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摘要：经济法、民商法等领域对公民知情权的有效保护在解决信息不对称问题上形成了巨大正面效果，对促进市场经济发展、维护公序良俗环境等事项起到了显著作用。同样的逻辑，在受行政法调整的领域内，当代的公共治理格局决定着保障公民的知情权是实现国家治理体系现代化的逻辑起点。必须明确认清，知情权的现实作用不仅仅只在于公民对行政事务的民主参与，更在公共治理问题上有着广泛而深刻的社会作用。因此，必须从行政法视角构建和完善对公民知情权的法治保障体系，围绕信息公开这一核心，推进信息发布透明化、及时化，信息交互有效化，信息管理科学化等议题。
关键词：知情权;行政法;公共治理
引言
随着我国政府日益强调公共治理职能以及逐渐向服务型政府转型，传统的主要由行政机关来担负治理责任、开展行政行为的模式，正在朝向多元化主体共担共治的模式转变。当行政机关或者法律、法规授权行使行政管理职能、提供公共服务的非行政组织，在开展公共管理行为或提供公共服务的过程中，必定会产出、获取或是拥有一些关于具体行政事项的信息。而对于这些信息所应享有的获取、了解、知悉的基本权利，就是公民的行政知情权。
在这样一个从“传统治理”转向“现代化治理”的基本国情形势大背景下，公共治理模式由从过去的“秩序中心”转向现代化的“权利本位”是必然的发展趋势。在这一公共治理模式转型的过程中，保护好公民的知情权、落实好公民知情权的真正实现，是有效防控社会风险，进而保障人民群众在生命健康，生活工作，学习发展，公共治理参与等各个方面权益的逻辑起点。然而在这一议题上，我国目前仍存在着公共治理信息发布权限高度集中、前置程序过于封闭、发布路径单向性程度深刻等制度困境。对此，以信息有效公开和交互为核心，把公民的知情权纳入行政法法治轨道，并着力构建科学完备、高效运作的知情权保障机制，无疑将是我国在当代推进国家治理体系现代化道路上必须迈出的坚定一步。
一、公共治理现代化目标下保障知情权的法治逻辑
对于当代社会主义中国而言，“依法治国”是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中必然要遵循的一项准则。就一般通行的权利运行原理来看，法治在各种制度安排方式中居于根本性地位。因此，在公共治理现代化进程中推动对公民知情权的保障，无疑也要在法治的轨道上进行。只有符合了这一基本要求，才能让公民对公共治理事项的信息需求得到真正满足，才能使公共治理活动更有序、更高效的开展和进行。
（一）现代化公共治理的标志：以权利本位取代秩序中心
在当代中国，社会问题或风险的形成、发展方式以及规律相较以往都在发生着巨变，这一现客观况决定了传统的行政管理模式已经越来越难以适应现实国情、社情变化提出的新需求、新挑战。这就是为什么我国在公共治理问题上及时选择选择了从“管理”到“治理”的思路及模式转变。相较于那种单向性、强制性、政令性的传統管理模式，以多元参与、公开透明、法治公正、责权明确、协调合作等为特征的现代化公共治理模式展现出了更具优势的治理成效。可以认为，从“秩序中心”转向“权利本位”是公共治理模式实现现代化进步的必由之路，而其本质则是，以维护人民群众的根本利益为最终诉求、以保障公民权利为核心方法的法治化治理模式。从逻辑上来看，“秩序管理”的目标聚焦于维护社会稳定和公共管理秩序，从理论上而言诚然也是最终指向维护人民群众的根本利益。但在法治实践中，如果执行者过于教条地拘泥于表面目标而忽视了根本价值追求，则反而可能形成负面的实践效果。而“公共治理”模式在目标上主张保障公民的各项权利，从权利与义务的视角出发来追寻公平正义。
以人民群众的生命、财产、发展等权益为最优先考量，推进由“秩序中心”向“权利本位”的转变，才是能够带来现代化良好公共治理效果的制度安排。在一些局部、具体的领域，社会秩序的维护与保障公民权利之间确实存在一定程度的矛盾冲突，但决不能把这些矛盾冲突上升到根本对立的层次，而是恰恰相反要通过保障人民群众的各项权益，来真正实现良性和谐的社会治理效果。这也正是依法治国原则与推进国家治理体系和治理能力现代化之间的关键结合点。我国在社会主义事业建设的道路上取得了惊人的经济、社会发展成果，在这一进程中，我国公民对于“权利”的认识逐渐加深、需求逐渐丰富拓展，公民权利在内容、分类、功能作用等方面也随之不断变化，这是我国现代化公共治理体系必须诚实、认真回应的一个重要问题。
（二）知情权的性质：是基本权利更是综合权利
知情权作为公民依法享有，从行政机关处获取信息的权利，其内涵始终处于一个发展和变化的状态。而从现实来看，知情权在当代的公共治理格局下，已经演变成为了一种综合性的新型权利。单纯地用传统政治权利意义上的“民主参与”或“民主监督”等概念来将其归类，都是不够全面的。实践证明，知情权包含了治理参与、秩序维护、权利保障等多种多样的权利属性以及功能，这种知情权内涵和外延的拓展倾向，是由社会、经济发展的客观大趋势所决定的。尤其对于人民民主专政的社会主义中国而言，保障知情权意味着保障人民群众请求国家在信息政务交互上开展积极作为的权利，换言之，这是一种兼具了言论自由权的属性和行政请求权属性以及生存、发展权属性等等的复合性的权利。
另一方面，决定公民知情权具有综合属性的，不仅在于知情权的上述内涵，也还在于该权利与其他公民权利往往会相互结合并产生一些特殊的复合效果。这一点反映在公共治理现实中就是，很多公民权利真正实现，都与知情权的运作状态密切相关。如果公民对某一项即将开展甚至已经在进行了的行政行为缺乏信息了解，那么相关的行政参与、表达、诉求、监督等权利的保障也就无从谈起。例如某高新开发区宣布了招商引资政策，那么有意向的投资主体要想进驻该区域，并顺利实现投资目标，就需要从行政主管部门处充分地获取相关的经济信息、社会环境信息、具体政策优惠信息等等。可以认为，在公民权利的“谱系”之中，知情权是居于基础性地位的，它是其他公民权利能够得以保障和顺利实现的先决条件。正因如此，在以“权利本位”为核心思想的当代公共治理体系下，行政治理或公共决策过程必须通过遵循信息公开原则、构建行之有效的信息传递渠道等手段，确保行政相对人或者说治理对象的知情权能够充分得到保障。以公共疫情信息发布为例，现行的《突发公共卫生事件应急条例》在制度上要求信息发布必须“及时、准确、全面”;《传染病防治法》也要求行政主体“及时”、“准确”地公布全国传染病疫情信息。这些围绕突发公共卫生事件信息发布所设置的制度和要求，起到的直接作用是保障公民对相关事件的知情权，从而进一步保障公民的生命、健康权利。综上可见，在当代的公共治理格局下，“信息”对“行为”进而对“权益”的影响效果已经达到了空前的高度，因此公民的知情权已经不仅仅只是一项民主政治权利，它更是关乎公民生命健康、生活工作、学习发展等诸多方面权利能否顺利实现的综合性权利。 二、以2020年新冠疫情为例，分析公民知情权的法治困境
“信息”是公民知情权的客体，保障好公民知情权，使其能有充分高效的信息获取，既是保障公民其他权利实现的重要环节，同时也是把公民行为引导向良好治理局面的有效手段。现实中，与行政行为或公共治理行为相关的“信息”多种多样，例如拆迁安置信息、人才引入信息、招商引资信息、交通限行信息、停水停电信息等等。很显然，不同类型的政务信息有大有小、有“缓”有“急”，所可能影响到的其他公民权利各有不同，所关联的公民权益也不尽相同。而在各类政务信息之中，公共卫生尤其是公共卫生风险信息可谓直接密切关乎人民群众的生命健康权利，其社会影响力也更大、更广、更深。同时，此类公共卫生风险信息往往又有着较高的不确定性，行政部门面对这类信息可能会在初期遇到一些决策困难局面，进而造成此类信息的公开出现不及时、过于保守、被动单向等弊端。而在这种问题上公民知情权的不能完全满足，则往往会造成生命、健康权益的损害，其危害性、破坏力尤为显著突出。以2020年初的新冠疫情初期信息公开过程为例，可以发现，在制度方面存在着三项法治困境：信息发布权限过于集中，前置程序的封闭性问题和发布空间的单向性问题。这些困境最终导致的结果是，在疫情初期公民对这一公共卫生风险信息的知情权未能得到充分有效保障，进而使其生命健康权益受到威胁，同时也引发了一些针对行政机关、行政方式的舆情危机。
（一）信息发布权限过于集中的问题
当突发性的公共卫生事件出现端倪时，在我国现行的信息公开及交流制度体系下，相关风险信息的发布权限呈现出高度集中的特征。例如，《传染病防治法》第38条第3款规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”又如，《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”足见，有权发布相关公共卫生风险信息的主体（包括授权后可发布的主体在内）主要是国务院卫生行政主管部门，以及获得了授权的省、自治区、直辖市卫生行政部门。换言之，省级以下的卫生行政部门依法无权向公民发布重大疫情信息。这也正是为什么在疫情初期有一些舆情直指批评武汉市政府向公众“隐瞒”疫情信息时，也有声音援引上述法律规定，为武汉市政府进行解释和“辩护”。但在今天回顧抗疫初期的信息公开实践实际来看，省级以下的卫生行政部门基于严峻的传播形势和保护人民群众生命健康权益的迫切现实需求，又的确存在着一些履行信息公开职责的行为，对授权公开信息的制度框架形成了一些突破。
就客观情况来看，此次新冠病毒疫情呈现出传染性强、传播速度快等高风险特征。因此，如果整个行政体系仍然严格恪守这种权限高度集中的信息公开制度，那么省级以下的卫生行政部门显然就不可能及时、准确、全面地向公众发布相关信息，进而导致公众在缺乏信息引导的局面下难以在早期及时做出必要的防疫行为。这种对公民知情权保障的不及时，最终威胁和损害的，是人民群众最为重要的生命健康权益。此外，重大风险信息公开权限的过度集中也会导致另一个问题，即行政机关在处理这些信息和做出决策判断时，可能会过于考虑“维稳”等政治因素，并以“未经授权不得披露”为逃避借口，对治理失职抱有侥幸心理。实践经验和教训证明，对于突发、紧急的公共卫生风险而言，信息公开权限的高度集中实质上是拿人民群众的生命健康权益做“赌注”来寻求“稳定”或“秩序”。一旦发生了传播快、破坏强、影响广的疫情事件，这种模式对于地方政府及时有效治理公共卫生风险，捍卫人民群众生命健康权益而言所形成的弊端是显而易见的。因此，在信息公开问题上“一刀切”地将权限高度集中的制度体系有必要得到充分反思，应当认识到在某些紧急状态下，快速有效、持续并敢于纠错的信息公开模式才是保护人民群众切身权益的高效之举。
（二）信息发布前置程序的封闭性问题
为了使各级卫生行政部门能够快速掌握重大、紧急的疫情风险信息，我国在《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》等法律法规中建立了系统性的公共卫生风险信息发布前置程序，包括核实、报告、通报等具体制度规定。但从现实实践效果来看，这一套前置程序制度的运行是存在着一些弊端的。以报告程序为例，在现行制度下，各级卫生行政部门在逐级向上至国务院卫生行政部门报告信息时，在内容、程序、形式、时间限制等方面都必须按法律法规进行。而诸多的制度规定之间又反而可能形成一些事实上的行为矛盾。例如《突发公共卫生事件应急条例》严格规定了疫情风险信息报告的时限，但其他一项项显得过于繁冗的程序、时间制度却可能在实际上把本来合理设定的时限给“架空”。例如根据《突发公共卫生事件应急条例》规定，任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。其中，不得“谎报”“隐瞒”的要求在实践中是有可能与不得“缓报”的要求存在一定冲突的。负有报告责任的主体在初步发现公共卫生风险信息后，根据上述要求可能倾向于先去开展仔细调查，尽可能确认好真实性后再向上报告。这种行为倾向造成的效果在经历逐级堆叠后，恰恰反而可能成为某些急性风险在早期肆意扩张的“良机”。归根结底，把各种不同的法律责任和存在一定局部冲突的法律目标赋予到同一个责任主体身上，不仅有些过于苛刻，更重要的还在于缺乏现实可行性。这就是为什么一旦某个超乎立法预期的急性公共卫生风险发生后，公众极有可能会因为卫生系统内部上下级、同级之间的各种信息交互程序而不能在最佳时间点及时、准确、有效地获取相关风险信息，进而无法生成理性判断和正确行为，最终让公共卫生危机“逮住机会”扩散和升级。并且在此之后，公众还会进一步质疑政府为什么没有及早、准确、全面地公开信息，造成不必要的信任问题。 可见，当下行政法体系内设置的一些信息公开前置程序存在着一定程度欠合理的内部封闭性，这种“上传下达”的逐层逐级管理模式在应对某些重大而急切的风险会暴露出一系列显得笨重迟缓的弊端，并形成公众与政府之间信任危机的隐患。对于那些冗长、繁琐，已经无法很好适应现代化公共治理和危机防控现实需求的信息交互程序，应予以正视、反思和调整。要尊重公共卫生风险信息的多变性和基层行政机构获取信息能力的客观有限性，在此基础上适当允许政府“有几分事实，就说几分实话”。只有这样，才能更好地起到保障公民知情权和促进政府防控、治理突发风险能力提高的作用。
（三）信息发布的单向性问题
公共卫生风险信息的及时、准确、全面公开是保障公民知情权的一个重要环节，但也绝非是全部环节。强调这些要求和强调保障知情权利，最终是为了使各方通过全面有效的信息掌握而采取正确行动，进而实现对相关权益的保护。因此，在信息公布事项上，营造双向互动的信息交流渠道也是一个不容忽视的环节。但就目前情况来看，行政信息在当前制度框架下的流动是呈现单向性的，公众与行政机关之间缺乏有效的信息互动，即治理责任主体发布哪些信息，公众就只能获取哪些信息，信息供给不对称的问题不容小视。
对于公共卫生风险信息而言，如果其采集、处理、使用等工作权限和任务都集中于一个或少数行政部门手中，则不仅在政府侧容易滋生瞒报、控制等问题，在公众侧也可能产生恐慌、误解、不信任等危机。这些情况对及时把握应对风险时机、防止风险扩散等目标而言，都存在着极大的负面影响。此外，现行行政制度在设计上主要把注意力放在了“上传下”或“下报上”的单向传递问题上，却忽视了行政部门与公众、专家之间交流、沟通的需要，这对于形成民主、科学的决策而言也是极为不利的。尽管《传染病防治法》第2条规定了“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”，但在现实执行过程中尤其是公共卫生风险出现端倪的早期，对于“依靠科学、依靠群众”，即允许公众参与和咨询专家意见的执行上，仍有很大的提升改善空间。
三、完善信息公开制度，切实保障公民知情权
（一）区分对待不同类信息，各有侧重地设计公开机制
正如前文所述，不同类型的政务信息有“大”有“小”、有“缓”有“急”，所可能影响到的其他公民权利各有不同，所关联的公民权益也不尽相同。换言之，公众对于不同信息的需求，事实上是存在“质”与“量”上的区别的。其中，涉及重大治理风险的政府信息在内容、边界、影响力、确定性等方面就显著不同于那些相对普通、“日常”的政府信息。而现行的行政法律制度并没有针对性地区分各类信息，而是“一刀切”地对各种信息发布提出“及时”、“准确”、“全面”等抽象的共性要求，仅有《政府信息公开条例》第20条规定政府应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。
对此，有必要根据公共治理的现实需求，针对各类政府信息的不同特点、属性进行分类对待。对于普通性、日常性的政府信息，应侧重于准确性和公开透明性;而对于事关人民群众生命健康安全的信息，例如前文所述的公共卫生风险信息、自然灾害信息等，则有必要专门化特殊对待。后者类型的信息在公开发布时应更多着重于及时引导公众行动、切实控制风险损害范围及程度、缓解公众因缺乏信息而产生恐慌等议题上。这些目标置于法律制度设计上，则反映为对政府提出积极行政的要求，即不仅应遵守“法无授权不可为”原则，也更应遵循“法定职责必担当”的要求。
（二）构建完善的信息多元互动机制
保障公民的知情权并不仅限于公开发布已有信息，而是要涉及到一整个信息获取、交流、反馈的过程。政府越是面临复杂的社会治理状况和政务信息，就越需要“依靠科学、依靠群众”。因此，充分与人民群众和专业知识力量互动信息，对于提高治理效能，防控治理风险而言有着极大的必要性。例如在此次新冠疫情初期，一些医生曾在网络社交平台上半公开地分享、交流关于病毒的医学消息，并给出了预警传染病风险的判断。但这一行为在最开始被行政机关认为是“在互联网上发表不属实的言论”，这种政府与公众之间缺乏互信和信息交流引发的结果，最终不仅导致政府在初期决策上走了一些弯路，同时也引发激烈舆情，对政府公信力造成了本可避免的损害。可见，完善的信息多元互动机制不仅旨在有效保护公众的知情权，更多的意义还在于优化政府对所获信息的处理效果，即提高决策的科学性或各方利益兼顧平衡性。
四、结语
知情权在当代的公共治理格局下已经成为了一项重要的综合性权利，对于保障其他公民权利的实现发挥着基础性作用。而在现行的行政法制度框架内，保障公民知情权的充分实现仍面临着若干法治障碍，并且这种障碍在某些严重的治理风险发生时，会对人民群众生命健康等重要权益形成巨大威胁。对此，应围绕信息公开制度这一要点，优化完善政府信息发布机制，以此更好地保障公民知情权实现。
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关键词：知情权;行政法;公共治理
引言
随着我国政府日益强调公共治理职能以及逐渐向服务型政府转型，传统的主要由行政机关来担负治理责任、开展行政行为的模式，正在朝向多元化主体共担共治的模式转变。当行政机关或者法律、法规授权行使行政管理职能、提供公共服务的非行政组织，在开展公共管理行为或提供公共服务的过程中，必定会产出、获取或是拥有一些关于具体行政事项的信息。而对于这些信息所应享有的获取、了解、知悉的基本权利，就是公民的行政知情权。
在这样一个从“传统治理”转向“现代化治理”的基本国情形势大背景下，公共治理模式由从过去的“秩序中心”转向现代化的“权利本位”是必然的发展趋势。在这一公共治理模式转型的过程中，保护好公民的知情权、落实好公民知情权的真正实现，是有效防控社会风险，进而保障人民群众在生命健康，生活工作，学习发展，公共治理参与等各个方面权益的逻辑起点。然而在这一议题上，我国目前仍存在着公共治理信息发布权限高度集中、前置程序过于封闭、发布路径单向性程度深刻等制度困境。对此，以信息有效公开和交互为核心，把公民的知情权纳入行政法法治轨道，并着力构建科学完备、高效运作的知情权保障机制，无疑将是我国在当代推进国家治理体系现代化道路上必须迈出的坚定一步。
一、公共治理现代化目标下保障知情权的法治逻辑
对于当代社会主义中国而言，“依法治国”是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中必然要遵循的一项准则。就一般通行的权利运行原理来看，法治在各种制度安排方式中居于根本性地位。因此，在公共治理现代化进程中推动对公民知情权的保障，无疑也要在法治的轨道上进行。只有符合了这一基本要求，才能让公民对公共治理事项的信息需求得到真正满足，才能使公共治理活动更有序、更高效的开展和进行。
（一）现代化公共治理的标志：以权利本位取代秩序中心
在当代中国，社会问题或风险的形成、发展方式以及规律相较以往都在发生着巨变，这一现客观况决定了传统的行政管理模式已经越来越难以适应现实国情、社情变化提出的新需求、新挑战。这就是为什么我国在公共治理问题上及时选择选择了从“管理”到“治理”的思路及模式转变。相较于那种单向性、强制性、政令性的传統管理模式，以多元参与、公开透明、法治公正、责权明确、协调合作等为特征的现代化公共治理模式展现出了更具优势的治理成效。可以认为，从“秩序中心”转向“权利本位”是公共治理模式实现现代化进步的必由之路，而其本质则是，以维护人民群众的根本利益为最终诉求、以保障公民权利为核心方法的法治化治理模式。从逻辑上来看，“秩序管理”的目标聚焦于维护社会稳定和公共管理秩序，从理论上而言诚然也是最终指向维护人民群众的根本利益。但在法治实践中，如果执行者过于教条地拘泥于表面目标而忽视了根本价值追求，则反而可能形成负面的实践效果。而“公共治理”模式在目标上主张保障公民的各项权利，从权利与义务的视角出发来追寻公平正义。
以人民群众的生命、财产、发展等权益为最优先考量，推进由“秩序中心”向“权利本位”的转变，才是能够带来现代化良好公共治理效果的制度安排。在一些局部、具体的领域，社会秩序的维护与保障公民权利之间确实存在一定程度的矛盾冲突，但决不能把这些矛盾冲突上升到根本对立的层次，而是恰恰相反要通过保障人民群众的各项权益，来真正实现良性和谐的社会治理效果。这也正是依法治国原则与推进国家治理体系和治理能力现代化之间的关键结合点。我国在社会主义事业建设的道路上取得了惊人的经济、社会发展成果，在这一进程中，我国公民对于“权利”的认识逐渐加深、需求逐渐丰富拓展，公民权利在内容、分类、功能作用等方面也随之不断变化，这是我国现代化公共治理体系必须诚实、认真回应的一个重要问题。
（二）知情权的性质：是基本权利更是综合权利
知情权作为公民依法享有，从行政机关处获取信息的权利，其内涵始终处于一个发展和变化的状态。而从现实来看，知情权在当代的公共治理格局下，已经演变成为了一种综合性的新型权利。单纯地用传统政治权利意义上的“民主参与”或“民主监督”等概念来将其归类，都是不够全面的。实践证明，知情权包含了治理参与、秩序维护、权利保障等多种多样的权利属性以及功能，这种知情权内涵和外延的拓展倾向，是由社会、经济发展的客观大趋势所决定的。尤其对于人民民主专政的社会主义中国而言，保障知情权意味着保障人民群众请求国家在信息政务交互上开展积极作为的权利，换言之，这是一种兼具了言论自由权的属性和行政请求权属性以及生存、发展权属性等等的复合性的权利。
另一方面，决定公民知情权具有综合属性的，不仅在于知情权的上述内涵，也还在于该权利与其他公民权利往往会相互结合并产生一些特殊的复合效果。这一点反映在公共治理现实中就是，很多公民权利真正实现，都与知情权的运作状态密切相关。如果公民对某一项即将开展甚至已经在进行了的行政行为缺乏信息了解，那么相关的行政参与、表达、诉求、监督等权利的保障也就无从谈起。例如某高新开发区宣布了招商引资政策，那么有意向的投资主体要想进驻该区域，并顺利实现投资目标，就需要从行政主管部门处充分地获取相关的经济信息、社会环境信息、具体政策优惠信息等等。可以认为，在公民权利的“谱系”之中，知情权是居于基础性地位的，它是其他公民权利能够得以保障和顺利实现的先决条件。正因如此，在以“权利本位”为核心思想的当代公共治理体系下，行政治理或公共决策过程必须通过遵循信息公开原则、构建行之有效的信息传递渠道等手段，确保行政相对人或者说治理对象的知情权能够充分得到保障。以公共疫情信息发布为例，现行的《突发公共卫生事件应急条例》在制度上要求信息发布必须“及时、准确、全面”;《传染病防治法》也要求行政主体“及时”、“准确”地公布全国传染病疫情信息。这些围绕突发公共卫生事件信息发布所设置的制度和要求，起到的直接作用是保障公民对相关事件的知情权，从而进一步保障公民的生命、健康权利。综上可见，在当代的公共治理格局下，“信息”对“行为”进而对“权益”的影响效果已经达到了空前的高度，因此公民的知情权已经不仅仅只是一项民主政治权利，它更是关乎公民生命健康、生活工作、学习发展等诸多方面权利能否顺利实现的综合性权利。 二、以2020年新冠疫情为例，分析公民知情权的法治困境
“信息”是公民知情权的客体，保障好公民知情权，使其能有充分高效的信息获取，既是保障公民其他权利实现的重要环节，同时也是把公民行为引导向良好治理局面的有效手段。现实中，与行政行为或公共治理行为相关的“信息”多种多样，例如拆迁安置信息、人才引入信息、招商引资信息、交通限行信息、停水停电信息等等。很显然，不同类型的政务信息有大有小、有“缓”有“急”，所可能影响到的其他公民权利各有不同，所关联的公民权益也不尽相同。而在各类政务信息之中，公共卫生尤其是公共卫生风险信息可谓直接密切关乎人民群众的生命健康权利，其社会影响力也更大、更广、更深。同时，此类公共卫生风险信息往往又有着较高的不确定性，行政部门面对这类信息可能会在初期遇到一些决策困难局面，进而造成此类信息的公开出现不及时、过于保守、被动单向等弊端。而在这种问题上公民知情权的不能完全满足，则往往会造成生命、健康权益的损害，其危害性、破坏力尤为显著突出。以2020年初的新冠疫情初期信息公开过程为例，可以发现，在制度方面存在着三项法治困境：信息发布权限过于集中，前置程序的封闭性问题和发布空间的单向性问题。这些困境最终导致的结果是，在疫情初期公民对这一公共卫生风险信息的知情权未能得到充分有效保障，进而使其生命健康权益受到威胁，同时也引发了一些针对行政机关、行政方式的舆情危机。
（一）信息发布权限过于集中的问题
当突发性的公共卫生事件出现端倪时，在我国现行的信息公开及交流制度体系下，相关风险信息的发布权限呈现出高度集中的特征。例如，《传染病防治法》第38条第3款规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”又如，《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”足见，有权发布相关公共卫生风险信息的主体（包括授权后可发布的主体在内）主要是国务院卫生行政主管部门，以及获得了授权的省、自治区、直辖市卫生行政部门。换言之，省级以下的卫生行政部门依法无权向公民发布重大疫情信息。这也正是为什么在疫情初期有一些舆情直指批评武汉市政府向公众“隐瞒”疫情信息时，也有声音援引上述法律规定，为武汉市政府进行解释和“辩护”。但在今天回顧抗疫初期的信息公开实践实际来看，省级以下的卫生行政部门基于严峻的传播形势和保护人民群众生命健康权益的迫切现实需求，又的确存在着一些履行信息公开职责的行为，对授权公开信息的制度框架形成了一些突破。
就客观情况来看，此次新冠病毒疫情呈现出传染性强、传播速度快等高风险特征。因此，如果整个行政体系仍然严格恪守这种权限高度集中的信息公开制度，那么省级以下的卫生行政部门显然就不可能及时、准确、全面地向公众发布相关信息，进而导致公众在缺乏信息引导的局面下难以在早期及时做出必要的防疫行为。这种对公民知情权保障的不及时，最终威胁和损害的，是人民群众最为重要的生命健康权益。此外，重大风险信息公开权限的过度集中也会导致另一个问题，即行政机关在处理这些信息和做出决策判断时，可能会过于考虑“维稳”等政治因素，并以“未经授权不得披露”为逃避借口，对治理失职抱有侥幸心理。实践经验和教训证明，对于突发、紧急的公共卫生风险而言，信息公开权限的高度集中实质上是拿人民群众的生命健康权益做“赌注”来寻求“稳定”或“秩序”。一旦发生了传播快、破坏强、影响广的疫情事件，这种模式对于地方政府及时有效治理公共卫生风险，捍卫人民群众生命健康权益而言所形成的弊端是显而易见的。因此，在信息公开问题上“一刀切”地将权限高度集中的制度体系有必要得到充分反思，应当认识到在某些紧急状态下，快速有效、持续并敢于纠错的信息公开模式才是保护人民群众切身权益的高效之举。
（二）信息发布前置程序的封闭性问题
为了使各级卫生行政部门能够快速掌握重大、紧急的疫情风险信息，我国在《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》等法律法规中建立了系统性的公共卫生风险信息发布前置程序，包括核实、报告、通报等具体制度规定。但从现实实践效果来看，这一套前置程序制度的运行是存在着一些弊端的。以报告程序为例，在现行制度下，各级卫生行政部门在逐级向上至国务院卫生行政部门报告信息时，在内容、程序、形式、时间限制等方面都必须按法律法规进行。而诸多的制度规定之间又反而可能形成一些事实上的行为矛盾。例如《突发公共卫生事件应急条例》严格规定了疫情风险信息报告的时限，但其他一项项显得过于繁冗的程序、时间制度却可能在实际上把本来合理设定的时限给“架空”。例如根据《突发公共卫生事件应急条例》规定，任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。其中，不得“谎报”“隐瞒”的要求在实践中是有可能与不得“缓报”的要求存在一定冲突的。负有报告责任的主体在初步发现公共卫生风险信息后，根据上述要求可能倾向于先去开展仔细调查，尽可能确认好真实性后再向上报告。这种行为倾向造成的效果在经历逐级堆叠后，恰恰反而可能成为某些急性风险在早期肆意扩张的“良机”。归根结底，把各种不同的法律责任和存在一定局部冲突的法律目标赋予到同一个责任主体身上，不仅有些过于苛刻，更重要的还在于缺乏现实可行性。这就是为什么一旦某个超乎立法预期的急性公共卫生风险发生后，公众极有可能会因为卫生系统内部上下级、同级之间的各种信息交互程序而不能在最佳时间点及时、准确、有效地获取相关风险信息，进而无法生成理性判断和正确行为，最终让公共卫生危机“逮住机会”扩散和升级。并且在此之后，公众还会进一步质疑政府为什么没有及早、准确、全面地公开信息，造成不必要的信任问题。 可见，当下行政法体系内设置的一些信息公开前置程序存在着一定程度欠合理的内部封闭性，这种“上传下达”的逐层逐级管理模式在应对某些重大而急切的风险会暴露出一系列显得笨重迟缓的弊端，并形成公众与政府之间信任危机的隐患。对于那些冗长、繁琐，已经无法很好适应现代化公共治理和危机防控现实需求的信息交互程序，应予以正视、反思和调整。要尊重公共卫生风险信息的多变性和基层行政机构获取信息能力的客观有限性，在此基础上适当允许政府“有几分事实，就说几分实话”。只有这样，才能更好地起到保障公民知情权和促进政府防控、治理突发风险能力提高的作用。
（三）信息发布的单向性问题
公共卫生风险信息的及时、准确、全面公开是保障公民知情权的一个重要环节，但也绝非是全部环节。强调这些要求和强调保障知情权利，最终是为了使各方通过全面有效的信息掌握而采取正确行动，进而实现对相关权益的保护。因此，在信息公布事项上，营造双向互动的信息交流渠道也是一个不容忽视的环节。但就目前情况来看，行政信息在当前制度框架下的流动是呈现单向性的，公众与行政机关之间缺乏有效的信息互动，即治理责任主体发布哪些信息，公众就只能获取哪些信息，信息供给不对称的问题不容小视。
对于公共卫生风险信息而言，如果其采集、处理、使用等工作权限和任务都集中于一个或少数行政部门手中，则不仅在政府侧容易滋生瞒报、控制等问题，在公众侧也可能产生恐慌、误解、不信任等危机。这些情况对及时把握应对风险时机、防止风险扩散等目标而言，都存在着极大的负面影响。此外，现行行政制度在设计上主要把注意力放在了“上传下”或“下报上”的单向传递问题上，却忽视了行政部门与公众、专家之间交流、沟通的需要，这对于形成民主、科学的决策而言也是极为不利的。尽管《传染病防治法》第2条规定了“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”，但在现实执行过程中尤其是公共卫生风险出现端倪的早期，对于“依靠科学、依靠群众”，即允许公众参与和咨询专家意见的执行上，仍有很大的提升改善空间。
三、完善信息公开制度，切实保障公民知情权
（一）区分对待不同类信息，各有侧重地设计公开机制
正如前文所述，不同类型的政务信息有“大”有“小”、有“缓”有“急”，所可能影响到的其他公民权利各有不同，所关联的公民权益也不尽相同。换言之，公众对于不同信息的需求，事实上是存在“质”与“量”上的区别的。其中，涉及重大治理风险的政府信息在内容、边界、影响力、确定性等方面就显著不同于那些相对普通、“日常”的政府信息。而现行的行政法律制度并没有针对性地区分各类信息，而是“一刀切”地对各种信息发布提出“及时”、“准确”、“全面”等抽象的共性要求，仅有《政府信息公开条例》第20条规定政府应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。
对此，有必要根据公共治理的现实需求，针对各类政府信息的不同特点、属性进行分类对待。对于普通性、日常性的政府信息，应侧重于准确性和公开透明性;而对于事关人民群众生命健康安全的信息，例如前文所述的公共卫生风险信息、自然灾害信息等，则有必要专门化特殊对待。后者类型的信息在公开发布时应更多着重于及时引导公众行动、切实控制风险损害范围及程度、缓解公众因缺乏信息而产生恐慌等议题上。这些目标置于法律制度设计上，则反映为对政府提出积极行政的要求，即不仅应遵守“法无授权不可为”原则，也更应遵循“法定职责必担当”的要求。
（二）构建完善的信息多元互动机制
保障公民的知情权并不仅限于公开发布已有信息，而是要涉及到一整个信息获取、交流、反馈的过程。政府越是面临复杂的社会治理状况和政务信息，就越需要“依靠科学、依靠群众”。因此，充分与人民群众和专业知识力量互动信息，对于提高治理效能，防控治理风险而言有着极大的必要性。例如在此次新冠疫情初期，一些医生曾在网络社交平台上半公开地分享、交流关于病毒的医学消息，并给出了预警传染病风险的判断。但这一行为在最开始被行政机关认为是“在互联网上发表不属实的言论”，这种政府与公众之间缺乏互信和信息交流引发的结果，最终不仅导致政府在初期决策上走了一些弯路，同时也引发激烈舆情，对政府公信力造成了本可避免的损害。可见，完善的信息多元互动机制不仅旨在有效保护公众的知情权，更多的意义还在于优化政府对所获信息的处理效果，即提高决策的科学性或各方利益兼顧平衡性。
四、结语
知情权在当代的公共治理格局下已经成为了一项重要的综合性权利，对于保障其他公民权利的实现发挥着基础性作用。而在现行的行政法制度框架内，保障公民知情权的充分实现仍面临着若干法治障碍，并且这种障碍在某些严重的治理风险发生时，会对人民群众生命健康等重要权益形成巨大威胁。对此，应围绕信息公开制度这一要点，优化完善政府信息发布机制，以此更好地保障公民知情权实现。
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