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耕地保护问题是我国土地管理的基本命题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，为了保障国家粮食安全及社会经济的可持续发展，我国实行了最严格的耕地保护政策。重庆直辖以来，实行最严格的耕地保护政策与措施，取得了很大的成效。但重庆市耕地资源总量少，且后备资源匮乏，开发难度大，耕地保护仍面临着快速城市化与工业化发展，农业结构调整与生态环境保护等因素的挑战。
一、耕地现状
（一）耕地结构及布局情况。2009年末，重庆市耕地223.76万公顷，占土地总面积的27.20%，其中，水田108.76万公顷，水浇地0.98万公顷，旱地114.02万公顷，分别占耕地面积的48.61%，0.44%和50.96%。2011年末，重庆市耕地244.29万公顷，占土地总面积的29.66%，其中，水田97.59万公顷，水浇地0.09万公顷，旱地146.61万公顷，分别占耕地面积的39.95%、0.04%和60.02%。从区域分布来看，耕地主要分布在城市发展新区和渝东北，2006年分别占重庆市耕地总量的49.22%和32.97%，2009年分别占49.02%和33%，2011年分别占46.58%和34.22%。
（二）耕地数量变化分析。1997-2008年重庆市耕地面积呈现出逐年减少的态势，2008年全市耕地面积总量与1997年相比，净减少30.54万公顷，平均每年减少2.78万公顷，占全市土地总面积的比例由30.89%下降到27.18 %。2009-2011年，耕地数量逐年增加，截止到2011年，耕地数量占全市土地总面积的比例已上升至29.72%。
（三）耕地数量变化原因分析。1998-2008年重庆市耕地减少的主要方向为生态退耕、建设占用、农业结构调整、自然灾毁耕地等。2001年实施退耕还林工程以后，生态退耕成为耕地减少的主要方向。建设占用耕地的主要去向是居民点及工矿用地和交通用地。农业结构调整占用耕地主要为发展效益农业，建立现代农业园区和农民自发产业结构调整，灾毁耕地主要分布在植被很差、地质结构不稳定的山体两侧。近年来，国家和重庆市出台了一系列耕地保护的政策文件，耕地保护越来越受到各级政府的重视。土地开发整理复垦项目的大规模实施，增加了耕地面积，提高了耕地质量。
（四）耕地数量变化趋势分析。重庆市大力推进农村土地综合整治，把农村土地整治工作放在“保经济增长，保耕地红线”的重要位置，围绕经济建设，科学布局，大力推进造地工程，搭建新农村建设和城乡统筹发展的平台。通过实现严格的耕地占补平衡制度，大力实施土地整治，以高标准基本农田建设为契机，增加耕地面积，提高耕地质量，实现新增耕地数量质量的全面平衡是切实可行的。今后几年，重庆市的耕地数量会维持在现在的水平，不会有太大的波动。
二、近年来耕地保护的举措
（一）以建设促保护，全面推进农村土地整治工作。
近年来，重庆市不断探索农村土地整治新思路，积极创新农村土地整治新模式，采取市区县共建的方式，2000年以来，以实施农村土地整治项目为抓手，落实了8万公顷建设项目占用耕地占补平衡，实现了全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡，解决“三农“问题和改善农村生态环境，促进新农村建设和扶贫解困等方面的重要作用。特别是以农村土地整治项目为平台，促进巴渝新居建设和农村危旧房改造，既深化了农村土地整治的内涵，又为改善农村居住条件作出了贡献。
（二）以质量促保护，加快推进高标准基本农田建设。按照《全国土地整治规划（2011—2015 年）》和《国土资源部财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发〔2012〕63 号）要求，国家下达在“十二五”期间建成高标准基本农田 520 万亩任务。2012年以来，重庆市国土房管局会同市级相关部门积极开展高标准基本农田建设，取得了初步成效。
（三）以示范促保护，加强基本农田保护示范区建设。设立长寿区、丰都县、荣昌县等3个国家级基本农田保护示范区，设立万州区、合川区、永川区、铜梁县、开县、酉阳县、石柱县、梁平县等8个市级基本农田保护示范区。利用5年时间，在11个基本农田示范区县，实施110万亩基本农田示范项目建设，即基本农田保护示范区“3、8、110工程”。
三、重庆耕地保护未来形势
（一）耕地和基本农田保护形势更加严峻。“十二五”期间全市城镇化、工业化将迅猛发展，征地规模将不断扩大，各类非农建设项目还将占用耕地100万亩以上。一方面，随着农村土地整治项目定额标准的调整，项目实施成本越来越高，而耕地开垦费的收取仍采用十几年前制定的标准，已经难以满足项目工程建设的需要。另一方面，耕地后备资源逐年减少，目前土地开发复垦增加耕地理论值为27.92万公顷，大多分布在渝东北和渝东南地区，整治成本高、难度大。
（二）农村土地整治任务重、压力大。“十二五”期间建成520万亩高标准基本农田，每年开发整理新增耕地10万亩，每年农村建设用地复垦减少建设用地规模10万亩，这些工作涉及面广、政策性强、情况复杂、任务繁重。
（三）新形势新任务需要农村土地整治规范管理。农村土地整治工作内涵不断丰富，外延逐步扩大，国土资源部提出在全国实施高标准基本农田建设和农村土地整治重大工程，对传统农村土地整治资金筹措、项目管理、运作流程、利益分配、部门配合等均提出了新的要求。同时，随着耕地保护管理体制改革和权限下放，农村土地整治项目的申报权下延到村社，部分后备资源丰富、基础条件较好、耕地保护意识较强的区域，纷纷要求增加计划安排项目。
四、存在的问题
（一）齐抓共管的耕地保护责任制度没有真正形成。政府层面虽然实行耕地保护层层考核，但个别地方保护意识不强，违法占用耕地较为突出，全社会的耕地保护氛围还不浓。共同责任机制还没有全面建立，问责机制不完善，法律惩处机制的作用尚未完全体现。 （二）土地整治工作存在一定困难。思想认识不够统一，各方面保护耕地动力不强，农民保护耕地缺乏积极性，农村劳动力缺乏。部分区县级项目资金投入不足，少数土地整治项目竣工后后续管理未落实，部分新增耕地的质量还不高。
（三）耕地总体质量水平呈下降趋势。全市现有基本农田2750.1万亩，高标准基本农田不到300万亩，仅占基本农田面积的10%左右。耕地中质量等级较高的水田面积逐渐减少，2009年水田面积占耕地面积的49%，2011年减少至39.9%。建设用地的需求急剧膨胀，区域化发展导致大量优质耕地被占，土地整体质量下降。
（四）现行耕地保护手段不能完全适应市场经济快速发展的需要。耕地保护政策多从管制入手，没有考虑制定相应的激励机制。保护耕地，未让公众真正参与到耕地保护中来。
五、强化重庆市耕地保护对策建议
（一）严格实施土地利用总体规划。建立健全用地规划许可制度，使土地利用规划的实施对政府构成硬约束。建立耕地保护分等定级制度，保证国家粮食安全。市级财政、国土、农业部门应制定相关政策对这些土地上的承包户因种植规定作物而产生的机会成本予以适度补偿，切实避免经济发达地区的农户抛荒或大量向经济作物方向流转。对适度转用和可转用耕地也要制定相关转用标准、转用方式，并将这些条件纳入到用地保护规划许可制度，从而明确在什么条件下给予规划许可，或拒绝给予规划许可，以及规划许可的主体、程序、方式、仲裁等。
（二）建立耕地保护申报与补贴制度。在种粮直补的基础上，再从土地出让收益、建设用地有偿使用费和耕地开垦费、耕地占用税、农业综合开发资金中抽取一定比例的资金，建立耕地保护专项基金，专门用于耕地保护的补贴，让农民真正从基本农田保护中获得好处，让农民从自身利益角度真正保护耕地。
（三）完善耕地保护责任追究制度。目前，土地占补平衡、基本农田保护、土地复垦等相关制度中“法律后果”构成要素缺漏或过于概括。因此在制定耕地保护政策时需要对各项义务规定出具体的法律责任，落实责任主体，强化依法行政过程中的责任追究。从而加强耕地保护制度的可操作性，保证耕地保护制度得到落实。
（四）强化耕地保护所需资金的征收、使用和监管。改革现行耕地开垦费、耕地占用税管理，对建设占用耕地按其等级实行不同的标准征收，提高建设单位占用耕地特别是占用优质耕地的成本，促进建设用地单位尽量不占或者少占耕地，尽量占用劣质耕地。对于耕地与基本农田异地有偿保护，按照保护的数量和质量，实行优地优价。适度提高耕地开垦费收取标准，严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。
（五）加强部门协调配合，共同促进耕地保护工作。进一步强化区县党委政府领导的耕地保护责任，全面建立政府为责任主体、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制，实行政府统一领导， 各部门分工负责、协调配合，加强对农田生态环境保护、被占耕地的生态恢复、耕地污染治理等项工作， 强化管理， 并在严格执法过程中逐步完善各项法律制度。应组织相关学科的专家、学者， 积极开展对耕地生态环境进行多学科的综合研究， 使耕地保护落到实处。建立耕地保护固定监测网点，定期分析耕地使用现状及破坏情况。
（六）提高公众参与度。由于耕地保护与利用的协调机制未真正建立起来，受保护的耕地利用不充分，甚至出现撂荒现象，这就要求不仅要采取行政手段的方法，还要借鉴国外保护农地的先进理念和做法，鼓励建立“自我管理、自我服务”的农田基础设施管理群众组织，提高公众参与度，建立健全重大建设项目占用耕地民意调查制度。
一、耕地现状
（一）耕地结构及布局情况。2009年末，重庆市耕地223.76万公顷，占土地总面积的27.20%，其中，水田108.76万公顷，水浇地0.98万公顷，旱地114.02万公顷，分别占耕地面积的48.61%，0.44%和50.96%。2011年末，重庆市耕地244.29万公顷，占土地总面积的29.66%，其中，水田97.59万公顷，水浇地0.09万公顷，旱地146.61万公顷，分别占耕地面积的39.95%、0.04%和60.02%。从区域分布来看，耕地主要分布在城市发展新区和渝东北，2006年分别占重庆市耕地总量的49.22%和32.97%，2009年分别占49.02%和33%，2011年分别占46.58%和34.22%。
（二）耕地数量变化分析。1997-2008年重庆市耕地面积呈现出逐年减少的态势，2008年全市耕地面积总量与1997年相比，净减少30.54万公顷，平均每年减少2.78万公顷，占全市土地总面积的比例由30.89%下降到27.18 %。2009-2011年，耕地数量逐年增加，截止到2011年，耕地数量占全市土地总面积的比例已上升至29.72%。
（三）耕地数量变化原因分析。1998-2008年重庆市耕地减少的主要方向为生态退耕、建设占用、农业结构调整、自然灾毁耕地等。2001年实施退耕还林工程以后，生态退耕成为耕地减少的主要方向。建设占用耕地的主要去向是居民点及工矿用地和交通用地。农业结构调整占用耕地主要为发展效益农业，建立现代农业园区和农民自发产业结构调整，灾毁耕地主要分布在植被很差、地质结构不稳定的山体两侧。近年来，国家和重庆市出台了一系列耕地保护的政策文件，耕地保护越来越受到各级政府的重视。土地开发整理复垦项目的大规模实施，增加了耕地面积，提高了耕地质量。
（四）耕地数量变化趋势分析。重庆市大力推进农村土地综合整治，把农村土地整治工作放在“保经济增长，保耕地红线”的重要位置，围绕经济建设，科学布局，大力推进造地工程，搭建新农村建设和城乡统筹发展的平台。通过实现严格的耕地占补平衡制度，大力实施土地整治，以高标准基本农田建设为契机，增加耕地面积，提高耕地质量，实现新增耕地数量质量的全面平衡是切实可行的。今后几年，重庆市的耕地数量会维持在现在的水平，不会有太大的波动。
二、近年来耕地保护的举措
（一）以建设促保护，全面推进农村土地整治工作。
近年来，重庆市不断探索农村土地整治新思路，积极创新农村土地整治新模式，采取市区县共建的方式，2000年以来，以实施农村土地整治项目为抓手，落实了8万公顷建设项目占用耕地占补平衡，实现了全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡，解决“三农“问题和改善农村生态环境，促进新农村建设和扶贫解困等方面的重要作用。特别是以农村土地整治项目为平台，促进巴渝新居建设和农村危旧房改造，既深化了农村土地整治的内涵，又为改善农村居住条件作出了贡献。
（二）以质量促保护，加快推进高标准基本农田建设。按照《全国土地整治规划（2011—2015 年）》和《国土资源部财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发〔2012〕63 号）要求，国家下达在“十二五”期间建成高标准基本农田 520 万亩任务。2012年以来，重庆市国土房管局会同市级相关部门积极开展高标准基本农田建设，取得了初步成效。
（三）以示范促保护，加强基本农田保护示范区建设。设立长寿区、丰都县、荣昌县等3个国家级基本农田保护示范区，设立万州区、合川区、永川区、铜梁县、开县、酉阳县、石柱县、梁平县等8个市级基本农田保护示范区。利用5年时间，在11个基本农田示范区县，实施110万亩基本农田示范项目建设，即基本农田保护示范区“3、8、110工程”。
三、重庆耕地保护未来形势
（一）耕地和基本农田保护形势更加严峻。“十二五”期间全市城镇化、工业化将迅猛发展，征地规模将不断扩大，各类非农建设项目还将占用耕地100万亩以上。一方面，随着农村土地整治项目定额标准的调整，项目实施成本越来越高，而耕地开垦费的收取仍采用十几年前制定的标准，已经难以满足项目工程建设的需要。另一方面，耕地后备资源逐年减少，目前土地开发复垦增加耕地理论值为27.92万公顷，大多分布在渝东北和渝东南地区，整治成本高、难度大。
（二）农村土地整治任务重、压力大。“十二五”期间建成520万亩高标准基本农田，每年开发整理新增耕地10万亩，每年农村建设用地复垦减少建设用地规模10万亩，这些工作涉及面广、政策性强、情况复杂、任务繁重。
（三）新形势新任务需要农村土地整治规范管理。农村土地整治工作内涵不断丰富，外延逐步扩大，国土资源部提出在全国实施高标准基本农田建设和农村土地整治重大工程，对传统农村土地整治资金筹措、项目管理、运作流程、利益分配、部门配合等均提出了新的要求。同时，随着耕地保护管理体制改革和权限下放，农村土地整治项目的申报权下延到村社，部分后备资源丰富、基础条件较好、耕地保护意识较强的区域，纷纷要求增加计划安排项目。
四、存在的问题
（一）齐抓共管的耕地保护责任制度没有真正形成。政府层面虽然实行耕地保护层层考核，但个别地方保护意识不强，违法占用耕地较为突出，全社会的耕地保护氛围还不浓。共同责任机制还没有全面建立，问责机制不完善，法律惩处机制的作用尚未完全体现。 （二）土地整治工作存在一定困难。思想认识不够统一，各方面保护耕地动力不强，农民保护耕地缺乏积极性，农村劳动力缺乏。部分区县级项目资金投入不足，少数土地整治项目竣工后后续管理未落实，部分新增耕地的质量还不高。
（三）耕地总体质量水平呈下降趋势。全市现有基本农田2750.1万亩，高标准基本农田不到300万亩，仅占基本农田面积的10%左右。耕地中质量等级较高的水田面积逐渐减少，2009年水田面积占耕地面积的49%，2011年减少至39.9%。建设用地的需求急剧膨胀，区域化发展导致大量优质耕地被占，土地整体质量下降。
（四）现行耕地保护手段不能完全适应市场经济快速发展的需要。耕地保护政策多从管制入手，没有考虑制定相应的激励机制。保护耕地，未让公众真正参与到耕地保护中来。
五、强化重庆市耕地保护对策建议
（一）严格实施土地利用总体规划。建立健全用地规划许可制度，使土地利用规划的实施对政府构成硬约束。建立耕地保护分等定级制度，保证国家粮食安全。市级财政、国土、农业部门应制定相关政策对这些土地上的承包户因种植规定作物而产生的机会成本予以适度补偿，切实避免经济发达地区的农户抛荒或大量向经济作物方向流转。对适度转用和可转用耕地也要制定相关转用标准、转用方式，并将这些条件纳入到用地保护规划许可制度，从而明确在什么条件下给予规划许可，或拒绝给予规划许可，以及规划许可的主体、程序、方式、仲裁等。
（二）建立耕地保护申报与补贴制度。在种粮直补的基础上，再从土地出让收益、建设用地有偿使用费和耕地开垦费、耕地占用税、农业综合开发资金中抽取一定比例的资金，建立耕地保护专项基金，专门用于耕地保护的补贴，让农民真正从基本农田保护中获得好处，让农民从自身利益角度真正保护耕地。
（三）完善耕地保护责任追究制度。目前，土地占补平衡、基本农田保护、土地复垦等相关制度中“法律后果”构成要素缺漏或过于概括。因此在制定耕地保护政策时需要对各项义务规定出具体的法律责任，落实责任主体，强化依法行政过程中的责任追究。从而加强耕地保护制度的可操作性，保证耕地保护制度得到落实。
（四）强化耕地保护所需资金的征收、使用和监管。改革现行耕地开垦费、耕地占用税管理，对建设占用耕地按其等级实行不同的标准征收，提高建设单位占用耕地特别是占用优质耕地的成本，促进建设用地单位尽量不占或者少占耕地，尽量占用劣质耕地。对于耕地与基本农田异地有偿保护，按照保护的数量和质量，实行优地优价。适度提高耕地开垦费收取标准，严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。
（五）加强部门协调配合，共同促进耕地保护工作。进一步强化区县党委政府领导的耕地保护责任，全面建立政府为责任主体、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制，实行政府统一领导， 各部门分工负责、协调配合，加强对农田生态环境保护、被占耕地的生态恢复、耕地污染治理等项工作， 强化管理， 并在严格执法过程中逐步完善各项法律制度。应组织相关学科的专家、学者， 积极开展对耕地生态环境进行多学科的综合研究， 使耕地保护落到实处。建立耕地保护固定监测网点，定期分析耕地使用现状及破坏情况。
（六）提高公众参与度。由于耕地保护与利用的协调机制未真正建立起来，受保护的耕地利用不充分，甚至出现撂荒现象，这就要求不仅要采取行政手段的方法，还要借鉴国外保护农地的先进理念和做法，鼓励建立“自我管理、自我服务”的农田基础设施管理群众组织，提高公众参与度，建立健全重大建设项目占用耕地民意调查制度。