曾经一度被媒体连篇累牍地报道的“佘祥林案”在给社会带来震惊之余，行政权屡屡被公务员滥用的现实和公务员侵权的赔偿责任问题引起社会的高度关注。行政侵权的责任归属问题是行政赔偿制度的首要和核心问题。 我国在宪法、民法通则、行政诉讼法、国家赔偿法中队公务员的责任均有所规定，但是，事实上公务员被追偿责任的情形很少。在理论上，行政侵权中有关公务员的赔偿责任研究几乎成为一个被学者们遗忘得角落。公务员赔偿责任的确是在客观上助长了行政权力的滥用，致使相对人权益被侵害的风险大大增加。
　　行政赔偿是国家行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程当中，因为违法行政给作为行政相对方的公民、法人及其它组织的合法利益造成了损害，而由国家进行赔偿的法律行为。
　　在行政侵权赔偿上，国外大都遵循这样几方面：行政工作人员对由于其个人过错造成的损害承担责任，是世界各国立法的通例。在国外，公务员因重大过错公务侵权而被追究个人赔偿责任的方式大体上有三种：其一，公务员个人独立地、直接地对受害人承担责任；其二，一概由国家首先向受害人赔偿，公务员对受害人不负直接的赔偿责任。国家在赔偿后，再通过一定的方式向公务员追偿。 其三，与国家作为共同被请求人，彼此负连带责任。无论通过何种方式，各国在追究公务员的赔偿责任的程序均较为正式和完善。无论是由受害人直接向其求偿，还是由国家代替公务员向受害人赔偿后再追偿的，一般要通过诉讼这种司法程序予以解决。
　　在我国主要是国家承担赔偿责任，公务员基本上不承担赔偿责任。尽管行政诉讼法第68条对公务员的赔偿责任作出了明确规定：“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”国家赔偿法也在第14条第1款作了类似的规定，即“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”但是，在行政侵权的实际责任分担中，侵权的公务员事实上处于免责状态。
　　目前，还处于人们议论话题余波未退的佘祥林案件中，深刻的暴露了我国在对公务员行政侵权赔偿上的漏洞。这起案件对于佘祥林本人而言，尽快正式、彻底洗清冤情，依法获得相关赔偿和补偿，追究冤案制造者和有关责任人的法律和道义责任，或许最具价值，但对于全社会而言，这幕悲喜剧已经成为一例典型案例，暴露了国家赔偿制度的缺陷，值得人们反思。
　　佘祥林案被披露之后，人们关心的一个重要话题，就是他在被正式宣告无罪之后能获得多少金额的国家赔偿。有人测算，佘祥林大约能获得22万元人民币的赔偿金。这应该是根据我国现行有关法律测算出来的。按照《国家赔偿法》规定，对人身自由遭受侵害的国家赔偿，以日平均工资计算，这个标准现在大约为每天50元人民币。而在实践中，甚至还有农村户口和城镇户口之别。然而，22万元的代价，就是一个公民的11年自由，加上一身病痛和伤残，再加上失掉的一截手指，还加上11年的精神摧残！
　　国家机关对公民权利的侵害，通常包含国家工作人员的主观错误甚至恶意，为了遏制这种侵权行为的发生，许多国家规定了数额惊人的惩罚性赔偿。在英国，冤死绞刑架获赔100万英镑，加拿大错判入狱30余年获赔1000万加元，而在美国，因为国家机关的侵权行为（包括冤狱）而发生的国家赔偿额，最高已经超过1亿美元。
　　除了赔偿标准过低之外，国家赔偿还有许多方面的缺陷，比如缺乏精神赔偿和惩罚性赔偿。我们还记得几年前发生在陕西的那个“处女嫖娼案”，一个处女被警察诬为卖淫并被殴打和关押，最终却只获得了74.66元的赔偿。这一尴尬的结局就是因为国家赔偿不包含精神损害赔偿和惩罚性赔偿。
　　弗兰西斯·培根曾经说过："一次不公正的判决，其恶果相当于10次犯罪。"弥补法治上的漏洞，减少冤假错案的发生，建立合理可行的国家赔偿和追偿制度是时代的要求，更是建立和谐社会的必要条件之一。
　　
　　公务员对行政侵权行为承担赔偿责任的必要性
　　
　　改变我国公务员赔偿责任虚位的现状，防止其以权谋私，滥用职权
　　
　　目前，我国的追偿立法很不完善，再加上追偿人和被追偿人之间的特殊关系和赔偿体制等方面存在问题，导致在现实中对公务员的追偿往往轻描淡写，不了了之。经验告诉我们，“ 政府官员如需用自己的钱包赔偿受自己的侵权行为损害的人，他应会较少发生侵权行为，如果他觉得自己只不过是非个人的政府代表，那就会较多地发生侵权行为。”如果我们在现实中依然处于不论公务员的公务违法行为的性质，均由国家承担侵权责任而完全赦免公务员对外法律责任的现状，将在客观上起着放纵违法的作用。
　　而且，“在职务处罚权、普通刑法和损害赔偿请求等法律手段中，具有特别意义的是损害赔偿请求，因为其实现是取决于行政相对人自己的。行政相对人基于自身利益而提起损害赔偿请求，以保护其公法上的法律现状。”因此，赋予受害人以请求权，由其直接要求有重大过错的公务员承担因其公务侵权行为造成的损害赔偿责任，对于保证 公务员依法行政有特殊的重要意义。
　　
　　保护相对人利益
　　
　　 由于行政行为的公共性、高风险性，国家赔偿责任的范围必然要受到限制，在公务员因一般过失而损害相对人利益的情形下，这种限制是合理的、必要的。但是，在公务员存在重大过错时，这种限制就失去了合理性，对受害人来说是不公正的。为了避免这种不合理的状况，有必要将行政活动中的一般过错侵权与重大过错侵权区分开来。前者适用国家赔偿法的责任限制条款，后者则由相关责任人承担个人赔偿责任。这种责任与一般的民事主体侵权损害赔偿并无二致，不受国家赔偿法赔偿范围和赔偿标准的限制。甚至基于公务员所肩负的特殊使命和特别的注意义务的要求 ，他要比一般民事主体承担更重的侵权赔偿责任，如采取惩罚性的赔偿标准。这样才能全面满足相对人的需要，实现国家利益的维护和受害人权益的充分救济之间的协调与平衡。
　　
　　维护国家利益，避免和减轻国家和纳税人不必要的负担
　　
　　我们国家的行政队伍庞大，而公务员队伍的整体素质又亟待提高，因此，行政侵权屡见不鲜。在这样的情况下，如果为了切实保护个案中公民的合法权益，将国家赔偿的数额标准大大提高，将使各级财政将会面临很大压力；同时势必对更多的公民造成损害，因为国家赔偿的财政负担最后还是要落到所有纳税人的头上。 这就意味着，公务员严重违法，给他人造成了损害，要由当地的所有公民来为其“买单 ”。这样，虽然少部分公民的利益得到了维护，但是绝大部分的公民却因为少数公务员的严重不法行为遭受不应有的损失。解决这一难题的一个可行的做法就是，将公务员的重大过错的公务侵权行为单列出来， 对这一类行为造成的损害救济参照民法规定执行，提高赔偿的标准，由严重违法的公务员对受害人承担经济上的责任。这样，国家既不会因普遍地扩大赔偿范围、提高赔偿标准而导致财政不堪重负；又可以有效地保护相对人的利益。
　　
　　公务员承担行政侵权责任的条件及范围
　　
　　必须系行使行政职权的职务行为
　　
　　行政活动区别为权力作用和非权力作用。其中，非权力作用又分为公益目的的私的作用和营利目的的私的作用。行政侵权责任法以规范权力作用及公益目的的私的作用为主。
　　我们认为，所谓“公务行为”系指公务员作出的公法行为、权力行为、公益目的的公法行政行为及统治行为。
　　关于何谓执行职务之行为，究竟是指因公务本身所发生，或包括与公务有关联而不可分之行为？日本法学界认为：不论行为者之意思如何，如与公务有牵连关系，而由客观上外形上观察。依一般社会之观点，认为应属于其职务之范围内即可。
　　


　　
　　公务行为须违法
　　
　　公务员的加害行为必须为不法行为，如果是合法的行为，即使给相对人造成损失，也不发生公务员个人的赔偿责任问题，只发生国家赔偿或补偿的问题。
　　行政侵权之违法行为，区分为违反依法行政原则及违反职务义务行为二种。公务员执行职务时，应以法令为依归，并应注意无法定依据，不得任意限制相对人的权利。在依法行政原则下，公务员有合乎权限及程序规定之义务、遵守裁量之义务、遵守行政和司法解释的义公务员在执行公务的过程中因重大过错给相对人造成损害的，因为这类侵权行为所表现出公务员的主观恶性较为严重和明显，所以对此类行为造成的损害赔偿范围和赔偿标准不应适用国家赔偿法规定的责任限制与豁免，而应当根据相对人的具体状况和所遭受的损失情况承担相应的全面的赔偿责任。
　　
　　须有故意或重大过失
　　
　　所谓故意，是指公务员执行职务行使权力时，明知法的规定对受害人的实际损失予以赔偿。自己的行为会给相对人造成损害，却仍然希望或放任这种结果发生，亦即损害结果的发生顺应了或起码并不违背其本意的主观态度。所谓重大过失是相对于一般过失而言的，即公务员不但没有注意到其身份或职务上的特别要求，而且未能预见和避免一个普通理性人所能预见或避免的事情，即没有尽到法律对一个普通人要求的起码的注意义务。这一要件与上一要件是紧密联系的。因为意志能力范围内的违反法定义务的行为实质上包含了对危害社会后果的主观态度（无论其为故意或过失），包含了主观过错。
　　
　　须侵害相对人的合法权利
　　
　　所谓合法权利，指宪法及法律所保障之人民一切自由及权利。所谓损害，既包括财产上的损害，也包括非财产上的损害；既包括积极损害，也包括消极损害（应得利益之丧失）可见，这里所说的权利、损害，并不局限于国家赔偿法中规定的范围，而是极为广泛的。
　　“合法权利”这个概念在我国立法中被广泛使用。本来，权利都应当是合法或者法律不禁止的，违法的权利本来就不是权利 。在西方人看来，法无禁止即自由。这种观念意味着，权利是法律所禁止以外的一切，而不是只有在法律允许的框框内才有权利。而中国长期的封建传统的影响，权利成了“上级”的恩赐，是一定范围的可数物，在权利之前加上“合法”两字，最符合这种权利理念的要求。
　　
　　不法侵害行为与损害之间有因果关系
　　
　　在我国相关部门法的判例及学说上均采客观之相当因果关系说。即以行为当时所存在的一切事实为基础，根据客观上观察，认为有此环境，此行为通常均会有此结果发生的，就认为存在因果关系。“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”
　　根据上述要件，我们认为，公务员应当承担行政侵权责任的范围和赔偿标准确定为：
　　公务员在执行公务的过程中因重大过错给相对人造成损害的，因为这类侵权行为所表现出公务员的主观恶性较为严重和明显，所以对此类行为造成的损害赔偿范围和赔偿标准不应适用国家赔偿法规定的责任限制与豁免，而应当根据相对人的具体状况和所遭受的损失情况承担相应的全面的赔偿责任。
　　1.造成身体健康权和生命权伤害的，应当参照民法的规定对受害人的实际损失予以赔偿。建立在责任限制和豁免基础上的赔偿标准不应适用于公务员存在重大过错侵权的情形，而应根据具体情况灵活掌握，必要时可以引入惩罚性赔偿标准，以彰显正义。
　　2.造成财产权损害的，不仅应赔偿直接损失，还应赔偿间接损失。直接损失系指既得利益的丧失，间接损失系指现实可得利益的丧失。现实可得利益是指已具备利益取得的条件，若无加害行为发生就可必然实现的利益。
　　3.对精神损害应当参照受害人的精神痛苦程度，同时斟酌侵权情节，损害后果等因素 ，以慰抚金的形式予以赔偿。
　　另外我国的《国家赔偿法》只笼统地规定了由追偿义务机关追偿“部分”或“全部”赔偿费用，但是如何确立公务员追偿的标准，具体的如“部分”、“全部”追偿费用如何确定、“全部”追偿费用是否包括赔偿义务机关办理案件的费用等问题没有明确规定，在实践中难以操作。追偿标准是指确定被追偿人是否承担追偿责任及承担多大追偿责任的标准。在把握追偿标准时，除了严格以国家赔偿法规定的“故意”或“重大过失”为原则以外，还应查清并划分侵害事件的起因状况，具体分析其他因素对责任主体的影响，以区分情况确定追偿程度。
　　追偿金额的确定，应仅限于赔偿义务机关向受害人支付的赔偿金额，不宜包括赔偿义务机关办理案件的费用。同时应考虑被追偿人的收入状况和生活水平，在追偿后还应保留被追偿人家庭的基本生活费用。
　　追偿金额的确立标准，国外的一些法律规定可以作为借鉴。如捷克赔偿法律规定：“除非劳动法有特别规定，除非过错系被追偿人故意，国家求偿额原则上不超过已赔偿额的1/6，以1000克朗为最高额。”俄罗斯联邦国家赔偿立法也规定“致害公务员赔偿数额不得超过其月工资的1/3，法院确定其违法后，责成其交付该损害赔偿诉讼的诉讼费。”加拿大赔偿立法规定“公务员所承担的赔偿费用不能超过250加元。”我国的追偿立法中，也应明确对追偿金额的范围及最高额作出规定。
　　我们认为，在明确公务员行政侵权赔偿责任问题上，应当把公务员承担行政赔偿责任制度的优点和国家赔偿责任制度的优势结合起来，通过由公务员承担赔偿责任以提高赔偿标准，通过让国家承担不真正连带责任以充分保护受害人的合法权益能够切实地有保障地实现。冤假错案的发生已给受冤人带来不幸，不能如期获得应得的赔偿更是悲剧。
　　公务员侵权责任赔偿制度的完善也许只是依法治国任重道远的一小步，千里之行，始于足下，如果每个一小步都是能稳步前进，法制化国家，和谐社会的目标就不会再遥远。
　　
　　(作者单位为中南财经政法大学）