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摘要：本文主要介绍了我国政府投资工程代建制模式及作用，并介绍了重庆市试行代建制的模式和情况。应用委托一代理理论对代建制进行了经济学分析，指出了代建制试行中出现的问题，并提出了几点建议。
关键字：政府投资工程；代建制；委托一代理理论
一、引言
在过去的近二十多年间，我国对政府投资工程基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。在这种模式下，由于行政权力直接介入工程项目的实施，形成了一大批“钓鱼工程”、“三超工程”，引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益，造成社会资源的极大浪费和建筑市场的混乱。为了改变这种现象，上海、厦门、重庆等一些大中城市早在1997年就开始在建设部的指导下通过设立企业的建设代理机构，分离政府的投资、投资管理和工程管理等责任，试点成立了一批“代建制”企业。
二、代建制的定义及作用
1 代建制定义
代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
2代建制的作用
(1)项目控制得到真正落实
代建制严格以合同管理为核心，项目的功能、投资、质量和进度要求在使用人与代建人的委托代理合同中一经确定，便不得随意改动。代建人将全心全意做好项目控制工作，使用人监督合同的执行和代建人的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。
(2)工程建设管理专业化
代建单位的专业技术人员、管理人员和其丰富的建设经验来，弥补业主在专业知识、建设管理经验等方面的不足，实现了建设管理的专业化，资源的合理配置和优势互补。
(3)有利于遏制腐败
代建制打破了传统体制中‘投、建、管、用’四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用人不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建人在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资工程过程中的腐败。
(4)竞争机制发挥充分
代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
(5)政府对项目的监管更加规范有力
代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，制衡各方。项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建人；发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。
推广代建制管理是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效、益的主要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
三、重庆市代建制模式简介
目前，我国许多城市对政府工程试行了代建制，并取得了可喜的成效。这些地区的具体做法并不是完全一样，但其指导思想却是基本一致的。在代建制的试行过程中，上海市、深圳市、重庆市的做法比较有代表性，以重庆市为例进行论述：
重庆市在政府投资项目管理体制改革，特别是代建制的试行方面很早就开始探索。重庆江北机场建设过程中进行了代建制试点，并取得了圆满成功，此外，重庆市纪委大厦、博物馆、市人大、机关生活住宅等项目均采用了代建制模式，所有代建项目都很好地控制了投资，最大限度地降低了建设成本。在试点成功的基础上，重庆市又对深圳、安徽等地的代建制管理办法进行了学习，2002年和2003年，重庆市政府分别出台了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》和《重庆市政府投资项目管理办法》，以法规的形式对本市的政府投资项目进行了规范。
重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，成立了城市建设发展有限公司，专门负责政府投资项目的管理。政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招标合同选择项目管理公司，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管。
政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”，属于“指定代建合同”。
“指定代理合同”模式的实质：政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。但在该模式下，政府投资主管部门不是合同当事人。
四、代建制模式中的委托一代理关系经济分析
1、委托一代理关系
在代建制中参与者一般包括投资方、项目公司、代建单位、融资机构、承包方、供应商、监理单位、使用单位。由于各参与方加入项目的目标、利益、掌握的信息和所处的地位不同，从而引发委托一代理关系。项目建设过程中存在高度信息不对称性，项目的资产规模越大，周期越长，有效监督越困难，风险越高，腐败与共谋问题越容易发生。信息不对称可能导致两种后果：
1.1 逆向选择
具体表现如政府如何选择合适的代建单位，各参与投标的代建单位从维护自身利益出发，都可能存在信息不完全披露或隐藏真实信息的动机，形成项目逆向选择的风险。
1.2 道德风险
表现为各参与方的执行人员背离职业道德，玩忽职守，贪污受贿；招投标及建设过程中，承包商采取低报价高索赔、以次充好、偷工减料等虚假手段完成合同规定的任务；承包商故意履约不力，迫使投资者追加投资；承包商在接受监理单位的监督时，采取隐瞒、行贿或勾结等方式化解项目验收面临的障碍；监理单位有意迎合投资方和项目公司的偏好，置法律规章于不顾，采取不正当手段推动项目进展等。
2、委托一代理关系的治理机制
逆向选择风险与道德风险都与信息不完备密切相关，要管理委托一代理关系，首要任务就是尽可能掌握委托一代理关系的全部真实信息，二要合理指定激励和监督费用。
2.1逆向选择的预防机制
解决逆向选择问题的关键是委托人掌握关于代理人的信息，主要通过诱使代理人披露真实信息和委托人根据某种可观测的信息判断代理人的真实信息两种方式进行。
就重庆市而言，市政府规定，必须同时具备四个方面条件的单位，方可向市建委申请从事代理工作：一是具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承 包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；二是具有相应资产；三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；四是具有工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程管理的经验。为此，市建委发文，对申请条件进行了细化，将代理机构分为甲、乙两个等级：甲级可代理所有项目的建设管理：乙级可代理总投资3000万元以下项目的建设管理。
委托人也可通过特殊方式收集、筛选和识别代理人私人信息。例如发售招标文件之前的资格预审程序实质就是淘汰不具备资格的承包商。委托人还可以制定特殊的合同条款来识别代理人类型，不能接受合同条件的代理人则被视为不是项目适宜的合作伙伴。
2.2 道德风险的预防机制
a激励的精心安排
通过物质激励与声誉激励、与成效挂钩的合同价格、利用相关合同的制衡机制分担风险等。通过精心设计的一系列合同强化各参与方之间的经济联系、通过相互协调的一系列行动致力于实现附加价值时，各方之间就不会简单地相互转嫁成本，而是从节约时间、减少工作量和降低监督费用中受益。如果各参与方全力以赴为项目努力的收益总是大于不那么投入时的收益，那么它们总会做出有利于项目的行动选择。
b监督的有效行使
监督的目的在于事前控制风险。与激励类似，监督措施也应是程序化和合同化的，可通过技术经济指标和使用功能的详细描述体现投资者和项目公司的监督；合同是项目建设的纲领性文件，合同的严谨规范和准确无误本身就构成一种有效监督。
五、存在的问题
虽然对政府投资公益性项目实施代建制的尝试取得了一定的成效，但在推行代建制的过程中，还存在一些及待解决的问题。
一是此“指定代理合同”模式，投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，投资人“政府投资主管部门”不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督，以保证代理质量和代理市场规范、有序、健康发展。二是代理费偏低，代理机构缺乏内在动力。三是代理机构的总体素质和水平不高。
六、完善代建制项目管理模式的几点思考
1 建立有效的竞争机制
当前具有代建资格的项目管理公司不多，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范化的代建制市场，就要引入竞争，开放市场，允许更多的项目管理公司参与政府投资项目的代理。众多的代建单位竞争也使得私人信息公开化并倾向于市场的均衡水平，竞争保证了信息公开，避免了政府主管部门在招标投标过程中，由于信息劣势而造成的逆向选择。
2 加强合同管理
在代建制项目管理模式中，必须通过合同来约定各方的权利与义务、风险与收益等关系。政府通过合同来约束代建单位的行为，代建单位必须严格履行合同。同时代建单位也通过与承包单位签订的合同，确定承包单位的工作责任、工作范围及工程价款。
3 实行工程担保和保险制度
鉴于目前代建制项目管理模式尚处于起步阶段，绝大多数代建单位规模较小，无力承担较大的合同风险和工程风险，实行工程担保和保险制度不失为化解合同风险的有效途径。即代建单位必须向政府主管部门提出履约承诺，并将这一条件列为承建政府投资项目的准入条件，同时应在政府投资和代理费用中各拿出一块，合并单列为工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移分散，确保政府投资项目的顺利实施。
实行工程投标担保及设计责任保险后，中标的勘察设计单位及施工单位等必须向代建单位提供履约保函，政府主管部门则提供工程款支付担保以确保投资项目成功。
关键字：政府投资工程；代建制；委托一代理理论
一、引言
在过去的近二十多年间，我国对政府投资工程基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。在这种模式下，由于行政权力直接介入工程项目的实施，形成了一大批“钓鱼工程”、“三超工程”，引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益，造成社会资源的极大浪费和建筑市场的混乱。为了改变这种现象，上海、厦门、重庆等一些大中城市早在1997年就开始在建设部的指导下通过设立企业的建设代理机构，分离政府的投资、投资管理和工程管理等责任，试点成立了一批“代建制”企业。
二、代建制的定义及作用
1 代建制定义
代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
2代建制的作用
(1)项目控制得到真正落实
代建制严格以合同管理为核心，项目的功能、投资、质量和进度要求在使用人与代建人的委托代理合同中一经确定，便不得随意改动。代建人将全心全意做好项目控制工作，使用人监督合同的执行和代建人的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。
(2)工程建设管理专业化
代建单位的专业技术人员、管理人员和其丰富的建设经验来，弥补业主在专业知识、建设管理经验等方面的不足，实现了建设管理的专业化，资源的合理配置和优势互补。
(3)有利于遏制腐败
代建制打破了传统体制中‘投、建、管、用’四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用人不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建人在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资工程过程中的腐败。
(4)竞争机制发挥充分
代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
(5)政府对项目的监管更加规范有力
代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，制衡各方。项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建人；发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。
推广代建制管理是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效、益的主要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
三、重庆市代建制模式简介
目前，我国许多城市对政府工程试行了代建制，并取得了可喜的成效。这些地区的具体做法并不是完全一样，但其指导思想却是基本一致的。在代建制的试行过程中，上海市、深圳市、重庆市的做法比较有代表性，以重庆市为例进行论述：
重庆市在政府投资项目管理体制改革，特别是代建制的试行方面很早就开始探索。重庆江北机场建设过程中进行了代建制试点，并取得了圆满成功，此外，重庆市纪委大厦、博物馆、市人大、机关生活住宅等项目均采用了代建制模式，所有代建项目都很好地控制了投资，最大限度地降低了建设成本。在试点成功的基础上，重庆市又对深圳、安徽等地的代建制管理办法进行了学习，2002年和2003年，重庆市政府分别出台了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》和《重庆市政府投资项目管理办法》，以法规的形式对本市的政府投资项目进行了规范。
重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，成立了城市建设发展有限公司，专门负责政府投资项目的管理。政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招标合同选择项目管理公司，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管。
政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”，属于“指定代建合同”。
“指定代理合同”模式的实质：政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。但在该模式下，政府投资主管部门不是合同当事人。
四、代建制模式中的委托一代理关系经济分析
1、委托一代理关系
在代建制中参与者一般包括投资方、项目公司、代建单位、融资机构、承包方、供应商、监理单位、使用单位。由于各参与方加入项目的目标、利益、掌握的信息和所处的地位不同，从而引发委托一代理关系。项目建设过程中存在高度信息不对称性，项目的资产规模越大，周期越长，有效监督越困难，风险越高，腐败与共谋问题越容易发生。信息不对称可能导致两种后果：
1.1 逆向选择
具体表现如政府如何选择合适的代建单位，各参与投标的代建单位从维护自身利益出发，都可能存在信息不完全披露或隐藏真实信息的动机，形成项目逆向选择的风险。
1.2 道德风险
表现为各参与方的执行人员背离职业道德，玩忽职守，贪污受贿；招投标及建设过程中，承包商采取低报价高索赔、以次充好、偷工减料等虚假手段完成合同规定的任务；承包商故意履约不力，迫使投资者追加投资；承包商在接受监理单位的监督时，采取隐瞒、行贿或勾结等方式化解项目验收面临的障碍；监理单位有意迎合投资方和项目公司的偏好，置法律规章于不顾，采取不正当手段推动项目进展等。
2、委托一代理关系的治理机制
逆向选择风险与道德风险都与信息不完备密切相关，要管理委托一代理关系，首要任务就是尽可能掌握委托一代理关系的全部真实信息，二要合理指定激励和监督费用。
2.1逆向选择的预防机制
解决逆向选择问题的关键是委托人掌握关于代理人的信息，主要通过诱使代理人披露真实信息和委托人根据某种可观测的信息判断代理人的真实信息两种方式进行。
就重庆市而言，市政府规定，必须同时具备四个方面条件的单位，方可向市建委申请从事代理工作：一是具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承 包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；二是具有相应资产；三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；四是具有工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程管理的经验。为此，市建委发文，对申请条件进行了细化，将代理机构分为甲、乙两个等级：甲级可代理所有项目的建设管理：乙级可代理总投资3000万元以下项目的建设管理。
委托人也可通过特殊方式收集、筛选和识别代理人私人信息。例如发售招标文件之前的资格预审程序实质就是淘汰不具备资格的承包商。委托人还可以制定特殊的合同条款来识别代理人类型，不能接受合同条件的代理人则被视为不是项目适宜的合作伙伴。
2.2 道德风险的预防机制
a激励的精心安排
通过物质激励与声誉激励、与成效挂钩的合同价格、利用相关合同的制衡机制分担风险等。通过精心设计的一系列合同强化各参与方之间的经济联系、通过相互协调的一系列行动致力于实现附加价值时，各方之间就不会简单地相互转嫁成本，而是从节约时间、减少工作量和降低监督费用中受益。如果各参与方全力以赴为项目努力的收益总是大于不那么投入时的收益，那么它们总会做出有利于项目的行动选择。
b监督的有效行使
监督的目的在于事前控制风险。与激励类似，监督措施也应是程序化和合同化的，可通过技术经济指标和使用功能的详细描述体现投资者和项目公司的监督；合同是项目建设的纲领性文件，合同的严谨规范和准确无误本身就构成一种有效监督。
五、存在的问题
虽然对政府投资公益性项目实施代建制的尝试取得了一定的成效，但在推行代建制的过程中，还存在一些及待解决的问题。
一是此“指定代理合同”模式，投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，投资人“政府投资主管部门”不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督，以保证代理质量和代理市场规范、有序、健康发展。二是代理费偏低，代理机构缺乏内在动力。三是代理机构的总体素质和水平不高。
六、完善代建制项目管理模式的几点思考
1 建立有效的竞争机制
当前具有代建资格的项目管理公司不多，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范化的代建制市场，就要引入竞争，开放市场，允许更多的项目管理公司参与政府投资项目的代理。众多的代建单位竞争也使得私人信息公开化并倾向于市场的均衡水平，竞争保证了信息公开，避免了政府主管部门在招标投标过程中，由于信息劣势而造成的逆向选择。
2 加强合同管理
在代建制项目管理模式中，必须通过合同来约定各方的权利与义务、风险与收益等关系。政府通过合同来约束代建单位的行为，代建单位必须严格履行合同。同时代建单位也通过与承包单位签订的合同，确定承包单位的工作责任、工作范围及工程价款。
3 实行工程担保和保险制度
鉴于目前代建制项目管理模式尚处于起步阶段，绝大多数代建单位规模较小，无力承担较大的合同风险和工程风险，实行工程担保和保险制度不失为化解合同风险的有效途径。即代建单位必须向政府主管部门提出履约承诺，并将这一条件列为承建政府投资项目的准入条件，同时应在政府投资和代理费用中各拿出一块，合并单列为工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移分散，确保政府投资项目的顺利实施。
实行工程投标担保及设计责任保险后，中标的勘察设计单位及施工单位等必须向代建单位提供履约保函，政府主管部门则提供工程款支付担保以确保投资项目成功。