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中图分类号：F84067 文献标识码：A
摘要：相冲突的地方利益、分散的转接机制和低水平的统筹层次是农民工养老保险关系转移和接续困难的主要障碍。因此，建立全国统一的弹性个人农村社会保险帐户，有利于农民工养老保险关系的转接工作的顺利开展。同时，为了有效突破现行的制度设计的局限性，建立一种既可以在省内也可以跨区域转接的养老保险制度体系，进而推进养老保险在全国范围内的扩大实施。
关键词：农民工；养老保险关系；转移接续
农民工养老保险是健全社会主义保障体系、推进城乡统筹和消除城乡差别的重要举措，其意义是巨大的。然而，目前实践层面却存在着诸多问题，影响着这一政策的实施，转接不畅就是其中重要的方面。
一、我国农民工养老保险转移和接续存在的问题
农民工养老保险关系转移与接续不畅根源于我国历史形成的城乡二元结构，于此，在制度设置、政策导向等诸多方面无法对应与衔接。在农民工养老保险关系转移和接续问题上，具体表现为：
（一）农民工居住地的农村养老保险体系尚未建立，城乡保障系统之间的转移难以进行
我国农村的社会养老保险制度，并没有建立一套统一完整的农村社会养老保险体系。现有的农村社会养老保险体系存在许多不足，从而导致在城镇参保的农民工的养老保险关系难以转移到农村居住地，程序上难以对接。比如现有农村的养老保险体系覆盖范围狭窄、覆盖对象不全面，致使很多人没法参加养老保险。
（二）现行城镇养老保险管理体系还难以解决农民工养老保险的基金转移和关系接续
现阶段各地正执行的养老保险政策规定：农民工累计缴费十五年才能享受养老保险待遇，农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时续接，也可将个人账户部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。但这一做法在现实层面难以有效推进。调查发现，很多地区在具体执行养老保险政策时，成了“解除劳动合同必须退保”，特别是跨省市流动的农民工，调换工作岗位后很难转移和保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时、费钱、费精力，让农民工望而却步。因此，在现行城镇养老保险管理体系下，农民工养老保险关系跨区域转移面临着重重壁垒。
二、农民工养老保险关系转移接续存在问题的成因
全面、深入地认识农民工养老保险关系转移接续存在问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险关系转接问题的重要前提。综观存在的问题，其主要原因具体分析如下：
（一）农民工养老保险关系转移与接续难的制度原因
1、各地农民工养老保险政策不统一
多年来我国社会保障改革由地区决策，因此各地区之间缴纳水平、管理方式各不相同。至今养老保险仍然被分割在2000多个统筹单位。由于统筹单位被分割在各地，各地之间政策不统一，容易形成“划疆而治”的局面。这种“划疆而治”的发展思路使养老保险在区际之间的转移异常艰难。
2、养老保险政策的城乡差异
企业参保落实不够，农民工保障政策的力度缺乏导致农民工对城市缺乏归属感，同时由于城市生存的困难、年龄的限制等原因，相当一部分农民工打算年老后返乡，部分农民工在城市工作一段时间后，也可能会选择回家乡发展，出现从城市流向农村的“回流”现象，还有部分农民工在农村与城市之间不定期流动。而我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续。而且在农村地区，农村养老险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。
（二）地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险关系转移与接续的经济根源
按照我国现行的养老保险转移办法，转保只要求转个人账户的部分。也就是说，接收个人账户，转入地存在利益受损。因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有得到这部分共济基金。而退保给地方带来的益处却显而易见：退保只能退出个人帐户中的钱，而企业交纳的部分归当地社保共济基金所有。因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是地方政府不愿接收外来社会保险关系的一大原因。[1]
（三）直接覆盖农民工的城镇职工养老保险统筹层次低，是阻碍养老保险关系转移的重要缘由
广东等地直接把农民工覆盖到城镇社会保险中，理论上农民工离开本地到新工作地，都有相应的城镇基本养老保险制度可对接。但是，实践中农民工跨统筹地区的养老保险关系转移却很难实现。我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的，经过二十多年的改革和发展，目前统筹层次最高的养老保险是北京、天津和上海在全市范围实行资金的统收统支，另外还有十几个省市实行省级范围内的调剂金制度，其他省、自治区实行地市级的统筹。所以，全国的社会保险基金被分割成很多块，统筹区域上千个，各统筹区域的费用标准不尽一致。有的地方收钱多，支付多；有的地方收钱少，支付多；还有些地方收得多，支付少，标准不一。统筹区域多，层次低，管理手段落后，操作办法不规范，制约着养老保险关系的转移。
（四）管理手段落后、操作口径不一致，是导致农民工养老保险关系转移与接续难的直接原因
全国各统筹地区养老保险参保信息管理操作系统不统一，业务信息网络不与其他统筹区域连接。另外，有些社保机构的管理手段相对落后，对于养老保险关系的转移只能通过多环节的人工办理，费时费力，也会因为转接的环节过多致使部分信息丢失。同时，全国没有统一的养老保险关系转接操作办理程序和查询信息系统，无法满足接续关系和计算养老待遇的需要。各统筹区域社保经办机构缺乏必要的协调，导致农民工为了转移养老保险关系奔波于转出入两地。以上这些因素都成为了农民工养老保险关系办理转移接续的难点。
三、完善农民工养老保险关系转移和持续的必要性和重要性 农民工养老保险关系的转移与接续是农民工养老保险制度能否真正实施并取得成效的重要环节，其必要性和重要性具体表现为：
（一）完善农民工养老保险关系的转移持续，是养老保险制度权利和义务对等的内在要求
权利与义务对应是社会保险制度存在的前提条件，养老保险制度中缴纳保险费和获取个人收入是相对等的。农民工应当参加基本养老保险，并且按规定履行缴纳基本养老保险费的义务。在享受的权利方面：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。完善现行的农民工养老保险关系的转移与接续，能够做到养老保险的权利和义务的统一。
（二）完善农民工养老保险关系转移持续，是完备社会保障制度的必然要求
现行养老保险政策不适应农民工养老保险关系的转移接续。按现行政策规定，参保农民工需要在一个地方累计缴费十五年以上才能享受退休待遇。由于农民工就业不稳定，流动性大，大多数人不可能固定在某一个地方某一个用人单位务工十五年。由此可见，养老保险现行参保缴费政策不适应大多数农民工的需要。建立养老保险关系转移接续机制有利于解决这一矛盾，是完备农村社会保障制度的具体体现，能够满足农民不断提高的保障要求和提高农民参加养老保险的积极性。完善农民工养老保险关系转移和接续方法对现行政策制度的完善必将起到积极的推动作用，是完备社会保障制度的必然要求。
（三）完善农民工养老保险关系转移接续，有利于解决地区间养老保险事业发展的不平衡
目前，我国养老保险事业发展方面的地区差距较为明显。无论在历史债务上，还是在现行养老保险制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。这种地区间不均衡的发展趋势还将延续，势必会影响到基本养老保险制度实现全国统筹的进程，也会影响到社会统筹基金的转移。建立农民工养老保险关系转移接续机制，有利于均衡不同经济发展水平地区间养老保险的支付负担，对于逐步实现养老保险全国统筹，增强经济不发达地区养老保险基金的支付能力和抗风险能力具有积极的意义。
四、改进和完善农民工养老保险关系转移接续的途径
针对目前我国农民工养老保险关系转移与接续中存在的以上问题，综合各个角度，提出以下具体建议，以改进和完善农民工养老保险关系转接。
（一）实行分类保障，实施弹性个人账户
（二）建立全国统一的社保信息服务系统
（三）提高统筹层次，实现养老保险的全国统筹
（四）运用先进的管理手段，规范转接手续
总之，此课题初步探讨了目前我国农民工养老保险关系转移和接续乏力的表现，并且针对现实中存在的问题提出了解决方法，这对于规范农民工养老保险关系具有明显的进步意义，能够切实地维护农民工的合法权益，使农民工“老有所养”。
参考文献：
[1]吴冰.广东农民工“退保潮”因何而起[N].人民日报，2008.1
[2]王德高.社会保障学，武汉大学出版社，2010年，第165页
[3]张兴杰.杨慧.农民工养老保险接续中的问理与对策探讨一以东莞市为例，西北人口，2006（3）.
摘要：相冲突的地方利益、分散的转接机制和低水平的统筹层次是农民工养老保险关系转移和接续困难的主要障碍。因此，建立全国统一的弹性个人农村社会保险帐户，有利于农民工养老保险关系的转接工作的顺利开展。同时，为了有效突破现行的制度设计的局限性，建立一种既可以在省内也可以跨区域转接的养老保险制度体系，进而推进养老保险在全国范围内的扩大实施。
关键词：农民工；养老保险关系；转移接续
农民工养老保险是健全社会主义保障体系、推进城乡统筹和消除城乡差别的重要举措，其意义是巨大的。然而，目前实践层面却存在着诸多问题，影响着这一政策的实施，转接不畅就是其中重要的方面。
一、我国农民工养老保险转移和接续存在的问题
农民工养老保险关系转移与接续不畅根源于我国历史形成的城乡二元结构，于此，在制度设置、政策导向等诸多方面无法对应与衔接。在农民工养老保险关系转移和接续问题上，具体表现为：
（一）农民工居住地的农村养老保险体系尚未建立，城乡保障系统之间的转移难以进行
我国农村的社会养老保险制度，并没有建立一套统一完整的农村社会养老保险体系。现有的农村社会养老保险体系存在许多不足，从而导致在城镇参保的农民工的养老保险关系难以转移到农村居住地，程序上难以对接。比如现有农村的养老保险体系覆盖范围狭窄、覆盖对象不全面，致使很多人没法参加养老保险。
（二）现行城镇养老保险管理体系还难以解决农民工养老保险的基金转移和关系接续
现阶段各地正执行的养老保险政策规定：农民工累计缴费十五年才能享受养老保险待遇，农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时续接，也可将个人账户部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。但这一做法在现实层面难以有效推进。调查发现，很多地区在具体执行养老保险政策时，成了“解除劳动合同必须退保”，特别是跨省市流动的农民工，调换工作岗位后很难转移和保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时、费钱、费精力，让农民工望而却步。因此，在现行城镇养老保险管理体系下，农民工养老保险关系跨区域转移面临着重重壁垒。
二、农民工养老保险关系转移接续存在问题的成因
全面、深入地认识农民工养老保险关系转移接续存在问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险关系转接问题的重要前提。综观存在的问题，其主要原因具体分析如下：
（一）农民工养老保险关系转移与接续难的制度原因
1、各地农民工养老保险政策不统一
多年来我国社会保障改革由地区决策，因此各地区之间缴纳水平、管理方式各不相同。至今养老保险仍然被分割在2000多个统筹单位。由于统筹单位被分割在各地，各地之间政策不统一，容易形成“划疆而治”的局面。这种“划疆而治”的发展思路使养老保险在区际之间的转移异常艰难。
2、养老保险政策的城乡差异
企业参保落实不够，农民工保障政策的力度缺乏导致农民工对城市缺乏归属感，同时由于城市生存的困难、年龄的限制等原因，相当一部分农民工打算年老后返乡，部分农民工在城市工作一段时间后，也可能会选择回家乡发展，出现从城市流向农村的“回流”现象，还有部分农民工在农村与城市之间不定期流动。而我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续。而且在农村地区，农村养老险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。
（二）地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险关系转移与接续的经济根源
按照我国现行的养老保险转移办法，转保只要求转个人账户的部分。也就是说，接收个人账户，转入地存在利益受损。因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有得到这部分共济基金。而退保给地方带来的益处却显而易见：退保只能退出个人帐户中的钱，而企业交纳的部分归当地社保共济基金所有。因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是地方政府不愿接收外来社会保险关系的一大原因。[1]
（三）直接覆盖农民工的城镇职工养老保险统筹层次低，是阻碍养老保险关系转移的重要缘由
广东等地直接把农民工覆盖到城镇社会保险中，理论上农民工离开本地到新工作地，都有相应的城镇基本养老保险制度可对接。但是，实践中农民工跨统筹地区的养老保险关系转移却很难实现。我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的，经过二十多年的改革和发展，目前统筹层次最高的养老保险是北京、天津和上海在全市范围实行资金的统收统支，另外还有十几个省市实行省级范围内的调剂金制度，其他省、自治区实行地市级的统筹。所以，全国的社会保险基金被分割成很多块，统筹区域上千个，各统筹区域的费用标准不尽一致。有的地方收钱多，支付多；有的地方收钱少，支付多；还有些地方收得多，支付少，标准不一。统筹区域多，层次低，管理手段落后，操作办法不规范，制约着养老保险关系的转移。
（四）管理手段落后、操作口径不一致，是导致农民工养老保险关系转移与接续难的直接原因
全国各统筹地区养老保险参保信息管理操作系统不统一，业务信息网络不与其他统筹区域连接。另外，有些社保机构的管理手段相对落后，对于养老保险关系的转移只能通过多环节的人工办理，费时费力，也会因为转接的环节过多致使部分信息丢失。同时，全国没有统一的养老保险关系转接操作办理程序和查询信息系统，无法满足接续关系和计算养老待遇的需要。各统筹区域社保经办机构缺乏必要的协调，导致农民工为了转移养老保险关系奔波于转出入两地。以上这些因素都成为了农民工养老保险关系办理转移接续的难点。
三、完善农民工养老保险关系转移和持续的必要性和重要性 农民工养老保险关系的转移与接续是农民工养老保险制度能否真正实施并取得成效的重要环节，其必要性和重要性具体表现为：
（一）完善农民工养老保险关系的转移持续，是养老保险制度权利和义务对等的内在要求
权利与义务对应是社会保险制度存在的前提条件，养老保险制度中缴纳保险费和获取个人收入是相对等的。农民工应当参加基本养老保险，并且按规定履行缴纳基本养老保险费的义务。在享受的权利方面：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。完善现行的农民工养老保险关系的转移与接续，能够做到养老保险的权利和义务的统一。
（二）完善农民工养老保险关系转移持续，是完备社会保障制度的必然要求
现行养老保险政策不适应农民工养老保险关系的转移接续。按现行政策规定，参保农民工需要在一个地方累计缴费十五年以上才能享受退休待遇。由于农民工就业不稳定，流动性大，大多数人不可能固定在某一个地方某一个用人单位务工十五年。由此可见，养老保险现行参保缴费政策不适应大多数农民工的需要。建立养老保险关系转移接续机制有利于解决这一矛盾，是完备农村社会保障制度的具体体现，能够满足农民不断提高的保障要求和提高农民参加养老保险的积极性。完善农民工养老保险关系转移和接续方法对现行政策制度的完善必将起到积极的推动作用，是完备社会保障制度的必然要求。
（三）完善农民工养老保险关系转移接续，有利于解决地区间养老保险事业发展的不平衡
目前，我国养老保险事业发展方面的地区差距较为明显。无论在历史债务上，还是在现行养老保险制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。这种地区间不均衡的发展趋势还将延续，势必会影响到基本养老保险制度实现全国统筹的进程，也会影响到社会统筹基金的转移。建立农民工养老保险关系转移接续机制，有利于均衡不同经济发展水平地区间养老保险的支付负担，对于逐步实现养老保险全国统筹，增强经济不发达地区养老保险基金的支付能力和抗风险能力具有积极的意义。
四、改进和完善农民工养老保险关系转移接续的途径
针对目前我国农民工养老保险关系转移与接续中存在的以上问题，综合各个角度，提出以下具体建议，以改进和完善农民工养老保险关系转接。
（一）实行分类保障，实施弹性个人账户
（二）建立全国统一的社保信息服务系统
（三）提高统筹层次，实现养老保险的全国统筹
（四）运用先进的管理手段，规范转接手续
总之，此课题初步探讨了目前我国农民工养老保险关系转移和接续乏力的表现，并且针对现实中存在的问题提出了解决方法，这对于规范农民工养老保险关系具有明显的进步意义，能够切实地维护农民工的合法权益，使农民工“老有所养”。
参考文献：
[1]吴冰.广东农民工“退保潮”因何而起[N].人民日报，2008.1
[2]王德高.社会保障学，武汉大学出版社，2010年，第165页
[3]张兴杰.杨慧.农民工养老保险接续中的问理与对策探讨一以东莞市为例，西北人口，2006（3）.