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摘 要：本文以河南省农村土地流转问题为核心，分析了该省土地流转的现状及问题，又从经济学角度阐释完善土地流转制度的必要性，最后提出在完善土地流转制度过程中政府企业农民三个不同主体应该发挥的作用。
关键词：土地流转；机会成本；资源优化配置
中图分类号：F32 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）09-0185-02
一、基本概念的界定
家庭联产承包责任制使农村土地的所有权与经营权相分离,解放发展了生产力，但同时也导致了土地产权不明确和小块儿经营的状况，这些反过来阻碍了农业生产规模化经营，不利于发展现代农业。要解决土地小规模低效化经营与发展现代农业间的矛盾，需要完善土地制度。土地流转作为家庭联产承包责任制的延伸与发展，是农村改革、农业及农村经济发展的必然选择。因此，有必要对土地流转制度的概念进行剖析。
所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权从承包经营权中分离出来，按照市场原则，转移给其他农户或经营者的行为。［1］我国的土地流转，流转的只能是使用权、不能是所有权。而要保证土地留转的顺利实施，土地产权必须明晰。产权是一组权利或权利束，就是社会全体或社会某一部分人或某个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处分权和收益权。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在农村土地流转市场中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。［2］因此，在完善土地流转的过程中有必要明晰产权。
二、河南省农村土地流转的现状及存在的的问题
民间自发形成的土地流转现象成为土地制度改革的发展方向，因此笔者认为有必要对该省土地流转的现状及存在的问题进行分析。
（一）河南省农村土地流转的现状
河南省位于中国中东部，面积16.7万平方公里，居全国各省区市第17位，约占全国总面积的1.73%，复杂多样的土地类型为农、林、牧、渔业的综合发展和多种经营提供了十分有利的条件，农业人口6209万，现有农村可用耕地面积为687.1万公顷，人均1.21亩，近几年来全省农村土地承包经营悄然出现了代耕代种、转包土地、委托经营等状况，在广大农户之间自发形成了土地使用权的流转现象。［3］据笔者所闻所见，当前河南省农村土地流转主要形式包括自愿互换、承包权转让和委托代耕：
自愿互换，主要是指农户在生产过程中出于便利等因素的考虑，把承包的部分或全部土地与另一方进行交换，使得互换双方均丧失了对原承包土地的经营权，获得了对方土地的承包经营权。
承包权转让，主要是指土地的原承包方将部分或全部土地及其有关的权利义务一并转移给第三方，在此过程中，由于土地的权利义务关系发生了转移，所以原承包方与发包方的承包关系终止。
委托代耕，主要是指农户由于搬迁或者外出务工等因素导致暂时或长久无法耕种自己的土地而委托亲属、邻居代为耕种土地，但土地的权利义务关系并没有发生转移。
(二)河南省农村土地流转中存在的问题
由于土地流转是一种自发现象，所以在此过程中存在许多缺陷和不足，现对主要的不足予以说明。
1、土地流转行为不规范
目前土地流转基本是农户自发进行的，而农民法律意识浅薄，土地流转在乡情和亲情的基础上达成口头协议，因而缺乏法律约束来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款内容不完备等问题，这些使得当前的土地流轉行为不规范。
2、土地流转条件不成熟
土地流转的成熟时机是二、三产业较发达，农民不愿或无力耕种土地且有稳定的非农收入来源。这三个条件同时具备时，大规模进行土地流转就变成顺其自然、水到渠成的事情。而目前河南省不具备大规模进行土地流转的条件。
3、土地流转社会化服务不到位
缺乏流转平台、流转信息不畅，造成土地转入转出困难；缺乏土地交易的中介机构，出让方与受让方很难在较大范围内实现供求平衡，导致土地资源没有得到充分利用。比如A村的甲农户想出让土地，B村的乙农户想收入土地，但甲乙间信息流通不畅，导致这笔土地交易无法正常进行，不利于土地流转。
4、土地流转主体思想认识不正确
农民及村级领导干部大部分没有认识到土地流转在农业现代化进程中的重大意义，以致基层干部在实践中只重视引进企业而不重视培养农民的合作、创新精神；农民在处理土地问题时只注重局部和眼前利益，很少顾及长远利益，有极强的狭隘性。错误思想意识的存在不利于土地流转的顺利进行。
5、土地流转配套的社会保障制度不健全
目前该省仍然是城乡二元经济结构，农村的社会保障体系不健全，农民要解决看病、教育、养老等问题在一定程度上还要依靠土地收入。虽然土地收益率较低，但非农收入不稳定，农民为了基本的生存保障不愿放弃土地，甚至不惜撂荒弃地也不轻易将土地流转。因此，要从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，就只有健全和完善现有的社会保障制度。事实上，社会保障制度的缺失已经成为农村土地流转中最大的制度瓶颈，农村社会保障体系是否健全将直接影响土地的规模经营和流转情况。［4］
三、河南省农村土地流转制度实施完善的必要性
为适应现代农业的发展要求，土地制度必须变革，在土地承包责任制的基础上实施土地流转制度成为一个发展趋势。因此该省农村土地流转制度需要实施完善。
（一）农业劳动力机会成本上升，农业比较利益下降
农业生产所需劳动力日益减少，大批农村劳动力向沿海地区转移，由此弃农打工成为许多年轻人的选择。之所以会出现这种局面主要在于农业劳动力机会成本上升，农业比较利益下降。
1、农业劳动力机会成本上升 目前国家出台相关法律措施保障农民工权益，使得农民工及时获得工资成为可能。农民工在外打工可以获得远超过种地带来的收益，因此在条件允许的范围内农民更愿选择外出打工，这样不仅可以接触到其他地区的风俗习惯、异域风情，更可以增加收入、提高生活水平。简言之，农业劳动力机会成本上升。
2、农业比较利益下降
长期以来，农产品相对其他产品来说价格较低，而农业生产资料价格有上升之势，河南地处旱涝灾害多发区，尤其是近些年旱灾加剧，使得该省农业抵御自然灾害及风险的能力进一步下降。然而该省小型农田水利建设工程量不足，无法满足农作物生长所需水源，以上因素不利于粮食增产、农业的可持续发展。这些使得粮食产量徘徊在较低的水平，种田所得利益有限，农业比较利益下降，挫伤了农民种田的积极性。
（二）区域经济发展规划中河南被定位为粮食主产区
1、优越的自然地理条件
河南地处平原地区、地势平坦，有灌溉水源，土壤肥沃，适宜种植业尤其是大规模农业的发展，即河南拥有进行大规模生产的可能性条件。
2、确保国家粮食安全
我国人口众多，确保国家粮食安全始终是治国安邦的头等大事。为了保证粮食安全、进而确保国家安全，我们任何时候都必须坚持立足国内、基本自给的粮食发展方针。河南作为我国的粮食生产大省之一，它以6.5%的耕地生产了全国四分之一的小麦、十分之一的粮食，在确保国家粮食安全中扮演着举足轻重的角色。
3、土地流转制度的落实利于区域经濟发展规划目标的早日实现
通过土地流转，农民可将无力或不愿经营的土地及时转让出去，方便有能力扩大生产规模的农民获得土地，从而实现土地的供需平衡，为土地规模化经营创造有利条件、推动农业产业化经营的发展。土地流转制度的落实有利于引进新技术、新品种，有利于机械化操作，加快了发展农业现代化的进程，因此能够较好的促进粮食增产，确保粮食安全，实现区域经济发展规划的目标。
（三）河南省人地矛盾突出
河南省是一个农业大省，更是一个人口大省，人多地少是该省固有的矛盾。耕地对绝大多数农民而言是一个生存资料，所以他们不愿放弃对土地的经营权。农村中的人地矛盾主要表现在争地要地上。另外，随着工业化、城镇化速度的加快，许多农业用地转化为建设用地，这使得原本紧缺的农业土地资源更加短缺、人地矛盾更加突出。
四、完善农村土地流转制度的措施
土地流转制度的完善需要政府、企业、农民的广泛参与。
（一）政府在土地流转中承担的责任
政府在土地流转中主要起引导作用，完善与土地有关的法律法规制度，保障土地流转依法有序的实施。
1、修改完善配套政策法律法规
明确土地承包经营权的法律地位，在此基础上明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其质押抵押、折资入股等流转；同时完善土地承包政策，出台促进规模经营的政策措施，从而为土地流转奠定法律基础。
2、积极正确的引导土地流转
农村土地流转关系到农民的切身利益、农村社会的稳定和经济的发展，所以政府部门必须加强管理与指导、规范流转程序、纠正土地流转中的错误，建立切实可行的土地流转管理体制。与此同时，土地流转时要给农民提供有效信息和政策法律服务，扮演好人民公仆这一角色。
3、完善社会保障制度，解除农民后顾之忧
经济发展的同时逐渐完善社会保障制度，扩大社会保障覆盖的范围和保障的层次，解除农民后顾之忧，从而使土地不再成为农民维持最低生活水平的唯一支柱，为土地流转的大规模实施扫除障碍。
4、建立健全土地流转市场体系
积极培育各类土地中介组织，建立农村土地市场，为农村土地有序流转搭建交易平台，通过中介服务组织开展对土地评等定级，公布土地流转市场价格，规范土地流转市场。
（二）企业在农村土地流转中的作用
结合国内外历史实践，要使土地流转工作取得实质性进展，加速农业产业化、规模化、现代化的步伐，应该联系国家工业反哺农业、城市支持农村的产业政策，使企业发挥其在土地流转中的作用。
1、城市工业企业到农村充当土地流转的主体，加快土地资源的开发利用
一直以来，国家对工业的投入远远大于农业，在国家产业政策的扶持下，城市工业企业得到良好发展，具备了一定的经济实力，它们有条件、有能力、也有责任到农村承包土地，为农业实现大规模经营做出应有的贡献。它们也最有也可能满足农户的利益要求，在土地流转中双方容易找到契合点，促进土地流转关系的建立。企业进入土地流转链条中，有利于实现农业产供销一体化发展，拉长农业产业链，从而使土地资源得到充分利用。
2、培育扶持农村企业的发展，为土地大规模经营提供资金来源
随着农业生产率的提高，大面积承包土地从事现代农业开发需要注入大量资金；农业生产周期长，预期收益不确定风险较大，因此从金融机构融资较难。这使得培育并扶持农村企业的发展壮大成为一个必须。只有农村企业的发展壮大、获得丰厚的收益，才有可能为土地大规模经营提供资金来源，使土地规模化经营早日实现。
（三）农民在土地流转中扮演的角色
农民作为土地流转的直接参与者，其素质高低直接关系到土地流转情况的好坏。
1、学习市场经济和法律知识、提高综合素质，做新型农民
农民不了解市场经济知识和土地流转的法定程序，导致在土地自发流转过程中流转行为不规范，出现了许多问题。为使土地流转规范化，农民应当学习了解相关的知识，不仅可以保障自己的合法权益，而且利于土地流转的顺利实施，促进土地利用效率的提高。
2、农民要解放思想、敢于创新，探索土地流转的新模式
建立符合市场经济要求的土地流转机制没有固定不变的模式，各地区的农民要从实际情况出发不断创新、探索符合当地情况的土地流转模式，逐步实现土地规模化经营，为实现农业现代化奠定基础。
关键词：土地流转；机会成本；资源优化配置
中图分类号：F32 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）09-0185-02
一、基本概念的界定
家庭联产承包责任制使农村土地的所有权与经营权相分离,解放发展了生产力，但同时也导致了土地产权不明确和小块儿经营的状况，这些反过来阻碍了农业生产规模化经营，不利于发展现代农业。要解决土地小规模低效化经营与发展现代农业间的矛盾，需要完善土地制度。土地流转作为家庭联产承包责任制的延伸与发展，是农村改革、农业及农村经济发展的必然选择。因此，有必要对土地流转制度的概念进行剖析。
所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权从承包经营权中分离出来，按照市场原则，转移给其他农户或经营者的行为。［1］我国的土地流转，流转的只能是使用权、不能是所有权。而要保证土地留转的顺利实施，土地产权必须明晰。产权是一组权利或权利束，就是社会全体或社会某一部分人或某个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处分权和收益权。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在农村土地流转市场中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。［2］因此，在完善土地流转的过程中有必要明晰产权。
二、河南省农村土地流转的现状及存在的的问题
民间自发形成的土地流转现象成为土地制度改革的发展方向，因此笔者认为有必要对该省土地流转的现状及存在的问题进行分析。
（一）河南省农村土地流转的现状
河南省位于中国中东部，面积16.7万平方公里，居全国各省区市第17位，约占全国总面积的1.73%，复杂多样的土地类型为农、林、牧、渔业的综合发展和多种经营提供了十分有利的条件，农业人口6209万，现有农村可用耕地面积为687.1万公顷，人均1.21亩，近几年来全省农村土地承包经营悄然出现了代耕代种、转包土地、委托经营等状况，在广大农户之间自发形成了土地使用权的流转现象。［3］据笔者所闻所见，当前河南省农村土地流转主要形式包括自愿互换、承包权转让和委托代耕：
自愿互换，主要是指农户在生产过程中出于便利等因素的考虑，把承包的部分或全部土地与另一方进行交换，使得互换双方均丧失了对原承包土地的经营权，获得了对方土地的承包经营权。
承包权转让，主要是指土地的原承包方将部分或全部土地及其有关的权利义务一并转移给第三方，在此过程中，由于土地的权利义务关系发生了转移，所以原承包方与发包方的承包关系终止。
委托代耕，主要是指农户由于搬迁或者外出务工等因素导致暂时或长久无法耕种自己的土地而委托亲属、邻居代为耕种土地，但土地的权利义务关系并没有发生转移。
(二)河南省农村土地流转中存在的问题
由于土地流转是一种自发现象，所以在此过程中存在许多缺陷和不足，现对主要的不足予以说明。
1、土地流转行为不规范
目前土地流转基本是农户自发进行的，而农民法律意识浅薄，土地流转在乡情和亲情的基础上达成口头协议，因而缺乏法律约束来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款内容不完备等问题，这些使得当前的土地流轉行为不规范。
2、土地流转条件不成熟
土地流转的成熟时机是二、三产业较发达，农民不愿或无力耕种土地且有稳定的非农收入来源。这三个条件同时具备时，大规模进行土地流转就变成顺其自然、水到渠成的事情。而目前河南省不具备大规模进行土地流转的条件。
3、土地流转社会化服务不到位
缺乏流转平台、流转信息不畅，造成土地转入转出困难；缺乏土地交易的中介机构，出让方与受让方很难在较大范围内实现供求平衡，导致土地资源没有得到充分利用。比如A村的甲农户想出让土地，B村的乙农户想收入土地，但甲乙间信息流通不畅，导致这笔土地交易无法正常进行，不利于土地流转。
4、土地流转主体思想认识不正确
农民及村级领导干部大部分没有认识到土地流转在农业现代化进程中的重大意义，以致基层干部在实践中只重视引进企业而不重视培养农民的合作、创新精神；农民在处理土地问题时只注重局部和眼前利益，很少顾及长远利益，有极强的狭隘性。错误思想意识的存在不利于土地流转的顺利进行。
5、土地流转配套的社会保障制度不健全
目前该省仍然是城乡二元经济结构，农村的社会保障体系不健全，农民要解决看病、教育、养老等问题在一定程度上还要依靠土地收入。虽然土地收益率较低，但非农收入不稳定，农民为了基本的生存保障不愿放弃土地，甚至不惜撂荒弃地也不轻易将土地流转。因此，要从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，就只有健全和完善现有的社会保障制度。事实上，社会保障制度的缺失已经成为农村土地流转中最大的制度瓶颈，农村社会保障体系是否健全将直接影响土地的规模经营和流转情况。［4］
三、河南省农村土地流转制度实施完善的必要性
为适应现代农业的发展要求，土地制度必须变革，在土地承包责任制的基础上实施土地流转制度成为一个发展趋势。因此该省农村土地流转制度需要实施完善。
（一）农业劳动力机会成本上升，农业比较利益下降
农业生产所需劳动力日益减少，大批农村劳动力向沿海地区转移，由此弃农打工成为许多年轻人的选择。之所以会出现这种局面主要在于农业劳动力机会成本上升，农业比较利益下降。
1、农业劳动力机会成本上升 目前国家出台相关法律措施保障农民工权益，使得农民工及时获得工资成为可能。农民工在外打工可以获得远超过种地带来的收益，因此在条件允许的范围内农民更愿选择外出打工，这样不仅可以接触到其他地区的风俗习惯、异域风情，更可以增加收入、提高生活水平。简言之，农业劳动力机会成本上升。
2、农业比较利益下降
长期以来，农产品相对其他产品来说价格较低，而农业生产资料价格有上升之势，河南地处旱涝灾害多发区，尤其是近些年旱灾加剧，使得该省农业抵御自然灾害及风险的能力进一步下降。然而该省小型农田水利建设工程量不足，无法满足农作物生长所需水源，以上因素不利于粮食增产、农业的可持续发展。这些使得粮食产量徘徊在较低的水平，种田所得利益有限，农业比较利益下降，挫伤了农民种田的积极性。
（二）区域经济发展规划中河南被定位为粮食主产区
1、优越的自然地理条件
河南地处平原地区、地势平坦，有灌溉水源，土壤肥沃，适宜种植业尤其是大规模农业的发展，即河南拥有进行大规模生产的可能性条件。
2、确保国家粮食安全
我国人口众多，确保国家粮食安全始终是治国安邦的头等大事。为了保证粮食安全、进而确保国家安全，我们任何时候都必须坚持立足国内、基本自给的粮食发展方针。河南作为我国的粮食生产大省之一，它以6.5%的耕地生产了全国四分之一的小麦、十分之一的粮食，在确保国家粮食安全中扮演着举足轻重的角色。
3、土地流转制度的落实利于区域经濟发展规划目标的早日实现
通过土地流转，农民可将无力或不愿经营的土地及时转让出去，方便有能力扩大生产规模的农民获得土地，从而实现土地的供需平衡，为土地规模化经营创造有利条件、推动农业产业化经营的发展。土地流转制度的落实有利于引进新技术、新品种，有利于机械化操作，加快了发展农业现代化的进程，因此能够较好的促进粮食增产，确保粮食安全，实现区域经济发展规划的目标。
（三）河南省人地矛盾突出
河南省是一个农业大省，更是一个人口大省，人多地少是该省固有的矛盾。耕地对绝大多数农民而言是一个生存资料，所以他们不愿放弃对土地的经营权。农村中的人地矛盾主要表现在争地要地上。另外，随着工业化、城镇化速度的加快，许多农业用地转化为建设用地，这使得原本紧缺的农业土地资源更加短缺、人地矛盾更加突出。
四、完善农村土地流转制度的措施
土地流转制度的完善需要政府、企业、农民的广泛参与。
（一）政府在土地流转中承担的责任
政府在土地流转中主要起引导作用，完善与土地有关的法律法规制度，保障土地流转依法有序的实施。
1、修改完善配套政策法律法规
明确土地承包经营权的法律地位，在此基础上明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其质押抵押、折资入股等流转；同时完善土地承包政策，出台促进规模经营的政策措施，从而为土地流转奠定法律基础。
2、积极正确的引导土地流转
农村土地流转关系到农民的切身利益、农村社会的稳定和经济的发展，所以政府部门必须加强管理与指导、规范流转程序、纠正土地流转中的错误，建立切实可行的土地流转管理体制。与此同时，土地流转时要给农民提供有效信息和政策法律服务，扮演好人民公仆这一角色。
3、完善社会保障制度，解除农民后顾之忧
经济发展的同时逐渐完善社会保障制度，扩大社会保障覆盖的范围和保障的层次，解除农民后顾之忧，从而使土地不再成为农民维持最低生活水平的唯一支柱，为土地流转的大规模实施扫除障碍。
4、建立健全土地流转市场体系
积极培育各类土地中介组织，建立农村土地市场，为农村土地有序流转搭建交易平台，通过中介服务组织开展对土地评等定级，公布土地流转市场价格，规范土地流转市场。
（二）企业在农村土地流转中的作用
结合国内外历史实践，要使土地流转工作取得实质性进展，加速农业产业化、规模化、现代化的步伐，应该联系国家工业反哺农业、城市支持农村的产业政策，使企业发挥其在土地流转中的作用。
1、城市工业企业到农村充当土地流转的主体，加快土地资源的开发利用
一直以来，国家对工业的投入远远大于农业，在国家产业政策的扶持下，城市工业企业得到良好发展，具备了一定的经济实力，它们有条件、有能力、也有责任到农村承包土地，为农业实现大规模经营做出应有的贡献。它们也最有也可能满足农户的利益要求，在土地流转中双方容易找到契合点，促进土地流转关系的建立。企业进入土地流转链条中，有利于实现农业产供销一体化发展，拉长农业产业链，从而使土地资源得到充分利用。
2、培育扶持农村企业的发展，为土地大规模经营提供资金来源
随着农业生产率的提高，大面积承包土地从事现代农业开发需要注入大量资金；农业生产周期长，预期收益不确定风险较大，因此从金融机构融资较难。这使得培育并扶持农村企业的发展壮大成为一个必须。只有农村企业的发展壮大、获得丰厚的收益，才有可能为土地大规模经营提供资金来源，使土地规模化经营早日实现。
（三）农民在土地流转中扮演的角色
农民作为土地流转的直接参与者，其素质高低直接关系到土地流转情况的好坏。
1、学习市场经济和法律知识、提高综合素质，做新型农民
农民不了解市场经济知识和土地流转的法定程序，导致在土地自发流转过程中流转行为不规范，出现了许多问题。为使土地流转规范化，农民应当学习了解相关的知识，不仅可以保障自己的合法权益，而且利于土地流转的顺利实施，促进土地利用效率的提高。
2、农民要解放思想、敢于创新，探索土地流转的新模式
建立符合市场经济要求的土地流转机制没有固定不变的模式，各地区的农民要从实际情况出发不断创新、探索符合当地情况的土地流转模式，逐步实现土地规模化经营，为实现农业现代化奠定基础。