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在从计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中，国有企业的地位可谓举足轻重。近年来，国有企业本身的改革和发展成为中国改革的中心问题，一方面，它作为传统体制的一个“契约联结点”(ContractNexus)，集结了各式各样的矛盾；另一方面，它又作为过渡经济的一个稳定力量保证着改革的有序进行。
从外围到攻坚
我国的改革走了一条由易到难、从外围向中心有序推进的道路。这条道路不同于苏东，因而也是一条有中国特色的社会主义改革道路。
首先，我国改革是以政治稳定为前提的，因而有可能有领导、有秩序地推进。正如邓小平同志指出的，“稳定压倒一切”。从经济上说，稳定意味着预期的稳定，在此基础上才可能作出目光长远的决策。然而，苏东国家在经济改革未取得重大成就的时候首先推行了政治改革。其结果是党派林立，各自政纲不一，并且多有变化，迫使政府不断改变改革纲领，而任何一个完整、系统的方案都难以贯彻始终。以叶利钦第一年当政时的俄罗斯为例，该年俄罗斯实施过十几个改革方案，名符其实成了西方国家的实验田。
其次，在经济改革次序上，中国先放松营制，培育非国有经济的成长，而后逐步逼近传统体制的核心。在这种策略安排下，农村改革首先获得成功。随后，乡镇企业异军突起，城市私人企业、三资企业迅速发展，有力地推动了中国的高速发展。不仅如此，它们还作为天然的市场主体对既有的传统体制带来冲击，迫使国有经济作出调整。在此期间，国有经济部门尽管也进行了各种改革尝试，但大都以不破坏其生产供应能力为前提。因为国有部门仍占据大部分经济资源，一旦其供应发生问题，势必导致整个经济的衰退。更何况，在市场发育的初期，借助与行政主管部门的特殊关系，国有经济在竞争中确实还存在很多优势。与此不同，苏东国家大抵沿着“稳定化、自由化、私有化”的道路前进，试图在紧缩的宏观经济政策配合下，迅速完成国有经济的私有化，实现经济的自由化。然而，在缺乏有力的民间部门支持的情况下，私有化只能走认股权的道路，而缺乏市场意识的国民很快出售其认股权，结果认股权迅速集中在少数寡头手中，私有化和自由化的过程反成了一个掠夺大众的过程。
但是，我国改革的外围推进战略终究有其极限。一则市场的扩展使国有企业与行政部门的密切关系不复成为竞争优势，反成为发展的障碍；二则国有企业占据大部分经济资源而不能有效利用，非国有经济的扩展碰到了一个资源利用边界；三则国有企业的亏损已经使信用关系和金融体系受到威胁，稳定政策面临挑战。在此背景下，改革的中心应由体制外围转入体制的核心，直接指向改革的最重大的领域———国有经济部门。这意味着国有企业与非国有经济的位置有互换之势，以前国有企业起着稳定基本供应、支持非国有经济发展的作用，如今，非国有经济将支持国有企业转轨，成为稳定经济的重要力量。鉴于非国有部门的产值已占到GNP的2/3，这种支持作用是可能的。当然，这对非国有经济部门也是一个机会，即吸收国有企业积累的经验和释放的资源。鉴于国有经济汇集了传统体制错综复杂的各种矛盾，这种改组国有经济为主导的改革时期被称为“攻坚阶段”。由此，此座传统体制的堡垒一旦攻破，社会主义市场经济体制的基本框架就树立起来了。
目前国有企业的改革和发展已走到过渡经济的前台。与此相呼应，政府作出了国企“三年扭亏”的承诺。但是，一年多的实践表明，“三年扭亏”有“期望过高，要求过急”之嫌。据一份最近的研究报告指出，“国有企业的管理和效益并没有像原来预想的那样得到改进，相反近年来企业经营效益发生了大面积滑坡，恶化的趋势至今没有缓解。1998年连续发生震动海内外的大型国有企业破产事件。1999年国务院派出的稽察特派员对第一批22家大型国有公司的审计结果表明，这些企业都有较大的财务问题，有的甚至触犯了刑律”。这种不利的局面如何才能改变呢?
战略性改组和有效的公司治理结构
在以往的改革实践中，国有企业改革是在国有制不变的前提下进行的。之所以坚持这一前提，是因为传统观念视国有制为社会主义公有制经济的最高体现，改变国有制无异于改变企业的社会主义性质。十五大突破了这一陈旧观念，指出社会主义的本质是经济效率和共同富裕。不同类型的企业只是作为实现共同富裕的工具而存在。当企业不能很好地服务于共同富裕的目标时，它也就失去了在经济中存在的合理性。
依照这种对社会主义内涵的革命性理解，可以清楚地看到国有企业的长处和短处。其长处是可以提供私营企业不能或者不愿提供的物品，其短处则在于在一般性竞争行业不具有非国有经济成份那样的市场竞争力。因此，明智的国企改革方案不应在国有制的范围内打转，而应渐次退出一般性竞争性行业，加强生产公共物品的国有企业实力。也就是说，国企改革的最终目标是集中力量在非竞争性行业发展，竞争性行业只保留有限的国有企业。
国有企业的退出需遵循有偿有序的原则。所谓有偿，指国有资产的转让要获得尽可能大的市场价值。显然，一下子全面退出是与有偿原则不一致的。因为如此庞大的国有资产一下子进入资本市场，很难获得较高的市场价格。所谓有序，是指应有合理的规则约束国有资产退出竞争性行业的次序。有序原则要求有高效的专门组织负责此事，以简化工作程序，使有意购买国有资产的投资者交易便利为好。
要使国有企业退出的同时获得尽可能高的市场价值，需要做的工作比较复杂。有两点尤其值得注意：首先，应建立一个鼓励民间投资的环境。当民间投资者将手中的金融资产置换为实物资产时，由于实物资产的专用性很强，极易受到各种势力，尤其是政府势力，敲竹杠行为的干扰。比如借口安全设施不合标准，或者卫生检疫不达标(对于一个非食品企业)等等，妨碍企业的正常运转。在此条件下，企业不得不出面应付。如果类似事件层出不穷，很难想象民间投资者愿意购买国家现在持有的实物资产。因此，各地政府信守承诺，不干扰企业经营行为是国有企业退出竞争性行业首先要做的。好在1998年的国企改革脱钩工作已大体完成，这对民营企业是一大鼓励。近来《独资企业法》也呼之欲出，可以起到保护民间投资者的作用。当然，为达到这一目标，仍有很多工作要做。其次，国有企业退出应尽可能多地咨询专业管理机构，如并购咨询公司等等。因为国有企业退出的一大原因就是政府不适于从事一般的商业性经营，而国有股权的出售和转让恰恰是一个专业性强的商业行为，虽然成立专门的政府股权转让机构可以有效地组织国有资本的退出，但具体的交易在有多层次的机构介入的情况下有望获得更好的回报率。
在有偿、有序地进行国有经济战略性改组的同时，国企改革还应着重改善已有的未出售企业的管理和制度，尽可能提高其经营效率。这同样面临重重障碍，尤其是处理所有者缺位问题、新老三会的关系问题以及进一步规范政府行为问题。对于这些复杂的问题，只有以是否有利于形成有效的公司治理结构为准则来应对。
首先，多年的放权让利改革给国有企业造成一种所有者缺位的局面，更严重的是，《中国人民共和国工业企业法》已将放权让利作为准则上升为法律。加上近年来的“授权经营”作法，使得国有企业的董事会和监事会形同虚设，企业或者存在严重的内部人控制，或者仍受到政府的多方干预。所以，要着力于股权的多元化，使股东大会和董事会能够有效地对企业管理层加以约束和监管。国有股权应有专门的经营机构持有，并参与企业的重大经营决策，当然，需要在《公司法》的框架上行使其权力。
其次，尽管国有企业与主管部门大体已脱钩完毕，但企业领导人仍由组织人事部任免，基建投资由计划部门审核批准，技术改造项目由经贸部门审批，分配方案由劳动和财政部门审核等等，这些原则上属于企业经营范围的决策不宜再由这些政府机构作出。至于对它们的监管，大可由民间的中介机构，如会计师事务所，律师事务所来完成，政府只对这些中介机构监管即可，这样，工作效率会大有提高。
第三，党委、工会和职工代表大会不再对企业决策直接干预，三会的成员只能被选为公司董事或监事后，以董事或监事的身份对企业经营的重大决策发表意见，其工作程序以《公司法》为准绳。
鉴于国有企业的改革有赖于有效的公司治理结构的形式，而有效的公司治理结构又需要股权的进一步多元化，这又面临着一个民间投资者是否愿意认购现有国有企业股权的问题。鉴于目前民营企业的实力总体上与国有企业有相当差距，股权的多元化和国有企业在竞争性行业的退出还需要有鼓励民间企业发展的融资机构和融资工具。这需要银行的进一步商业化改革和新的金融品种的开发。
无论如何，在完成国有经济战略性重组和建立有效的公司治理结构两大战略的基础上，国有企业的改革在5－10年的时间内必可大见成效。国有企业专注于公共物品的供应的局面也就可以形成了。
操作性问题
确定了国有企业改革与发展的前景后，仍有些重要的操作性問题需要解决。至为迫切的问题有如下几条：1.新的机构设立问题。国有经济的有偿、有序退出需要专门的机构来组织，而国有企业股权的多元化仍需有专门的机构代表国有股权处理企业问题，这两个机构是否合二为一?因为国有股权的代表者应能够自由处置其转让问题，这样，两个机构合二为一似乎合理；但换一个角度，如果负责国有股退出的机构选定的企业总是受到国有资本委员会的拒绝，退出工作又如何展开呢?2.退出的次序。国有企业专门生产公共物品，补充市场的不足只是一个目标，一个底限。因而哪些企业该售出，哪些股权该转让，需要有一个时间上的先后次序，这个次序根据什么规则来制定?3.公开拍卖吗?为解决国有股权转让中的私相授受问题，多数人赞成公开拍卖的办法。但是，公开拍卖的组织成本相当高昂。有关专家指出，各国的经验表明，公开拍卖的价格常常比私下协商获得的价格低得多。在股权转让过程中，引入中介机构是否可以有效地遏止转让中的腐败问题呢?4.鼓励民间投资的政策如何保障?鉴于国有企业在竞争性行业的退出和国有企业的股权多元化都有赖于鼓励民间投资的政策环境，如何保证地方政府或各部门不会违背有关规定对民营企业敲竹杠?只有确定这些问题的操作原则，才能使国企改革的发展规范化，而这有赖于官、学、商三方的群力讨论，才可能有适合国情的答案。
从外围到攻坚
我国的改革走了一条由易到难、从外围向中心有序推进的道路。这条道路不同于苏东，因而也是一条有中国特色的社会主义改革道路。
首先，我国改革是以政治稳定为前提的，因而有可能有领导、有秩序地推进。正如邓小平同志指出的，“稳定压倒一切”。从经济上说，稳定意味着预期的稳定，在此基础上才可能作出目光长远的决策。然而，苏东国家在经济改革未取得重大成就的时候首先推行了政治改革。其结果是党派林立，各自政纲不一，并且多有变化，迫使政府不断改变改革纲领，而任何一个完整、系统的方案都难以贯彻始终。以叶利钦第一年当政时的俄罗斯为例，该年俄罗斯实施过十几个改革方案，名符其实成了西方国家的实验田。
其次，在经济改革次序上，中国先放松营制，培育非国有经济的成长，而后逐步逼近传统体制的核心。在这种策略安排下，农村改革首先获得成功。随后，乡镇企业异军突起，城市私人企业、三资企业迅速发展，有力地推动了中国的高速发展。不仅如此，它们还作为天然的市场主体对既有的传统体制带来冲击，迫使国有经济作出调整。在此期间，国有经济部门尽管也进行了各种改革尝试，但大都以不破坏其生产供应能力为前提。因为国有部门仍占据大部分经济资源，一旦其供应发生问题，势必导致整个经济的衰退。更何况，在市场发育的初期，借助与行政主管部门的特殊关系，国有经济在竞争中确实还存在很多优势。与此不同，苏东国家大抵沿着“稳定化、自由化、私有化”的道路前进，试图在紧缩的宏观经济政策配合下，迅速完成国有经济的私有化，实现经济的自由化。然而，在缺乏有力的民间部门支持的情况下，私有化只能走认股权的道路，而缺乏市场意识的国民很快出售其认股权，结果认股权迅速集中在少数寡头手中，私有化和自由化的过程反成了一个掠夺大众的过程。
但是，我国改革的外围推进战略终究有其极限。一则市场的扩展使国有企业与行政部门的密切关系不复成为竞争优势，反成为发展的障碍；二则国有企业占据大部分经济资源而不能有效利用，非国有经济的扩展碰到了一个资源利用边界；三则国有企业的亏损已经使信用关系和金融体系受到威胁，稳定政策面临挑战。在此背景下，改革的中心应由体制外围转入体制的核心，直接指向改革的最重大的领域———国有经济部门。这意味着国有企业与非国有经济的位置有互换之势，以前国有企业起着稳定基本供应、支持非国有经济发展的作用，如今，非国有经济将支持国有企业转轨，成为稳定经济的重要力量。鉴于非国有部门的产值已占到GNP的2/3，这种支持作用是可能的。当然，这对非国有经济部门也是一个机会，即吸收国有企业积累的经验和释放的资源。鉴于国有经济汇集了传统体制错综复杂的各种矛盾，这种改组国有经济为主导的改革时期被称为“攻坚阶段”。由此，此座传统体制的堡垒一旦攻破，社会主义市场经济体制的基本框架就树立起来了。
目前国有企业的改革和发展已走到过渡经济的前台。与此相呼应，政府作出了国企“三年扭亏”的承诺。但是，一年多的实践表明，“三年扭亏”有“期望过高，要求过急”之嫌。据一份最近的研究报告指出，“国有企业的管理和效益并没有像原来预想的那样得到改进，相反近年来企业经营效益发生了大面积滑坡，恶化的趋势至今没有缓解。1998年连续发生震动海内外的大型国有企业破产事件。1999年国务院派出的稽察特派员对第一批22家大型国有公司的审计结果表明，这些企业都有较大的财务问题，有的甚至触犯了刑律”。这种不利的局面如何才能改变呢?
战略性改组和有效的公司治理结构
在以往的改革实践中，国有企业改革是在国有制不变的前提下进行的。之所以坚持这一前提，是因为传统观念视国有制为社会主义公有制经济的最高体现，改变国有制无异于改变企业的社会主义性质。十五大突破了这一陈旧观念，指出社会主义的本质是经济效率和共同富裕。不同类型的企业只是作为实现共同富裕的工具而存在。当企业不能很好地服务于共同富裕的目标时，它也就失去了在经济中存在的合理性。
依照这种对社会主义内涵的革命性理解，可以清楚地看到国有企业的长处和短处。其长处是可以提供私营企业不能或者不愿提供的物品，其短处则在于在一般性竞争行业不具有非国有经济成份那样的市场竞争力。因此，明智的国企改革方案不应在国有制的范围内打转，而应渐次退出一般性竞争性行业，加强生产公共物品的国有企业实力。也就是说，国企改革的最终目标是集中力量在非竞争性行业发展，竞争性行业只保留有限的国有企业。
国有企业的退出需遵循有偿有序的原则。所谓有偿，指国有资产的转让要获得尽可能大的市场价值。显然，一下子全面退出是与有偿原则不一致的。因为如此庞大的国有资产一下子进入资本市场，很难获得较高的市场价格。所谓有序，是指应有合理的规则约束国有资产退出竞争性行业的次序。有序原则要求有高效的专门组织负责此事，以简化工作程序，使有意购买国有资产的投资者交易便利为好。
要使国有企业退出的同时获得尽可能高的市场价值，需要做的工作比较复杂。有两点尤其值得注意：首先，应建立一个鼓励民间投资的环境。当民间投资者将手中的金融资产置换为实物资产时，由于实物资产的专用性很强，极易受到各种势力，尤其是政府势力，敲竹杠行为的干扰。比如借口安全设施不合标准，或者卫生检疫不达标(对于一个非食品企业)等等，妨碍企业的正常运转。在此条件下，企业不得不出面应付。如果类似事件层出不穷，很难想象民间投资者愿意购买国家现在持有的实物资产。因此，各地政府信守承诺，不干扰企业经营行为是国有企业退出竞争性行业首先要做的。好在1998年的国企改革脱钩工作已大体完成，这对民营企业是一大鼓励。近来《独资企业法》也呼之欲出，可以起到保护民间投资者的作用。当然，为达到这一目标，仍有很多工作要做。其次，国有企业退出应尽可能多地咨询专业管理机构，如并购咨询公司等等。因为国有企业退出的一大原因就是政府不适于从事一般的商业性经营，而国有股权的出售和转让恰恰是一个专业性强的商业行为，虽然成立专门的政府股权转让机构可以有效地组织国有资本的退出，但具体的交易在有多层次的机构介入的情况下有望获得更好的回报率。
在有偿、有序地进行国有经济战略性改组的同时，国企改革还应着重改善已有的未出售企业的管理和制度，尽可能提高其经营效率。这同样面临重重障碍，尤其是处理所有者缺位问题、新老三会的关系问题以及进一步规范政府行为问题。对于这些复杂的问题，只有以是否有利于形成有效的公司治理结构为准则来应对。
首先，多年的放权让利改革给国有企业造成一种所有者缺位的局面，更严重的是，《中国人民共和国工业企业法》已将放权让利作为准则上升为法律。加上近年来的“授权经营”作法，使得国有企业的董事会和监事会形同虚设，企业或者存在严重的内部人控制，或者仍受到政府的多方干预。所以，要着力于股权的多元化，使股东大会和董事会能够有效地对企业管理层加以约束和监管。国有股权应有专门的经营机构持有，并参与企业的重大经营决策，当然，需要在《公司法》的框架上行使其权力。
其次，尽管国有企业与主管部门大体已脱钩完毕，但企业领导人仍由组织人事部任免，基建投资由计划部门审核批准，技术改造项目由经贸部门审批，分配方案由劳动和财政部门审核等等，这些原则上属于企业经营范围的决策不宜再由这些政府机构作出。至于对它们的监管，大可由民间的中介机构，如会计师事务所，律师事务所来完成，政府只对这些中介机构监管即可，这样，工作效率会大有提高。
第三，党委、工会和职工代表大会不再对企业决策直接干预，三会的成员只能被选为公司董事或监事后，以董事或监事的身份对企业经营的重大决策发表意见，其工作程序以《公司法》为准绳。
鉴于国有企业的改革有赖于有效的公司治理结构的形式，而有效的公司治理结构又需要股权的进一步多元化，这又面临着一个民间投资者是否愿意认购现有国有企业股权的问题。鉴于目前民营企业的实力总体上与国有企业有相当差距，股权的多元化和国有企业在竞争性行业的退出还需要有鼓励民间企业发展的融资机构和融资工具。这需要银行的进一步商业化改革和新的金融品种的开发。
无论如何，在完成国有经济战略性重组和建立有效的公司治理结构两大战略的基础上，国有企业的改革在5－10年的时间内必可大见成效。国有企业专注于公共物品的供应的局面也就可以形成了。
操作性问题
确定了国有企业改革与发展的前景后，仍有些重要的操作性問题需要解决。至为迫切的问题有如下几条：1.新的机构设立问题。国有经济的有偿、有序退出需要专门的机构来组织，而国有企业股权的多元化仍需有专门的机构代表国有股权处理企业问题，这两个机构是否合二为一?因为国有股权的代表者应能够自由处置其转让问题，这样，两个机构合二为一似乎合理；但换一个角度，如果负责国有股退出的机构选定的企业总是受到国有资本委员会的拒绝，退出工作又如何展开呢?2.退出的次序。国有企业专门生产公共物品，补充市场的不足只是一个目标，一个底限。因而哪些企业该售出，哪些股权该转让，需要有一个时间上的先后次序，这个次序根据什么规则来制定?3.公开拍卖吗?为解决国有股权转让中的私相授受问题，多数人赞成公开拍卖的办法。但是，公开拍卖的组织成本相当高昂。有关专家指出，各国的经验表明，公开拍卖的价格常常比私下协商获得的价格低得多。在股权转让过程中，引入中介机构是否可以有效地遏止转让中的腐败问题呢?4.鼓励民间投资的政策如何保障?鉴于国有企业在竞争性行业的退出和国有企业的股权多元化都有赖于鼓励民间投资的政策环境，如何保证地方政府或各部门不会违背有关规定对民营企业敲竹杠?只有确定这些问题的操作原则，才能使国企改革的发展规范化，而这有赖于官、学、商三方的群力讨论，才可能有适合国情的答案。