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摘要：村民自治制度历经31个年头，已经取得了显著的成绩。村民自治制度作为农村基层的村级管理制度，其具体的实践给中国的政治体制提出了新的挑战，同时，村民自治制度本身的完善问题也已提上日程。
关键词：村民自治立法基层制度
中图分类号：D631.12文献标识码：A文章编号：
Abstract: the villager autonomy system after 31 years, has made significant achievements. The villager autonomy system as the village of rural grassroots management system, the concrete practice of China's political system to put forward the new challenge, and at the same time, the villager autonomy system itself and the perfection of has also put on the agenda.
Key Words: the villager autonomy； legislation；primary legislation
前言：村民自治是伴随改革开放而出生和成长的。自1980年村民自治之花静悄悄绽放至今，村民自治制度已走过31个年头。广大农民群众通过村民自治制度，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主权利，管理基层公共事务和公益事业，真正当了家、作了主。
1.村民自治的兴起和发展
1980年，广西宜州市屏南乡合寨村村民们自发民主选举产生了中国第一个村民委员会。这一组织一开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治的性质，体现出“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的精神。广西村民自治的实践很快引起了中央的高度重视，在对其进行调查研究后给予了肯定，要求各地有计划地进行建立村民委员会的试点工作。
1982 年宪法修正案总结了村民自治的实践经验，确立了村委会的法律地位，明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生。”对村民自治的性质、形式、法律保障作了原则性的规定，为农村社会管理指明了基本方向。1987年11月24日，中国农民的第一部基层自治大法——《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国人大常委会获通过（该法于1988年6月1日起在全国试行）。该法对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等作了全面的规定。1990年9月，民政部发布《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，要求在全国农村开展村民自治示范活动，选择工作基础比较好的村委会进行试点，通过典型示范，逐步推广。
1994 年2月，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，首次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，使全国的村民自治示范活动开始走向规范化和制度化。1997 年党的十五大第一次把“四个民主”的内容写进了政治报告。1998 年11月，全国人大常委会正式颁布了《村民委员会组织法》，结束了长达10年的试行。2004 年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》又提出“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。”至此，保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权成为村民自治工作的重心。目前，我国已经基本形成以村民直选为主要方式的民主选举制度，以村民代表会议为主要载体的民主决策制度，以村规民约为主要依据的民主管理制度，以村务公开、民主管理和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。
2.村民自治制度的基本內容
村民自治制度的基本内容可以集中概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
2.1 民主选举。民主选举是实现村民自治的重要前提和基础。在中国共产党的领导下，我国亿万农民民主选举自己的“当家人”，并把这种民主选举的经验和意志转化为法律、法规，进而用法律、法规保障农民民主选举的权利，这在中国农村发展史上是亘古未有的。村民自治制度中的民主选举最鲜明的一个特征是直接选举，这种直接民主选举是最彻底的民主选举，是基层选举上的一个创举。
2.2 民主决策。民主决策就是广大农民和村干部一起讨论决定涉及村民利益的大事，实现了农民群众对重大村务的决策权。村民会议和村民代表会议两种会议共存，在广泛性和实效性上互补，切实保证了村民当家作主权利的实现，这是农村决策机制上的一个创举。
2.3 民主管理。在各项村务工作中，最经常、最大量的是管理工作。村务管理在村务工作中占有十分重要的地位。这种管理再也不是原来意义上的管理，而是同民主选举和民主决策一样，由全体村民共同参与，实行民主管理。在“四个民主”中，民主管理是贯穿始终、连接各个环节的，是村民自治的重要内容。村民自治章程是村民和村干部自我管理、自我教育、自我服务的综合性章程，也是村内最权威、最全面的规章，村民形象地称之为“小宪法”。
2.4 民主监督。民主监督是村民会议、村民代表会议和全体村民依据法律、法规和村民自治章程及村规民约，对村民自治的各项工作，特别是对决策以及决策执行过程进行监察、督促、纠正、保障等方面的活动。具体地说，就是村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。
3.村民自治制度面临的新课题
《村民委员会组织法》实施以来，农村基层民主政治建设取得了长足进展，农村群众的民主权利进一步扩大，干群关系更加密切，基本实现了村民自我管理、自我教育和自我服务。但同时也应当看到我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，在农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面，还存在一些不容忽视的问题。
3.1 部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。有的村子之所以连续多次选举失败，成为换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄，缺乏大局意识，受家族、宗派势力所左右造成的。
3.2 选举秩序混乱，选举程序有待改进。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚条例》，为避免诱发群体性事件，不愿介入换届选举。如果不能有力打击破坏选举行为，不注重民主与法制相结合，长此以往，势必造成破坏选举行为愈演愈烈之势。
针对当前村民自治工作存在的问题和不足，建议采取如下对策：把好村民委员会成员候选人的资格审查关；换届选举前，要对村委干部进行考核、审计；选举程序要进一步规范和简化；坚持依法治村，保障村民自治有序开展；完善相关法律法规，及时查处违法行为。
因此，村民自治作为我国农村基层民主制度和农村治理的有效方式，仍需认真研究并加以规范和完善。把这一制度所蕴含的民主力量展现出来，使我国独具特色的农村基层民主能以崭新的面貌和稳健的步伐向前迈进。
关键词：村民自治立法基层制度
中图分类号：D631.12文献标识码：A文章编号：
Abstract: the villager autonomy system after 31 years, has made significant achievements. The villager autonomy system as the village of rural grassroots management system, the concrete practice of China's political system to put forward the new challenge, and at the same time, the villager autonomy system itself and the perfection of has also put on the agenda.
Key Words: the villager autonomy； legislation；primary legislation
前言：村民自治是伴随改革开放而出生和成长的。自1980年村民自治之花静悄悄绽放至今，村民自治制度已走过31个年头。广大农民群众通过村民自治制度，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主权利，管理基层公共事务和公益事业，真正当了家、作了主。
1.村民自治的兴起和发展
1980年，广西宜州市屏南乡合寨村村民们自发民主选举产生了中国第一个村民委员会。这一组织一开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治的性质，体现出“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的精神。广西村民自治的实践很快引起了中央的高度重视，在对其进行调查研究后给予了肯定，要求各地有计划地进行建立村民委员会的试点工作。
1982 年宪法修正案总结了村民自治的实践经验，确立了村委会的法律地位，明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生。”对村民自治的性质、形式、法律保障作了原则性的规定，为农村社会管理指明了基本方向。1987年11月24日，中国农民的第一部基层自治大法——《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国人大常委会获通过（该法于1988年6月1日起在全国试行）。该法对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等作了全面的规定。1990年9月，民政部发布《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，要求在全国农村开展村民自治示范活动，选择工作基础比较好的村委会进行试点，通过典型示范，逐步推广。
1994 年2月，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，首次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，使全国的村民自治示范活动开始走向规范化和制度化。1997 年党的十五大第一次把“四个民主”的内容写进了政治报告。1998 年11月，全国人大常委会正式颁布了《村民委员会组织法》，结束了长达10年的试行。2004 年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》又提出“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。”至此，保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权成为村民自治工作的重心。目前，我国已经基本形成以村民直选为主要方式的民主选举制度，以村民代表会议为主要载体的民主决策制度，以村规民约为主要依据的民主管理制度，以村务公开、民主管理和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。
2.村民自治制度的基本內容
村民自治制度的基本内容可以集中概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
2.1 民主选举。民主选举是实现村民自治的重要前提和基础。在中国共产党的领导下，我国亿万农民民主选举自己的“当家人”，并把这种民主选举的经验和意志转化为法律、法规，进而用法律、法规保障农民民主选举的权利，这在中国农村发展史上是亘古未有的。村民自治制度中的民主选举最鲜明的一个特征是直接选举，这种直接民主选举是最彻底的民主选举，是基层选举上的一个创举。
2.2 民主决策。民主决策就是广大农民和村干部一起讨论决定涉及村民利益的大事，实现了农民群众对重大村务的决策权。村民会议和村民代表会议两种会议共存，在广泛性和实效性上互补，切实保证了村民当家作主权利的实现，这是农村决策机制上的一个创举。
2.3 民主管理。在各项村务工作中，最经常、最大量的是管理工作。村务管理在村务工作中占有十分重要的地位。这种管理再也不是原来意义上的管理，而是同民主选举和民主决策一样，由全体村民共同参与，实行民主管理。在“四个民主”中，民主管理是贯穿始终、连接各个环节的，是村民自治的重要内容。村民自治章程是村民和村干部自我管理、自我教育、自我服务的综合性章程，也是村内最权威、最全面的规章，村民形象地称之为“小宪法”。
2.4 民主监督。民主监督是村民会议、村民代表会议和全体村民依据法律、法规和村民自治章程及村规民约，对村民自治的各项工作，特别是对决策以及决策执行过程进行监察、督促、纠正、保障等方面的活动。具体地说，就是村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。
3.村民自治制度面临的新课题
《村民委员会组织法》实施以来，农村基层民主政治建设取得了长足进展，农村群众的民主权利进一步扩大，干群关系更加密切，基本实现了村民自我管理、自我教育和自我服务。但同时也应当看到我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，在农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面，还存在一些不容忽视的问题。
3.1 部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。有的村子之所以连续多次选举失败，成为换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄，缺乏大局意识，受家族、宗派势力所左右造成的。
3.2 选举秩序混乱，选举程序有待改进。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚条例》，为避免诱发群体性事件，不愿介入换届选举。如果不能有力打击破坏选举行为，不注重民主与法制相结合，长此以往，势必造成破坏选举行为愈演愈烈之势。
针对当前村民自治工作存在的问题和不足，建议采取如下对策：把好村民委员会成员候选人的资格审查关；换届选举前，要对村委干部进行考核、审计；选举程序要进一步规范和简化；坚持依法治村，保障村民自治有序开展；完善相关法律法规，及时查处违法行为。
因此，村民自治作为我国农村基层民主制度和农村治理的有效方式，仍需认真研究并加以规范和完善。把这一制度所蕴含的民主力量展现出来，使我国独具特色的农村基层民主能以崭新的面貌和稳健的步伐向前迈进。