的敏感性特征，有针对性地提出相应解决对策和建议，促进城管和摊贩的良性互动，本研究根据城管和摊贩冲突频发的实际情况建立城管和摊贩冲突频发的敏感性特征分析与判别模型，以便更全面、更具体和更有效地剖析其中暴露出的各种问题并寻求治理之道。
（一）城管与摊贩冲突的理论逻辑
城管与摊贩冲突是一个复杂的社会问题，它不是由单一因素造成的，往往是经济社会环境、制度、社会心理、主体行为、媒体认知与偏好等多种因素的综合过程。
改革开放以来，我国经历了持续30多年的经济高速增长，取得了举世瞩目的成就。然而，与此同时，贫富分化、通货膨胀、失业、住房、养老等问题也日益严重。城管与摊贩冲突就是发生在这样一个经济社会环境当中。城镇化高速推进和社会冲突频发是其中非常重要的背景因素。城镇化推动了大规模人口流动和迁移，流动人口的城市融入成为关键问题，摊贩就业和生存问题更为突出。社会冲突频发，社会对立情绪高涨，整个社会燃点低、爆点多，这些促成了城管和摊贩冲突的发生。因此，我们提出一个有待于后面案例分析检验的命题：城镇化过程中，过渡型区域和过渡型人群将成为社会冲突的敏感点。
在现有管理体制下，城管综合执法部门是各种矛盾冲突的交汇点。城市管理本是一个涉及工商、规划、实证、土管、住建、环卫等部门的综合性事务，但是它们不会与民众直接发生冲突，它们将社会风险转嫁给城管综合执法部门。作为政府部门中的弱势部门，城管也只能被动接受转嫁。作为矛盾的交汇点，城管执法行为特征是影响冲突发生的敏感点。
社会情绪的渲染是一种非理性的集体行为，社会“仇官”情绪的高涨对城管与摊贩冲突起到了推波助澜的作用。
对于城管与摊贩冲突来说，城管和摊贩自身行为失当是冲突的主要诱因，媒体的报道偏好和不良导向推动社会冲突朝着非理性方向演化，互联网则起到了放大、扩散机制。
（二）冲突源敏感性特征的内涵及组成
在城管与摊贩冲突的治理中并不是所有场域和主体都需要同等强度的监督与控制，只有当主体成为潜在冲突源，发生冲突行为并引起社会响应时才需要引起足够的重视。在实践中，如果冲突行为已经发生再进行治理，就存在着严重的滞后效应，这不符合现代公共管理的要求。因此，城管与摊贩冲突治理必须对潜在冲突源进行识别，找到冲突事件的敏感性特征，将其作为重点对象提前进行防控。
冲突事件的敏感性特征是指对造成冲突或潜在冲突的主体行为演变为冲突事件或重大公共事件概率的衡量，判断依据主要依靠案例信息简历进行定性判断。冲突事件的简历主要包含以下六方面的内容：
一是冲突起因。冲突起因是指冲突主体或潜在冲突主体由于自身行为特征导致冲突事件发生的可能性。如城管执法行为的正当性、摊贩反应的激烈程度以及矛盾的历史积累都可能成为冲突的起因。
二是发生地域。发生地域敏感性主要指由于地域特征导致冲突事件发生的可能性。城区、城乡结合部、中小城镇所呈现的城管与摊贩互动场景是不同的，将会显著影响冲突事件的类型及规模等特征。
三是摊贩特征。摊贩特征敏感性是指摊贩自身特征导致冲突事件发生的可能性。摊贩参与沖突事件的可能性受自身特征影响，相同的互动场景作用于不同摊贩时产生的影响不同，作为本地居民和外来人口的摊贩对冲突的敏感性不同。 四是城管特征。城管特征敏感性是指城管自身特征导致冲突事件发生的可能性。城管参与冲突事件的可能性受自身特征影响，相同的互动场景作用于不同城管时产生的影响不同，作为正式公务员和临时聘用人员的城管对冲突的敏感性也不同。
五是社会响应。社会响应敏感性是指冲突发生后引起社会反映的程度及其将冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性。社会敏感性越高，越容易形成冲突事件或重大公共事件。其中，大众传媒、关联社会公众都将对社会响应敏感性产生影响。
六是政府治理。政府治理敏感性是指冲突发生以后，政府治理直接影响冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性。政府响应层级、冲突化解方式等都是影响政府治理敏感性的关键因素。
（三）指标设计与变量设定
本研究根据城管与摊贩冲突事件的发生过程，选择冲突起因、发生地域、冲突主体、社会响应、政府治理等六大敏感性因素来识别冲突发生的路径，并根据其内在关联构建演化逻辑。具体而言，本研究通过引入冲突事件的性质作为观察变量，引入城管和摊贩冲突事件的六项要素作为敏感性特征，将这六项敏感性特征分解成特征变量，并对特征进行概念化定义和操作化编码，具体内容详见表1。
（四）数据来源
研究数据来源两个方面：文本资料和指标评价。多案例文本分析是目前学界比较常用的描述性研究方法，适用于复杂的、涵盖多重特征的事件分析，对于城管与摊贩冲突事件是一种恰当的研究方法。本研究的数据通过城管与摊贩冲突事件进行转化，案例数据转化的标准见表1。案例选取中，样本的代表性、真实性以及数量性是选择的主要标准。冲突事件案例资料取自于一般门户网站、政府门户网站、学术图书馆资源，通过多方资料收集冲突事件的完整过程。根据案例信息的完整性，筛选获取近三年（2011-2013）发生的130个城管与摊贩冲突事件作为研究对象。这个冲突案例库固然无法容纳全部的城管与摊贩冲突行为，却能够体现一定时期城管与摊贩冲突的主要表现和特征，因而依然具有很大的研究价值。通过数据分析系统将案例文本信息进行转化和分析，根据指标评价实现数据信息的初步处理。案例资料通过事件名称、事情起因（执法行为不当、摊贩反应过激、矛盾长期积累）、发生地域（城区、城乡结合部、中小城镇）、摊贩特征（本地居民、外来人口）、城管特征（公务员、临时雇员）、社会响应（大众关注度、媒体关注度）、政府治理响应（政府处理层级、解决方式）等进行信息处理，实现信息简化与信息特征凸显。
二、关于城管与摊贩冲突的统计结果与分析讨论
本研究运用分类方法将城管与摊贩冲突的各个特征进行合理归纳分类，并统计相应类别的频次和频率，将冲突事件案例的样本信息转化为统计学意义上清晰明了的数据，更直观有效地反映样本总体的信息特征。
（一）统计结果
从事件性质来看，一般冲突事件占68.46%，重大冲突事件有16.92%，由城管与摊贩冲突演变成群体性冲突事件占14.62%。城管和摊贩冲突事件各项指标特征统计结果详见表2。
城管执法不当是城管和摊贩冲突事件的主要诱因，比例为57.69%，反映城管执法方式简单粗暴，管理水平传统落后。摊贩在面对城管执法时产生过激反应而作出袭击、重伤甚至杀害城管的行为，也是引起冲突事件的重要诱因，占总数的36.15%。城管与摊贩长期积怨导致冲突事件发生的占比为6.16%，由于存在交叉统计和信息不完全等因素，这一比例可能会更高。
冲突事件大多数发生在城区和城乡结合部，分别占53.85%、30.77%，共计84.62%。这些区域人口众多、内外互动频繁，是城管和摊贩冲突的高发区。中小城镇的冲突发生比重在事件整体中的比例较小，仅占15.38%，表明经济发展水平较低、流动人口数量少的地区不易产生冲突与矛盾。
摊贩特征统计结果显示，本地居民的比例为60.77%，而外来人口占30.77%。城管特征统计结果显示，36.92%的冲突事件有政府公务员参与，临时雇员参与比重为26.15%，由于信息不完全，42.31%的冲突事件信息不详。
大众和媒体关注度统计结果显示，大众对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注和十分关注比例为46.15%，一般性关注为53.85%，而媒体对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注与十分关注的比例为68.46%，一般性关注为31.54%。
事件处理情况的统计结果显示，政府处理冲突层级以本级政府响应为主占90.77%，市级政府和省级以上政府响应比例为9.23%，这反映了城管和摊贩冲突的政府层级敏感性不强。冲突解决方式的统计结果显示，协商仲裁解决占46.15%，立案解决，即公安部门、司法部门介入调查的比重为51.54%，多部门协同解决极少，仅为2.31%，这反映出在冲突处理中各行政部门联合响应程度非常低。
（二）分析讨论
1.城管与摊贩冲突呈现出边界敏感性。边界是识别社会冲突发生的关键点，主要包括空间边界、经济边界、行政边界、制度边界、社会边界等，边界模糊必然导致城市发展、政府行为、制度规则、社会网络的混乱与无序。边界地带的混乱与无序为社会冲突的频繁发生埋下了深厚的土壤，种下了隐患。由于城镇化发展不平衡，冲突事件在边界变动频繁地区特别显著，城管与摊贩冲突主要集中于城乡结合部、城区等大规模人口流动区域、内外部频繁互动区域等。社会冲突主体分布呈现出非均衡性，主要集中于空间边界、社会边界、经济边界变动前端的本地失业居民、失地农民、外来人口等，他们成为最易受到排斥和最弱势的城市边缘群体。由于利益被攫取、成本遭转嫁、流动受阻隔，弱势群体往往成为冲突事件中的反抗方或被动发起方。在利益边界和权利边界作用下，政府执法不当造成的冲突表现得较为突出，城管与社会底层在漠视规则和追求公共利益损害方面，有着同样的价值判断，特别表现在城管与摊贩的利益争夺，城管人员的随意收费截留、滥用权力，都迫使和诱导社会底层作出更激进的谋生选择[ 2 ] 。