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摘 要：基本公共服务均等化作为一项具有战略意义的重大决策，如何实现公平与效率的平衡是一个恒久的议题。本文以广州市公共文化服务为例，在对相关情况进行调研的基础上，重点围绕如何提升广州市基本公共服务均等化的现有效率问题进行了一定的研究和设计，以期为政府进一步完善并有效推进基本公共服务均等化的制度与政策安排提供决策参考。
关 键 词：基本公共服务均等化；效率；公平；文化服务
中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０６－０００９－０７
收稿日期：２０１２－０２－１５
作者简介：万玲（１９８０—），女，湖北公安人，中共广州市委党校讲师，研究方向为政府治理与公共政策；何华兵（１９７９—），男，湖北潜江人，广东培正学院讲师，研究方向为公共政策与制度分析。
基金项目：本文系广东省委党校（行政学院）系统哲学社会科学“十一五”规划课题的阶段性成果，项目编号：１０ＧＬ０４；广东培正学院２０１０－２０１１年度校级重点课题的阶段性成果，项目编号：１１ｐｚｘｍｚｄ０４。
基本公共服务均等化在我国现阶段具有重要的现实意义，它不仅是国民经济又好又快发展的必然要求，也是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，更是构建社会主义和谐社会的重要前提，因此，必须高度重视并积极推进。而其中，公平与效率的整合是一个恒久的议题。事实证明，随着基本公共服务均等化的逐步推行，一些发达地区在追求公平的同时也存在着较严重的低效问题。因此，如何进行基本公共服务均等化政策效果的评估和提升此项政策的运行效率，让有限的政策资源发挥最大的作用，无疑是需要长期关注的问题。
一、基本公共服务均等化的内涵及其要义
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。而基本公共服务均等化则是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。［１］关于对基本公共服务均等化内涵的解释，目前学术界的观点表现出四种取向：一是起点或机会平等。关注赋予人们在公共服务方面具有同等的条件、权利和机会，而非实际的结果。二是能力平等。允许根据发展水平及财政能力的不同而获得不同的待遇。三是需求平等。强调对于不同的需求给予同样的满足。四是结果平等。强调人们在公共服务上的处境、条件或结果相等。（具体见表１）
数据来源．项继权，袁方成．我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析［Ｊ］．公共行政评论，２００８，（０３）：９５－９６．
从对基本公共服务均等化的理解来看，很显然，公平作为基本公共服务均等化的核心要义，是基本公共服务均等化不可动摇的价值基础。可以说，基本公共服务均等化无论是作为一项决议还是一项行动，它的产生及其推进无不是建立在公众对公平及共享改革发展成果之需求上的。但是，尽管如此，从上述的四种平等观中，我们依然能够感受到和而不同的意味，即基本公共服务均等化并不是不顾及原有基础和个人需求而实现统一的、毫无差异的服务。相反，它追求的是不同发展水平和条件的人们与地区可以享受不尽相同的公共服务水平、公共服务的供给应“因人而异”等等，这都是效率观的具体体现，是效率理念的极致彰显。诚如经济学领域早已印证的那样，公平与效率向来都是一对连体兄弟，对公平问题的探讨永远都无法脱离效率而独立进行。所以，效率同样是基本公共服务均等化的固有要义，是推进基本公共服务均等化过程中同样不可忽视的价值诉求。而所谓的均等化无疑是公平与效率兼具的均等化，即基本公共服务既要覆盖到所有地区，惠及所有居民，又要实现成本最小化、收益最大化；既要实现经济效益，又要实现社会效益。［２］也就是说，一个公平的结果是可以通过高效率的手段来实现的，低效的均等其实是一种无效的均等。
二、广州市公共文化服务均等化的现状
自党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要逐步实现基本公共服务均等化之后，广州市委市政府一直都将公共文化服务均等化作为基本公共服务均等化中的一项重要内容而积极推进，近年来对公共文化服务事业的支持力度更是有增无减，公共文化服务事业取得了长足进展，市、区、街（镇）、社区（村）四级公共文化服务网络基本建立，公共文化服务体系基本形成。具体成效体现在以下几个方面：
（一）公共文化服务投入逐年增加
近年来，广州市注重城乡文化事业的统筹发展，不断加大投入，加强基层文化设施建设，公共文化事业不断进步。２００７年－２００９年，文化体育与传媒支出逐年增长，以支持开展公共文化活动和社区文化、补贴博物馆纪念馆的免费开放，促进文化设施、全民健身设施建设，保障广州图书馆新馆等重点文化项目的投入。其中，２００９年，市级财政对文化体育与传媒投入２０．８８亿元，增长４７．９％。此外，市委市政府还重视加大对文化重点工程及社区文化的投入，在确保文化投入法定增长的基础上，加大宣传文化发展专项资金、文化事业建设费与基本建设支出对文化重点工程的支持力度。统筹安排经费２．７亿元用于保障筹办“第九届中国艺术节”；继续安排资金用于广州歌剧院、广州新图书馆、广州电视台新址等文化基础设施的建设。共安排图书及文献购置、加工经费１３００万元，“农家书屋”工程专项经费１３０６万元。
（二）公共文化基础设施不断改善
公共文化设施建设力度大幅度提高。据统计，截止２０１０年底，全市共有市属公共图书馆１４个（市２个、区县１２个），总面积达１４．０８万平方米，总藏书量达９８７万册。文化馆１３个，其中，国家一级馆９个，二级馆４个（分别是花都区、萝岗区、南沙区和从化市）；博物馆共有３０个；市１６４个街道全部建有文化站，建站率和文化信息资源共享工程覆盖率都达到１００％。其中，已评估定级的省特级站７５个，省一级站４３个还有２２个文化站经过升级改造，实际已经达到省一级站以上的水平，一级以上文化站占文化站总数的８５．３％。全市１４５０个社区和１１３５个行政村的文化室（书屋）和文化信息资源共享工程已经基本实现全覆盖；有１４０１个文化广场，面积达２３４．１９万平方米；文化室藏书共３８６．５４万册；新建社区、行政村文化室１２０间，改造近１００间；“社区（农家）书屋”基本全部覆盖，达到２００平方米的文化室已经从２００９年的６１１个增加到８１４个，同时，配套建设“绿色网园”７５９家，已经完成了２０户以下自然村通广播电视任务，完成了农村地区修建无线覆盖转播并完善卫星接收系统“村锅”工作。“城市十分钟文化圈”和“农村十里文化圈”已经初步实现。 （三）基层文化活动更加丰富多彩
全市各类文艺团队（含合唱、歌咏）达５０００多个，各区（县级市）积极开展“四进社区”活动，促使群众文化活动丰富多样。目前，各区基本上建立了文化辅导员进社区制度（全市已有文化辅导员２０００多名），定期深入基层辅导；各级文化馆（站）还在公共文化较弱的地区举办各类文化培训活动。除此之外，广州市还积极组织开展电影免费放映、送戏送书下乡等多种形式的公共文化服务。２０１０年，市级财政投入１００万专项经费支持农村电影放映２１３１工程，保障每村每月放映１部电影。在春节、端午、中秋、重阳等节假日期间，还组织开展电影免费放映、博物馆向外来务工人员免费开放、送戏送书下乡等多种形式的公共文化服务活动，大大地丰富了群众尤其是外来务工人员的文化生活。在此基础上，广州市还大力打造群众文化活动品牌，基本形成了“一区一品牌”群众文化活动的新局面。
三、广州市公共文化服务均等化中的效率问题
从广州市公共文化服务的发展情况来看，对比广州市“十二五”期间公共文化服务均等化的主要发展指标（如表２）不难看出，截至２０１０年，广州市在文化馆、文化站建成数量及达标率、农家书屋建成数量、全市群众文化工作者在编人数（不含图书馆）等指标方面已提前达到“十二五”规划的目标，这说明广州市公共文化服务均等化在基础设施建设方面已取得一定的成就，如何提高现有文化设施的服务和使用效率无疑是当务之急。此外，调研也表明，广州市公共文化服务均等化的确还存在低效问题。具体体现在：
（一）公共文化服务投入低效
表现为资金投入虽然稳固增加，但与其他国家和省市相比，仍显不足，且有限的资金难以发挥最大效益。首先，从投入的规模来看，与国内外的水准相比，广州市公共文化服务投入仍有较大的提升空间。以公共图书馆为例，纽约有２００多个，伦敦有近４００个，东京有３９１个，香港有８０个。很显然，这样的数字我们还无法达到。另外，与国内同等城市相比，在文化体育与传媒支出、公共文化基础设施建设等方面，广州也存在着一定的差距。一方面，从文化体育与传媒支出情况看（如表３），除了２０１０年由于亚运会召开所导致的投入非常规增长之外，其他年份的文化体育与传媒投入与天津、上海等城市相比明显没有可比性。另一方面，从公共文化基础设施建设情况看，２００７年，广州无论是艺术表演团体、艺术表演场馆、文化馆和群众艺术馆、公共图书馆以及博物馆的数量均远远少于北京、上海，这说明广州在公共文化服务建设的投入尚有待加强（如表４）。而与此同时，从城镇居民家庭人均消费性支出情况来看，广州市２００７年城镇居民家庭人均年教育文化娱乐服务消费为３５７０．８２元，文化娱乐用品消费为８４４．０４元，文化娱乐服务消费为１３１８．３９元，均高与北京、上海等城市（如表５）。这说明广州居民对文化服务的需求是相对旺盛的，如此旺盛的需求却缺乏相应的投入和服务予以满足，很显然，供需不一致的矛盾还是非常明显的。其次，投入方式存在的问题直接导致了资金使用的低效。据悉，当前我国大部分地区公共文化财政仍然按照传统行政管制的“条条”、“块块”模式，分系统并且过分依赖地方投入。这一方面使得资金投入分散化，既容易在相对富裕的老城区出现重复建设，另一方面则容易导致农村及落后山区资金短缺。一个明显的表现就是文化设施的发展不平衡。如文化室（书屋）和文化信息资源共享工程虽然已经基本实现了全覆盖，但平均水平仍比较低，面积达到２００平方米以上的文化室只有６１１个；萝岗、南沙、花都３个区和从化市的文化馆还都是二级馆。文化站只有越秀区２２个街全部达一级以上，其它区（市）未能全部达一级以上。不少镇街对文化工作基本上是临时任务临时拨，没有预算和计划，造成文化队伍的建设、文化基础设施的日常管理维护、群众文化活动的开展等资金不到位，部分文化站负责人的待遇没有落实，人才难以留住等等。另一方面，资金的使用和监管也缺乏公众意见的参与和专家系统的支持，因此，在投入方式和资金的使用效率方面仍需更多的研究和设计。［３］
（二）公共文化服务供给低效
表现为市场与社会主体提供公共服务的作用发挥不充分，基本公共文化服务的多元化供给机制尚未建立。发达国家的经验表明，公共服务的过度供给会造成公共服务“泛化”，公共财政不堪压力，严重的甚至导致政府“破产”。因此，实现基本公共服务均等化绝不能只依靠单一主体，必须通过引入市场力量并培育和发展社会中介组织，让市场以及社会力量介入公共服务的提供，通过社会各界力量普遍参与，充分发挥其各自优势，形成政府与民间多方平等参与、主体同律、多元合作、良性互动的格局，从而推进公共文化服务供给方式多元化，优质高效地满足人民群众的文化需求。［４］近几年来，尽管广州市很多公共服务领域的民营企业数目已经实现了零的突破，并呈现逐渐增加的迹象（如表６），但政府在公共文化服务供给中依然占据主导地位。这种主导性来自于政府对公共文化服务领域持续不断的投入和对其他公共服务主体严格有力的监控力度。主要存在三种情形：一是市场主体、社会组织等参与主体因受政府政策、产权界定等因素的影响，难以大规模进入公共文化服务供给领域，导致政府职能难以被承接转移出去。此外，驻区单位的文化资源也还没有完全向社区开放。驻区单位参与社区文化活动的积极性还没有调动起来。二是由于不能有效发挥民间资本和市场机制的作用，加之基层政府本身财力有限，故而导致基层政府“错位”与“越位”并存和政府有效供给的不足。如由于街、镇政府职能过宽，机构设置过多，其所管辖的范围广泛，再加上目前广州市在基本公共服务供给责任划分方面缺乏相应明确有效的制度，这就造成了各级政府之间责任划分不清，相互扯皮推诿的现象非常普遍。而街、镇政府在与上级政府确定基本公共服务供给责任的博弈中没有足够的发言权，在这种机制运行下，只能成为被动的接受者，承担着与其自身财权极不相称的事权，造成其在基本公共服务供给体制中的严重错位。有些文化站（室）的工作人员成为身兼多职的“万金油”，并且多由村（居）委会干部兼任，给开展基层文化工作带来一定困难。三是城乡之间供给主体不同，差距巨大。长期以来，城市与农村之间实行的是两类不同的供给体制，即在城市实行的是以政府为主导的公共服务供给制度，公共服务无论从质量上还是数量上都绝对优越于农村；而在农村实行的则是以农民为主的“自给自足”的制度外公共服务供给制度，农民生产、生活所需的公共产品很大程度上是由自己负担。其结果势必导致农村公共服务的投入严重不足，城乡公共服务水平差距较大。供给制度的缺陷不仅造成了公共文化服务供给的高成本现象，而且由于政府主导，各种资源也无法得到充分的调动和利用，因此，资源的使用效率不容乐观。特别是在镇街两级政府及相关公共机构履行其服务职能的实际运作中，公共资源被滥用和浪费的现象非常严重。［５］而且，纵使是在既定的投入状态下，其产出的效益也较低。因为供给与需求之间的错位，导致大多未能产生积极效益的服务——无效服务。群众所喜闻乐见的民族民间文化表演很少，主要是看电视、搓麻将、打扑克等，导致部分农村群众文化活动的形式和内容比较单一。 （三）公共文化服务绩效评估和使用低效
表现为绩效评估体系不完善，文化设施利用效率不高。事实证明，一个科学合理的公共文化服务评估监督体系能够反映公共文化设施的利用效率以及公众实际需求和公众的满意度。如果缺乏一个科学全面的运行管理和评估监督机制，公共文化服务的投入、产出、数量、质量、运行状态以及公众的满意度等方方面面就难以得到综合的反应。［６］（ｐ２８４）从广州的情况来看，目前只有少数地方建立了完整的绩效考核评估机制，多数地区依然是依靠不定期的检查来监督公共文化服务体系建设，而且运行表现也不规范，评估起来往往以被动居多，因而由于缺乏激励和约束而造成服务工作的涣散和低效，公共文化服务设施得不到有效利用的现象仍相当普遍。调研中发现，许多地方文化站大白天也较为冷清，经常出现工作人员比服务对象多的情况。很多书因为长期没人翻看盖上了厚厚的灰尘，电脑也是不经常开机，一些广播收听者也是寥寥无几，搭建的戏台子一年也用不了几次，农村美术馆、博物馆更是门可罗雀。［７］人气不旺，群众参与热情不高，直接导致了基层公共文化的边缘化和文化机构的虚设化，这无疑使得基本公共文化服务均等化的效率大打折扣。
笔者认为，造成上述问题的主要原因是思想上的误区。主要表现为对基本公共服务均等化的实质和内涵存在误解，一味地惟公平论，以为均等化就是平等化、标准化、程式化，因此，导致执行过程中对均等化的一知半解甚至误读，如资金的既定投入以及人员和机构的统一配备等，以至于忽视了均等化中也应有对多样性和个性化的衡量与追求。除此之外，在具体的推进过程中，还有几点也是我们容易忽视的：第一，制度的缺失。包括资金的使用和管理制度、公共文化服务的多元供给制度、公共文化服务的绩效评估制度以及均等化决策的公众参与制度等等，这些制度的不完善和不健全都在一定程度上抑制了供给及使用效率的提升。第二，管理的缺位。根据现代管理学理论，管理也是生产力。有效的管理在于最大限度地发挥资源的作用，避免公共资源的滥用和浪费，降低运作成本，以提高效率。［８］而在具体实施过程中，由于管理不到位而对均等化的效率造成影响的情况较为普遍。由于存在着重建设，轻管理的思想，基层尤其是农村公共文化服务的供给常常缺乏后续的管理，许多基础文化设施由于年久失修而面临着老化、破损和无法继续使用的境地。因此，管理机制不健全也在一定程度上加重了供给的负担。第三，资源的整合力度不够。从现实来看，公共文化服务资源往往分散在多个部门，而各个部门由于缺乏应有的协调与沟通，以至于出台的文件标准不一，给基层公共文化服务单位的工作带来了难度。特别是项目繁多的检查、评比、创优等活动更使基层公共文化服务单位疲于应付，使之难有充足的精力全心全意为群众服务。第四，忽视对民众需求和享用能力的调查。一项政策实施的效果势必会受到政府与公众双方的制约，公众的享用能力和积极性等因素直接影响政府行动和政策使用的最终成效。因此，在具体的运行和操作过程中，应树立以人为本的理念，切实吸纳并鼓励公众的广泛参与，让公众的意愿和需求充分地体现在政策的每一个环节中。
四、广州市基本公共服务均等化效率提升的路径
在基本公共服务均等化推进的过程中，简单地理解均等化的内涵与实质是不科学的。均等化绝对不是一味的追求公平，而是在公平的基础上对效率赋予同等的关注。也就是说，公平与效率并不是非你即我的关系，而是彼此互补，相辅相成的关系，惟有两手都抓两手都要硬才是真正的均等，也才能给老百姓带来真正的实惠。所以，市委市政府应着眼于制度的改革和创新，积极促成基本公共服务均等化公平与效率双重目标的实现，由此推进基本公共服务均等化的可持续发展。
（一）国际经验
在实现基本公共服务均等化公平与效率均衡的问题上，发达国家的经验无疑值得我们借鉴。
⒈明晰政府职权，确保公共服务的均衡和有效供给。从发达国家的实践中可以看到，不管是美国的联邦、州和地方政府，还是日本的中央、都道府县和市町村政府，或是挪威的中央、道（县）和市镇三级政府都是各司其责，分工明确，属于哪一级政府职责范围的公共服务，资金支持就由哪一级政府负责，实现了公共服务的有效供给。这些实践启示我们，一定要明确各级政府的供给职责与权限，并在明确各级政府事权的基础上，适度下放必要的财权或者加大财政转移支付力度，以保证在全市范围内提供大体均衡的公共服务。
⒉通过合理的制度安排减少效率的负面影响。从长期来看，“增进公平意味着经济运行的效率更高，冲突更少，信任更多，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益”。［９］但在短期政策层面，在公平和效率之间可能存在各种取舍。为此，西方国家的公共服务均等化多着眼于长期的制度建设，如通过相对稳定的法律形式（不少国家是通过最高层次的宪法）对均等的基本原则作出规定等，并在均等化的制度设计中融入一定的激励和约束机制，如通过设置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持续性等等来减弱均等化可能产生的不利影响。［１０］
⒊通过多元竞争的方式改善公共服务绩效。一方面，政府积极鼓励市场运作，擅于用市场经济的竞争与效率来克服“国家单方供给”公共服务中的“政府失败”问题。另一方面，注重大力倡导社会协同，鼓励公众参与。通过社会组织的培育和发展来弥补政府与市场的双重供给缺陷，同时也使公共服务提供呈现出百花齐放和共同发展的格局，从而满足公共服务的多层次和多样化需求。
（二）政策思路
综合国际经验及广州市的实际，欲提升基本公共服务均等化的效率，平衡公平与效率的关系，广州市委市政府应着眼以下几个方面进行制度的改革与创新：
⒈持续转变政府公共服务理念，构建服务型政府。美国著名管理学家杜拉克曾指出：“当前社会不是一场技术也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”观念是行动的先导。政府公共服务理念是政府在长期的公共服务活动中逐步形成并积淀下来的一种意识和观念，它不可避免地受传统政府管理思想的影响，一经形成就会对政府行为产生深刻影响。公共服务理念的创新是基本公共服务均等化制度创新的前提。重塑科学的政府公共服务理念，将为优化政府职能，完善政府公共服务体制提供正确的价值取向和有效的策略指导。所以，在创新机制之前，政府首先应努力实现由“管理者”向“服务者”的角色转变。政府的本质是为社会、为人民提供优质的公共服务。为居民提供公共产品和服务是政府最重要的职能，一个不能有效提供公共产品和服务的政府，其政权的合法性就必然受到质疑。其次，政府还应努力实现公共服务的价值取向由“官本位”向“民本位”的转变。“民本”观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。为此，市委市政应坚持民生为重、富民优先的原则，以基本公共服务均等化和社会管理创新为契机，为基本公共服务问题的改善做出应有的贡献。 ⒉理顺政府间的关系，明确事权与财权。随着公共服务需求的不断增加，政府的公共服务基本职能越来越重要，因此必须健全财力与事权相匹配的财税体制，合理划分各级政府公共服务的职责，以保证基本公共服务的有效供给。第一，市政府可以依托其自身的地位和优势，积极争取中央财政支农的资金，提高中央财政对农村和贫困山区的财政转移支付力度，从总量上提高农村公共服务的供给。第二，建立起广州市内部的横向财政转移支付制度来平衡公共服务能力的差异，以逐步实现城乡统筹，进而实现公共服务均等化的目标。在横向转移支付制度方案设计方面，可根据全市人均财政收入水平和公共服务水平的高低，在科学测算的基础上，确定转移支付的资金分配比例、转移支付运作方式及计算方式等，由此构筑起一个主体明确、层次分明、纵横交织的转移支付体系，切实提升全市基本公共服务供给质量和水平。第三，在完善财政体制的同时，进一步调整财政支出结构，加大公共财政对基本公共服务项目的投入力度。一方面，应视公共服务社会效益的不同，分层次、分重点地确定财政支出范围。另一方面，依照政府的社会保障职能，逐步增加财政在社会福利、保障方面的支出，特别是建立与失业救济和再就业工程相关的社会保障制度，在此基础上建立覆盖全市的养老、医疗、福利救济三大社会保障体系和资金供给办法。第四，进一步理顺各级政府职能，以提升政府的服务效能。如乡镇政府作为面向农村、农民的基层政权，所提供的服务应贴近农村居民的现实需求，如民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗服务等，而那些主要利益外溢的公共服务，则不应由乡镇财政承担。
⒊构建基本公共服务分类供给体系，促进优势互补。治理理论认为，公共服务并不是只有政府才能提供，私人企业、非政府组织、营利组织甚至个人都可以参与公共服务的提供与生产。其中每一个主体都有自己独特的优势和核心的服务领域，基本公共服务应在多元主体合理分工的基础上实现有效供给。这里的“分工”即意味着每一个供给主体都要根据自身的能力来界定服务区域和核心供给边界。一般来说，政府是行政管理机构，核心使命是建立法律基础、投资于基本的社会服务与基础设施、保持良好的政策环境与宏观经济的稳定、保护弱势群体、保护生态环境等。所以，纯公共服务往往与政府核心使命一致，政府必须保证提供。而市场机制的作用则往往体现在那些专业的、优质的服务项目上，它是公共服务的延伸，是对个人差异化、个性化服务需求的回应。如小型水利设施建设、用水、煤气等问题上，市场供给往往能够大有作为。相对于政府与市场来说，非政府组织的功能则更多地体现在那些政府无暇顾及而私人企业又不愿介入的项目上，如希望工程等。实践也证明，部分公共服务由社会组织来提供，不仅有助于缓解公共服务供需矛盾，提高公共服务的质量，而且也有助于社会组织自身的发展。除此之外，由群众自己组织起来为自己提供公共服务也是一种有效的供给方式，这对于激发公众的主体意识和积极的进取精神，实现居民自治具有独特的作用。所以，市政府既要充分发挥自身的主导作用，也要积极吸引多元主体的参与。
⒋改变基本公共服务供给决策思维方式，引导公众参与。在传统的格局中，公众在公共服务供给过程中的地位往往表现为人微言轻。事实证明，被服务者话语权和参与渠道缺失，很难提高其对公共服务的满意度，也不利于公共服务效率与质量的改进。所以，要改变这一现象，就必须强化公众在公共服务提供中的主体地位，赋予公众应有的权利，即在基本公共服务的供给决策中尽可能地吸收公众的意见和建议，让公众充分了解公共服务的内容，自主选择服务提供主体和服务项目，在平等公正的基础上获取并享受公共服务等等。为此，市政府应努力实现决策思维“自上而下”向“自下而上”的转变，一方面，在全市范围内建立起以公众需求为导向的基本公共服务供给决策机制，让该提供什么，怎么提供，何时提供都能从公众的所思、所想、所乐、所忧、所需、所急出发，把政府提供的公共服务是否符合全市大部分居民的实际需求作为衡量公共服务有效性的主要原则。另一方面，应大力拓展公众参与决策的途径，争取做到传统与现代结合、虚拟与现实结合，力图通过实地考察和调研、热线电话和电子信箱、接待日制度、民意调查和分析机制等，让老百姓能真正地成为决策的主体，当家作主。同时应建立起多方协商参与机制，使供给决策过程中任何一项问题的决定都离不开政府与民众的反复讨论和协商。包括决策的前期准备、具体规划、方案设计与论证以及最后的抉择等，实现政府、精英与民众的良性互动，进而在参与中实现公民权利并对政府进行有效监督。
⒌建立基本公共服务社会评价机制，实行科学问责。基本公共服务评估是居民对所感知的公共服务结果、水平以及服务方式的评价，它是居民就自身原初意愿和期望与政府实际行动结果之间的契合程度所进行的一种比较和测量，包括公共服务在数量上是否充足，质量上是否满意，服务方式和结果是否有效率，价格是否合理等。广州市要改善基本公共服务供给绩效，就必须努力探索并构建公众满意的公共服务社会评价机制，利用公众参与的外部激励因素，进一步激发政府服务过程的流程再造。为此，一方面，应以公众需求为导向积极构建科学可行的基本公共服务均等化评价指标体系。另一方面，则应以社会群体为评估主体力促公共服务评价的客观科学。在实践过程中，应鼓励来自专家、上级组织、评估对象自身、公众等各类评估主体，从特定的角色身份、知识经验、利益需求和动机态度出发，表达对政府管理的意见，形成优势互补的评估格局，以减少评估误差。在评估主体的结构匹配中，尤其要注意适当增加公众的评估权重，提高其与政府对话的地位和能力。同时要加强绩效评价的法律和制度体系建设。除此之外，还应建立一套完备的问责机制，实行科学问责，以确保地方政府和公共服务部门更加关注公众的意愿和需求。
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（责任编辑：王秀艳）
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Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｉｓ ａ ｍａｊｏｒ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｗｉｔｈ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｈｏｗ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｅ ｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｆａｉｒｎｅｓｓ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｓ ａ ｐｅｒｍａｎｅｎｔ ｉｓｓｕｅ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃｏｎｄｕｃｔ ａ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ａｎｄ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｄｅｓｉｇｎ，ｔｈｒｏｕｇｈ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ，ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｉｎ－ｄｅｐｔｈ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｓ，ａｎｄ ｆｏｃｕｓｉｎｇ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ＇ｓ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｔｈｅ ｐｕｒｐｏｓｅ ｉｓ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ；ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ；ｆａｉｒｎｅｓｓ；ｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｅｒｖｉｃｅｓ
关 键 词：基本公共服务均等化；效率；公平；文化服务
中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０６－０００９－０７
收稿日期：２０１２－０２－１５
作者简介：万玲（１９８０—），女，湖北公安人，中共广州市委党校讲师，研究方向为政府治理与公共政策；何华兵（１９７９—），男，湖北潜江人，广东培正学院讲师，研究方向为公共政策与制度分析。
基金项目：本文系广东省委党校（行政学院）系统哲学社会科学“十一五”规划课题的阶段性成果，项目编号：１０ＧＬ０４；广东培正学院２０１０－２０１１年度校级重点课题的阶段性成果，项目编号：１１ｐｚｘｍｚｄ０４。
基本公共服务均等化在我国现阶段具有重要的现实意义，它不仅是国民经济又好又快发展的必然要求，也是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，更是构建社会主义和谐社会的重要前提，因此，必须高度重视并积极推进。而其中，公平与效率的整合是一个恒久的议题。事实证明，随着基本公共服务均等化的逐步推行，一些发达地区在追求公平的同时也存在着较严重的低效问题。因此，如何进行基本公共服务均等化政策效果的评估和提升此项政策的运行效率，让有限的政策资源发挥最大的作用，无疑是需要长期关注的问题。
一、基本公共服务均等化的内涵及其要义
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。而基本公共服务均等化则是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。［１］关于对基本公共服务均等化内涵的解释，目前学术界的观点表现出四种取向：一是起点或机会平等。关注赋予人们在公共服务方面具有同等的条件、权利和机会，而非实际的结果。二是能力平等。允许根据发展水平及财政能力的不同而获得不同的待遇。三是需求平等。强调对于不同的需求给予同样的满足。四是结果平等。强调人们在公共服务上的处境、条件或结果相等。（具体见表１）
数据来源．项继权，袁方成．我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析［Ｊ］．公共行政评论，２００８，（０３）：９５－９６．
从对基本公共服务均等化的理解来看，很显然，公平作为基本公共服务均等化的核心要义，是基本公共服务均等化不可动摇的价值基础。可以说，基本公共服务均等化无论是作为一项决议还是一项行动，它的产生及其推进无不是建立在公众对公平及共享改革发展成果之需求上的。但是，尽管如此，从上述的四种平等观中，我们依然能够感受到和而不同的意味，即基本公共服务均等化并不是不顾及原有基础和个人需求而实现统一的、毫无差异的服务。相反，它追求的是不同发展水平和条件的人们与地区可以享受不尽相同的公共服务水平、公共服务的供给应“因人而异”等等，这都是效率观的具体体现，是效率理念的极致彰显。诚如经济学领域早已印证的那样，公平与效率向来都是一对连体兄弟，对公平问题的探讨永远都无法脱离效率而独立进行。所以，效率同样是基本公共服务均等化的固有要义，是推进基本公共服务均等化过程中同样不可忽视的价值诉求。而所谓的均等化无疑是公平与效率兼具的均等化，即基本公共服务既要覆盖到所有地区，惠及所有居民，又要实现成本最小化、收益最大化；既要实现经济效益，又要实现社会效益。［２］也就是说，一个公平的结果是可以通过高效率的手段来实现的，低效的均等其实是一种无效的均等。
二、广州市公共文化服务均等化的现状
自党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要逐步实现基本公共服务均等化之后，广州市委市政府一直都将公共文化服务均等化作为基本公共服务均等化中的一项重要内容而积极推进，近年来对公共文化服务事业的支持力度更是有增无减，公共文化服务事业取得了长足进展，市、区、街（镇）、社区（村）四级公共文化服务网络基本建立，公共文化服务体系基本形成。具体成效体现在以下几个方面：
（一）公共文化服务投入逐年增加
近年来，广州市注重城乡文化事业的统筹发展，不断加大投入，加强基层文化设施建设，公共文化事业不断进步。２００７年－２００９年，文化体育与传媒支出逐年增长，以支持开展公共文化活动和社区文化、补贴博物馆纪念馆的免费开放，促进文化设施、全民健身设施建设，保障广州图书馆新馆等重点文化项目的投入。其中，２００９年，市级财政对文化体育与传媒投入２０．８８亿元，增长４７．９％。此外，市委市政府还重视加大对文化重点工程及社区文化的投入，在确保文化投入法定增长的基础上，加大宣传文化发展专项资金、文化事业建设费与基本建设支出对文化重点工程的支持力度。统筹安排经费２．７亿元用于保障筹办“第九届中国艺术节”；继续安排资金用于广州歌剧院、广州新图书馆、广州电视台新址等文化基础设施的建设。共安排图书及文献购置、加工经费１３００万元，“农家书屋”工程专项经费１３０６万元。
（二）公共文化基础设施不断改善
公共文化设施建设力度大幅度提高。据统计，截止２０１０年底，全市共有市属公共图书馆１４个（市２个、区县１２个），总面积达１４．０８万平方米，总藏书量达９８７万册。文化馆１３个，其中，国家一级馆９个，二级馆４个（分别是花都区、萝岗区、南沙区和从化市）；博物馆共有３０个；市１６４个街道全部建有文化站，建站率和文化信息资源共享工程覆盖率都达到１００％。其中，已评估定级的省特级站７５个，省一级站４３个还有２２个文化站经过升级改造，实际已经达到省一级站以上的水平，一级以上文化站占文化站总数的８５．３％。全市１４５０个社区和１１３５个行政村的文化室（书屋）和文化信息资源共享工程已经基本实现全覆盖；有１４０１个文化广场，面积达２３４．１９万平方米；文化室藏书共３８６．５４万册；新建社区、行政村文化室１２０间，改造近１００间；“社区（农家）书屋”基本全部覆盖，达到２００平方米的文化室已经从２００９年的６１１个增加到８１４个，同时，配套建设“绿色网园”７５９家，已经完成了２０户以下自然村通广播电视任务，完成了农村地区修建无线覆盖转播并完善卫星接收系统“村锅”工作。“城市十分钟文化圈”和“农村十里文化圈”已经初步实现。 （三）基层文化活动更加丰富多彩
全市各类文艺团队（含合唱、歌咏）达５０００多个，各区（县级市）积极开展“四进社区”活动，促使群众文化活动丰富多样。目前，各区基本上建立了文化辅导员进社区制度（全市已有文化辅导员２０００多名），定期深入基层辅导；各级文化馆（站）还在公共文化较弱的地区举办各类文化培训活动。除此之外，广州市还积极组织开展电影免费放映、送戏送书下乡等多种形式的公共文化服务。２０１０年，市级财政投入１００万专项经费支持农村电影放映２１３１工程，保障每村每月放映１部电影。在春节、端午、中秋、重阳等节假日期间，还组织开展电影免费放映、博物馆向外来务工人员免费开放、送戏送书下乡等多种形式的公共文化服务活动，大大地丰富了群众尤其是外来务工人员的文化生活。在此基础上，广州市还大力打造群众文化活动品牌，基本形成了“一区一品牌”群众文化活动的新局面。
三、广州市公共文化服务均等化中的效率问题
从广州市公共文化服务的发展情况来看，对比广州市“十二五”期间公共文化服务均等化的主要发展指标（如表２）不难看出，截至２０１０年，广州市在文化馆、文化站建成数量及达标率、农家书屋建成数量、全市群众文化工作者在编人数（不含图书馆）等指标方面已提前达到“十二五”规划的目标，这说明广州市公共文化服务均等化在基础设施建设方面已取得一定的成就，如何提高现有文化设施的服务和使用效率无疑是当务之急。此外，调研也表明，广州市公共文化服务均等化的确还存在低效问题。具体体现在：
（一）公共文化服务投入低效
表现为资金投入虽然稳固增加，但与其他国家和省市相比，仍显不足，且有限的资金难以发挥最大效益。首先，从投入的规模来看，与国内外的水准相比，广州市公共文化服务投入仍有较大的提升空间。以公共图书馆为例，纽约有２００多个，伦敦有近４００个，东京有３９１个，香港有８０个。很显然，这样的数字我们还无法达到。另外，与国内同等城市相比，在文化体育与传媒支出、公共文化基础设施建设等方面，广州也存在着一定的差距。一方面，从文化体育与传媒支出情况看（如表３），除了２０１０年由于亚运会召开所导致的投入非常规增长之外，其他年份的文化体育与传媒投入与天津、上海等城市相比明显没有可比性。另一方面，从公共文化基础设施建设情况看，２００７年，广州无论是艺术表演团体、艺术表演场馆、文化馆和群众艺术馆、公共图书馆以及博物馆的数量均远远少于北京、上海，这说明广州在公共文化服务建设的投入尚有待加强（如表４）。而与此同时，从城镇居民家庭人均消费性支出情况来看，广州市２００７年城镇居民家庭人均年教育文化娱乐服务消费为３５７０．８２元，文化娱乐用品消费为８４４．０４元，文化娱乐服务消费为１３１８．３９元，均高与北京、上海等城市（如表５）。这说明广州居民对文化服务的需求是相对旺盛的，如此旺盛的需求却缺乏相应的投入和服务予以满足，很显然，供需不一致的矛盾还是非常明显的。其次，投入方式存在的问题直接导致了资金使用的低效。据悉，当前我国大部分地区公共文化财政仍然按照传统行政管制的“条条”、“块块”模式，分系统并且过分依赖地方投入。这一方面使得资金投入分散化，既容易在相对富裕的老城区出现重复建设，另一方面则容易导致农村及落后山区资金短缺。一个明显的表现就是文化设施的发展不平衡。如文化室（书屋）和文化信息资源共享工程虽然已经基本实现了全覆盖，但平均水平仍比较低，面积达到２００平方米以上的文化室只有６１１个；萝岗、南沙、花都３个区和从化市的文化馆还都是二级馆。文化站只有越秀区２２个街全部达一级以上，其它区（市）未能全部达一级以上。不少镇街对文化工作基本上是临时任务临时拨，没有预算和计划，造成文化队伍的建设、文化基础设施的日常管理维护、群众文化活动的开展等资金不到位，部分文化站负责人的待遇没有落实，人才难以留住等等。另一方面，资金的使用和监管也缺乏公众意见的参与和专家系统的支持，因此，在投入方式和资金的使用效率方面仍需更多的研究和设计。［３］
（二）公共文化服务供给低效
表现为市场与社会主体提供公共服务的作用发挥不充分，基本公共文化服务的多元化供给机制尚未建立。发达国家的经验表明，公共服务的过度供给会造成公共服务“泛化”，公共财政不堪压力，严重的甚至导致政府“破产”。因此，实现基本公共服务均等化绝不能只依靠单一主体，必须通过引入市场力量并培育和发展社会中介组织，让市场以及社会力量介入公共服务的提供，通过社会各界力量普遍参与，充分发挥其各自优势，形成政府与民间多方平等参与、主体同律、多元合作、良性互动的格局，从而推进公共文化服务供给方式多元化，优质高效地满足人民群众的文化需求。［４］近几年来，尽管广州市很多公共服务领域的民营企业数目已经实现了零的突破，并呈现逐渐增加的迹象（如表６），但政府在公共文化服务供给中依然占据主导地位。这种主导性来自于政府对公共文化服务领域持续不断的投入和对其他公共服务主体严格有力的监控力度。主要存在三种情形：一是市场主体、社会组织等参与主体因受政府政策、产权界定等因素的影响，难以大规模进入公共文化服务供给领域，导致政府职能难以被承接转移出去。此外，驻区单位的文化资源也还没有完全向社区开放。驻区单位参与社区文化活动的积极性还没有调动起来。二是由于不能有效发挥民间资本和市场机制的作用，加之基层政府本身财力有限，故而导致基层政府“错位”与“越位”并存和政府有效供给的不足。如由于街、镇政府职能过宽，机构设置过多，其所管辖的范围广泛，再加上目前广州市在基本公共服务供给责任划分方面缺乏相应明确有效的制度，这就造成了各级政府之间责任划分不清，相互扯皮推诿的现象非常普遍。而街、镇政府在与上级政府确定基本公共服务供给责任的博弈中没有足够的发言权，在这种机制运行下，只能成为被动的接受者，承担着与其自身财权极不相称的事权，造成其在基本公共服务供给体制中的严重错位。有些文化站（室）的工作人员成为身兼多职的“万金油”，并且多由村（居）委会干部兼任，给开展基层文化工作带来一定困难。三是城乡之间供给主体不同，差距巨大。长期以来，城市与农村之间实行的是两类不同的供给体制，即在城市实行的是以政府为主导的公共服务供给制度，公共服务无论从质量上还是数量上都绝对优越于农村；而在农村实行的则是以农民为主的“自给自足”的制度外公共服务供给制度，农民生产、生活所需的公共产品很大程度上是由自己负担。其结果势必导致农村公共服务的投入严重不足，城乡公共服务水平差距较大。供给制度的缺陷不仅造成了公共文化服务供给的高成本现象，而且由于政府主导，各种资源也无法得到充分的调动和利用，因此，资源的使用效率不容乐观。特别是在镇街两级政府及相关公共机构履行其服务职能的实际运作中，公共资源被滥用和浪费的现象非常严重。［５］而且，纵使是在既定的投入状态下，其产出的效益也较低。因为供给与需求之间的错位，导致大多未能产生积极效益的服务——无效服务。群众所喜闻乐见的民族民间文化表演很少，主要是看电视、搓麻将、打扑克等，导致部分农村群众文化活动的形式和内容比较单一。 （三）公共文化服务绩效评估和使用低效
表现为绩效评估体系不完善，文化设施利用效率不高。事实证明，一个科学合理的公共文化服务评估监督体系能够反映公共文化设施的利用效率以及公众实际需求和公众的满意度。如果缺乏一个科学全面的运行管理和评估监督机制，公共文化服务的投入、产出、数量、质量、运行状态以及公众的满意度等方方面面就难以得到综合的反应。［６］（ｐ２８４）从广州的情况来看，目前只有少数地方建立了完整的绩效考核评估机制，多数地区依然是依靠不定期的检查来监督公共文化服务体系建设，而且运行表现也不规范，评估起来往往以被动居多，因而由于缺乏激励和约束而造成服务工作的涣散和低效，公共文化服务设施得不到有效利用的现象仍相当普遍。调研中发现，许多地方文化站大白天也较为冷清，经常出现工作人员比服务对象多的情况。很多书因为长期没人翻看盖上了厚厚的灰尘，电脑也是不经常开机，一些广播收听者也是寥寥无几，搭建的戏台子一年也用不了几次，农村美术馆、博物馆更是门可罗雀。［７］人气不旺，群众参与热情不高，直接导致了基层公共文化的边缘化和文化机构的虚设化，这无疑使得基本公共文化服务均等化的效率大打折扣。
笔者认为，造成上述问题的主要原因是思想上的误区。主要表现为对基本公共服务均等化的实质和内涵存在误解，一味地惟公平论，以为均等化就是平等化、标准化、程式化，因此，导致执行过程中对均等化的一知半解甚至误读，如资金的既定投入以及人员和机构的统一配备等，以至于忽视了均等化中也应有对多样性和个性化的衡量与追求。除此之外，在具体的推进过程中，还有几点也是我们容易忽视的：第一，制度的缺失。包括资金的使用和管理制度、公共文化服务的多元供给制度、公共文化服务的绩效评估制度以及均等化决策的公众参与制度等等，这些制度的不完善和不健全都在一定程度上抑制了供给及使用效率的提升。第二，管理的缺位。根据现代管理学理论，管理也是生产力。有效的管理在于最大限度地发挥资源的作用，避免公共资源的滥用和浪费，降低运作成本，以提高效率。［８］而在具体实施过程中，由于管理不到位而对均等化的效率造成影响的情况较为普遍。由于存在着重建设，轻管理的思想，基层尤其是农村公共文化服务的供给常常缺乏后续的管理，许多基础文化设施由于年久失修而面临着老化、破损和无法继续使用的境地。因此，管理机制不健全也在一定程度上加重了供给的负担。第三，资源的整合力度不够。从现实来看，公共文化服务资源往往分散在多个部门，而各个部门由于缺乏应有的协调与沟通，以至于出台的文件标准不一，给基层公共文化服务单位的工作带来了难度。特别是项目繁多的检查、评比、创优等活动更使基层公共文化服务单位疲于应付，使之难有充足的精力全心全意为群众服务。第四，忽视对民众需求和享用能力的调查。一项政策实施的效果势必会受到政府与公众双方的制约，公众的享用能力和积极性等因素直接影响政府行动和政策使用的最终成效。因此，在具体的运行和操作过程中，应树立以人为本的理念，切实吸纳并鼓励公众的广泛参与，让公众的意愿和需求充分地体现在政策的每一个环节中。
四、广州市基本公共服务均等化效率提升的路径
在基本公共服务均等化推进的过程中，简单地理解均等化的内涵与实质是不科学的。均等化绝对不是一味的追求公平，而是在公平的基础上对效率赋予同等的关注。也就是说，公平与效率并不是非你即我的关系，而是彼此互补，相辅相成的关系，惟有两手都抓两手都要硬才是真正的均等，也才能给老百姓带来真正的实惠。所以，市委市政府应着眼于制度的改革和创新，积极促成基本公共服务均等化公平与效率双重目标的实现，由此推进基本公共服务均等化的可持续发展。
（一）国际经验
在实现基本公共服务均等化公平与效率均衡的问题上，发达国家的经验无疑值得我们借鉴。
⒈明晰政府职权，确保公共服务的均衡和有效供给。从发达国家的实践中可以看到，不管是美国的联邦、州和地方政府，还是日本的中央、都道府县和市町村政府，或是挪威的中央、道（县）和市镇三级政府都是各司其责，分工明确，属于哪一级政府职责范围的公共服务，资金支持就由哪一级政府负责，实现了公共服务的有效供给。这些实践启示我们，一定要明确各级政府的供给职责与权限，并在明确各级政府事权的基础上，适度下放必要的财权或者加大财政转移支付力度，以保证在全市范围内提供大体均衡的公共服务。
⒉通过合理的制度安排减少效率的负面影响。从长期来看，“增进公平意味着经济运行的效率更高，冲突更少，信任更多，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益”。［９］但在短期政策层面，在公平和效率之间可能存在各种取舍。为此，西方国家的公共服务均等化多着眼于长期的制度建设，如通过相对稳定的法律形式（不少国家是通过最高层次的宪法）对均等的基本原则作出规定等，并在均等化的制度设计中融入一定的激励和约束机制，如通过设置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持续性等等来减弱均等化可能产生的不利影响。［１０］
⒊通过多元竞争的方式改善公共服务绩效。一方面，政府积极鼓励市场运作，擅于用市场经济的竞争与效率来克服“国家单方供给”公共服务中的“政府失败”问题。另一方面，注重大力倡导社会协同，鼓励公众参与。通过社会组织的培育和发展来弥补政府与市场的双重供给缺陷，同时也使公共服务提供呈现出百花齐放和共同发展的格局，从而满足公共服务的多层次和多样化需求。
（二）政策思路
综合国际经验及广州市的实际，欲提升基本公共服务均等化的效率，平衡公平与效率的关系，广州市委市政府应着眼以下几个方面进行制度的改革与创新：
⒈持续转变政府公共服务理念，构建服务型政府。美国著名管理学家杜拉克曾指出：“当前社会不是一场技术也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”观念是行动的先导。政府公共服务理念是政府在长期的公共服务活动中逐步形成并积淀下来的一种意识和观念，它不可避免地受传统政府管理思想的影响，一经形成就会对政府行为产生深刻影响。公共服务理念的创新是基本公共服务均等化制度创新的前提。重塑科学的政府公共服务理念，将为优化政府职能，完善政府公共服务体制提供正确的价值取向和有效的策略指导。所以，在创新机制之前，政府首先应努力实现由“管理者”向“服务者”的角色转变。政府的本质是为社会、为人民提供优质的公共服务。为居民提供公共产品和服务是政府最重要的职能，一个不能有效提供公共产品和服务的政府，其政权的合法性就必然受到质疑。其次，政府还应努力实现公共服务的价值取向由“官本位”向“民本位”的转变。“民本”观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。为此，市委市政应坚持民生为重、富民优先的原则，以基本公共服务均等化和社会管理创新为契机，为基本公共服务问题的改善做出应有的贡献。 ⒉理顺政府间的关系，明确事权与财权。随着公共服务需求的不断增加，政府的公共服务基本职能越来越重要，因此必须健全财力与事权相匹配的财税体制，合理划分各级政府公共服务的职责，以保证基本公共服务的有效供给。第一，市政府可以依托其自身的地位和优势，积极争取中央财政支农的资金，提高中央财政对农村和贫困山区的财政转移支付力度，从总量上提高农村公共服务的供给。第二，建立起广州市内部的横向财政转移支付制度来平衡公共服务能力的差异，以逐步实现城乡统筹，进而实现公共服务均等化的目标。在横向转移支付制度方案设计方面，可根据全市人均财政收入水平和公共服务水平的高低，在科学测算的基础上，确定转移支付的资金分配比例、转移支付运作方式及计算方式等，由此构筑起一个主体明确、层次分明、纵横交织的转移支付体系，切实提升全市基本公共服务供给质量和水平。第三，在完善财政体制的同时，进一步调整财政支出结构，加大公共财政对基本公共服务项目的投入力度。一方面，应视公共服务社会效益的不同，分层次、分重点地确定财政支出范围。另一方面，依照政府的社会保障职能，逐步增加财政在社会福利、保障方面的支出，特别是建立与失业救济和再就业工程相关的社会保障制度，在此基础上建立覆盖全市的养老、医疗、福利救济三大社会保障体系和资金供给办法。第四，进一步理顺各级政府职能，以提升政府的服务效能。如乡镇政府作为面向农村、农民的基层政权，所提供的服务应贴近农村居民的现实需求，如民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗服务等，而那些主要利益外溢的公共服务，则不应由乡镇财政承担。
⒊构建基本公共服务分类供给体系，促进优势互补。治理理论认为，公共服务并不是只有政府才能提供，私人企业、非政府组织、营利组织甚至个人都可以参与公共服务的提供与生产。其中每一个主体都有自己独特的优势和核心的服务领域，基本公共服务应在多元主体合理分工的基础上实现有效供给。这里的“分工”即意味着每一个供给主体都要根据自身的能力来界定服务区域和核心供给边界。一般来说，政府是行政管理机构，核心使命是建立法律基础、投资于基本的社会服务与基础设施、保持良好的政策环境与宏观经济的稳定、保护弱势群体、保护生态环境等。所以，纯公共服务往往与政府核心使命一致，政府必须保证提供。而市场机制的作用则往往体现在那些专业的、优质的服务项目上，它是公共服务的延伸，是对个人差异化、个性化服务需求的回应。如小型水利设施建设、用水、煤气等问题上，市场供给往往能够大有作为。相对于政府与市场来说，非政府组织的功能则更多地体现在那些政府无暇顾及而私人企业又不愿介入的项目上，如希望工程等。实践也证明，部分公共服务由社会组织来提供，不仅有助于缓解公共服务供需矛盾，提高公共服务的质量，而且也有助于社会组织自身的发展。除此之外，由群众自己组织起来为自己提供公共服务也是一种有效的供给方式，这对于激发公众的主体意识和积极的进取精神，实现居民自治具有独特的作用。所以，市政府既要充分发挥自身的主导作用，也要积极吸引多元主体的参与。
⒋改变基本公共服务供给决策思维方式，引导公众参与。在传统的格局中，公众在公共服务供给过程中的地位往往表现为人微言轻。事实证明，被服务者话语权和参与渠道缺失，很难提高其对公共服务的满意度，也不利于公共服务效率与质量的改进。所以，要改变这一现象，就必须强化公众在公共服务提供中的主体地位，赋予公众应有的权利，即在基本公共服务的供给决策中尽可能地吸收公众的意见和建议，让公众充分了解公共服务的内容，自主选择服务提供主体和服务项目，在平等公正的基础上获取并享受公共服务等等。为此，市政府应努力实现决策思维“自上而下”向“自下而上”的转变，一方面，在全市范围内建立起以公众需求为导向的基本公共服务供给决策机制，让该提供什么，怎么提供，何时提供都能从公众的所思、所想、所乐、所忧、所需、所急出发，把政府提供的公共服务是否符合全市大部分居民的实际需求作为衡量公共服务有效性的主要原则。另一方面，应大力拓展公众参与决策的途径，争取做到传统与现代结合、虚拟与现实结合，力图通过实地考察和调研、热线电话和电子信箱、接待日制度、民意调查和分析机制等，让老百姓能真正地成为决策的主体，当家作主。同时应建立起多方协商参与机制，使供给决策过程中任何一项问题的决定都离不开政府与民众的反复讨论和协商。包括决策的前期准备、具体规划、方案设计与论证以及最后的抉择等，实现政府、精英与民众的良性互动，进而在参与中实现公民权利并对政府进行有效监督。
⒌建立基本公共服务社会评价机制，实行科学问责。基本公共服务评估是居民对所感知的公共服务结果、水平以及服务方式的评价，它是居民就自身原初意愿和期望与政府实际行动结果之间的契合程度所进行的一种比较和测量，包括公共服务在数量上是否充足，质量上是否满意，服务方式和结果是否有效率，价格是否合理等。广州市要改善基本公共服务供给绩效，就必须努力探索并构建公众满意的公共服务社会评价机制，利用公众参与的外部激励因素，进一步激发政府服务过程的流程再造。为此，一方面，应以公众需求为导向积极构建科学可行的基本公共服务均等化评价指标体系。另一方面，则应以社会群体为评估主体力促公共服务评价的客观科学。在实践过程中，应鼓励来自专家、上级组织、评估对象自身、公众等各类评估主体，从特定的角色身份、知识经验、利益需求和动机态度出发，表达对政府管理的意见，形成优势互补的评估格局，以减少评估误差。在评估主体的结构匹配中，尤其要注意适当增加公众的评估权重，提高其与政府对话的地位和能力。同时要加强绩效评价的法律和制度体系建设。除此之外，还应建立一套完备的问责机制，实行科学问责，以确保地方政府和公共服务部门更加关注公众的意愿和需求。
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［６］陈威．公共文化服务体系研究［Ｍ］．深圳报业集团出版社，２００６．
［７］王磊．服务型政府视野下的新农村公共文化服务体系问题研究——以福建农村为例［Ｄ］．福建农林大学，２０１１．
［８］王爱民．农村公共服务效率及其影响因素的实证研究——以苏北地区为例［Ｊ］．安徽农业大学学报，２０１１，（０７）．
［９］世界银行．２００６ 年世界发展报告：公平与发展［Ｍ］．清华大学出版社，２００６．
［１０］刘德吉．基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择［Ｄ］．上海社会科学院，２０１０．
（责任编辑：王秀艳）
Ｔｈｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｎ ｔｈｅ Ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｂａｓｉｃ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ
——Ｏｎ ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ
Ｗａｎ Ｌｉｎｇ，Ｈｅ Ｈｕａｂｉｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｉｓ ａ ｍａｊｏｒ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｗｉｔｈ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｈｏｗ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｅ ｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｆａｉｒｎｅｓｓ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｓ ａ ｐｅｒｍａｎｅｎｔ ｉｓｓｕｅ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃｏｎｄｕｃｔ ａ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ａｎｄ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｄｅｓｉｇｎ，ｔｈｒｏｕｇｈ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ，ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｉｎ－ｄｅｐｔｈ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｓ，ａｎｄ ｆｏｃｕｓｉｎｇ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ＇ｓ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｔｈｅ ｐｕｒｐｏｓｅ ｉｓ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ；ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ；ｆａｉｒｎｅｓｓ；ｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｅｒｖｉｃｅｓ