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最近几年，国家对农业发展银行（以下简称农发行）的职能定位及业务范围一直没有定论，导致农发行的业务发展一直处于懵懂状态。第四次全国金融工作会议强调：“深化农村金融体制改革，要以服务‘三农’为根本方向，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。”这为农发行的职能定位和业务发展指明了方向。但农发行如何参与这种多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系建设，如何在这一体系建设过程中避免与商业性金融机构业务趋同化，如何营造适应农发行业务特点的内、外部环境等都需进行探讨，从而使农发行能够更好地履行农业政策性银行职能，筆者就此谈点看法。
一、农发行信贷业务设想
农发行是国家的农业政策性银行，农业政策性银行应填补商业银行意所不愿、财政力所不及的“三农”资金空白。另外，从农发行机构设置及现有人员数量看，农发行既无可能亦无必要同其他商业性金融机构一样，使业务覆盖面面俱到，而应抓住“三农”经济中的高层次及重要环节重点支持。这既是突出国家政策的导向作用，也是避免农发行信贷业务与商业性金融机构信贷业务趋同化的需要。
（一）农发行要做国家粮棉油和食品安全的拱卫者
有粮则稳，无粮则乱，粮棉油作为民生第一物资，对一个民族、一个国家的重要性不言而喻。但从现实看，我国在这方面存在许多问题。
1. 粮棉油有被外资特别是被不同意识形态国家资本控制的迹象和趋势。在大豆行业，入世前的1996年，我国大豆年出口量约占世界的80%，而目前我国已成为世界最大的大豆和豆油进口国。控制世界80％大豆资源的ADM、邦吉、嘉吉、路易·达孚四家巨型跨国粮商已控制了我国85％的大豆加工能力，国内现有的90家大型大豆加工企业中，64家具有外资背景，我国三大食用油品牌中金龙鱼100％外资，鲁花49％属外资。在粮食行业，外资粮商利用我国改制后的原有“国字号”粮食收储网络，大量收购小麦、玉米等原粮，进而建立各种加工厂，巩固粮食收储网络，加强对粮源的控制。在棉花行业，目前路易·达孚、威尔兄弟等国际大棉商已控制了我国大部分进口棉市场，导致我国近年棉花价格大起大落，国家被迫实行“滑准税”政策，才稳定住国内棉价并减少了进口棉数量。但与此同时，他们又调整策略，逐步介入我国棉花收购领域。由于这些粮棉跨国巨商布局低调，眼下很难获取相关数据，判断他们是否已对我国粮棉油行业造成足够冲击。但一个国家的生存基础如被他国的资本所控制，毕竟不是一件好事，如不防患未然，大豆的教训很快就会反映到粮棉行业，进而危及我国物价、经济乃至社会稳定。
2.粮棉油、肉蛋奶等食品安全存在很大问题，给广大人民群众的身心健康造成了极大影响。究其根源有三：（1）我国食品添加剂标准偏低，部分新闻媒体宣传不利，报道不实；（2）部分无良商人利欲熏心，违法添加有害有毒物质；（3）由于管理体制原因，个别地方监管部门受地方保护主义影响，对违法行为不作为甚至提供保护。
农发行作为农业政策性银行，应肩负起相应的政治和历史责任。在粮棉油收购方面，应一如既往发挥好收购资金供应的主渠道作用，确保不给农民打白条，保护农民生产积极性进而保证国家粮食安全。在食品安全方面，应借鉴在粮棉收购过程中监管收购质量的做法，从保证信贷资金安全的角度，严把食品加工开户企业原料进口关和加工质量关，监督企业为广大人民群众生产安全、放心、可靠的食品。
（二）农发行要做农业生态文明和农业基础设施建设的推动者
近年来，我国旱、涝、雪、冻等自然灾害以及由此引发的次生灾害频繁，给人民群众的生命财产安全造成了极大危害，纠其根源是三十多年来在生态治理、农业基础设施建设等方面欠账太多。而造成这一问题的主因有三。从地方政府看，受政绩考核机制影响，过度追求经济效益，没有很好地研究农业生态治理、农业基础设施建设专项资金的承接主体和落实路径，将以往那些用于此类项目的资金，大多用在了能够产生直接经济效益的项目上。从金融机构看，受利益传导效应影响，对经济效益低、社会效益高、投资回收期长的农业贷款项目投资意愿低。从金融监管看，投资及监管法律不健全，监管手段不完善，过度强调投资过程的合法性，过度强调资金的安全性，更加压抑了金融机构对此类项目本已不高的投资意愿。
党的十八大报告明确指出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程，努力建设美好中国，实现中华民族永续发展。”如何具体落实这一指示精神，笔者认为，一是上级政府应按年度下达具体治理及建设指标，将农业生态治理和农业基础设施建设，特别是农田水利建设指标纳入党政领导年度政绩考核目标。二是建立符合我国国情、任务明确的地方政府融资平台，承担公益性、非经营性农业项目的融资职能。三是制定有别于一般公司融资的地方政府融资平台融资、担保、债务偿还管理办法。在此基础上，农发行给予积极的信贷支持。
（三）农发行要做农业科技创新的支持者
2012年中央一号文件指出：“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。”回顾农发行2004年拓展业务以来，由于受相关法律和制度约束，虽然也支持了一些农业科技贷款项目，但这种支持并没有科学、系统的规划，而是择取了一些成熟且效益较高的项目。笔者以为，扶持农业科技项目既要突出经济效益和信贷资金安全，更应突出公共性、基础性、社会性和时效性。
1．大力支持种子（包括动、植物）培育。粮棉油是人类生存的基础，而种子则是基础的基础。我国现有7500余家中资种子企业，其产品仅占国内年种子用量的13%，外资种子企业产品则占国内年种子用量的87%，而7500余家中资种子企业的年销售收入还赶不上一家外资种子企业。 之所以形成这种局面的原因，不外乎我国民族种业资金少、规模小、研发能力弱。种子作为食物的基础，应掌握在自己的手中，才能掌握生存的主动权。农发行作为国家的农业政策性银行，应将扶持民族种业做大做强放在信贷支持的重要位置。
2．支持粮棉油产业化龙头企业技术升级改造，提高产品质量和竞争力。我国现有粮棉油产业化龙头企业，大部分起源于上世纪八十年代的村办和乡镇企业，工艺技术、机器设备非常落后。近三十年来，虽然几经更新，但与发达国家以及大中型国企相比仍有很大差距。目前这些企业流动资金尚需举债，根本拿不出钱来更新设备。而商业银行偏重当前效益，加之企业缺乏有效的贷款抵押担保、升级后的不确定因素等，普遍不愿为此出资。笔者以为，农发行应抓住当前经济低迷、出口减少的有利时机，支持企业抓紧进行设备更新。这既是支持企业技术升级的需要，同时也是支持国家实现节能减排目标的需要。
3．大力支持高新农业科技项目落地。目前我国面临的窘境是，一方面银行手中有资金无项目（主要是项目不符合贷款条件），缺乏新的效益增长点，另一方面项目发明者手中有项目无资金，项目无法落地，形不成效益，由此造成了我国当前的专利技术大国、创新产品小国的尴尬局面。究其原因有三，其一，国家对高科技项目落地的利益及风险补偿机制不健全，导致金融机构不能给予信贷扶持。其二，由于受考核机制的影响，偏重于眼前经济利益，导致金融机构不愿给予信贷扶持。其三，金融监管既重过程又重结果的贷款风险零容忍，导致金融机构不敢给予信贷扶持。在这种情况下，农发行应当义不容辞地承担起扶持高新科技项目落地和成长的责任。
（四）农发行要做社会资金回流“三农”的引导者
我国农业产业化虽已兴起多年，但由于农业企业易受国内、外市场影响，效益比较低，绝大多数中小型农业企业目前仍然存在融资难、融资贵问题。因此，需要农发行在资金投向、投量及价格上加以引导。
1．引导社会资金规模回流。当前我国资金比较宽裕，流动性比较充足，但由于种种原因，导致大量农村资金流入城市和成熟企业，从而使得中小型农业企业融资难，而融资难的直接结果就是阻滞了企业的发展壮大。农发行以国家信用为基础的融资方式，应该而且能够比较好的解决这一问题。
2．引导社会资金价格回流。由于目前商业性金融机构的逐利性，再加上资金组织中的一些其它因素，决定了资金价格居高不下。据了解，近年来商业性金融机构贷款利率平均上浮50%-80%，有的甚至翻倍，极大地加重了企业负担，也为农产品物价上涨增加了不确定性因素。自农发行开办商业性贷款业务后，由于执行贷款基准利率，大批中小型农业企业纷纷到农发行开户，引导商业性金融机构对涉农企业平均降低资金价格30至70个百分点。许多新兴股份制银行不断跟进农发行贷款企业，有效缓解了这些企业的流动资金不足，降低了企业的融资成本，间接支持了国家的稳定物价政策。所以，农发行今后一个时期，仍应继续保持一定比例的商業性贷款业务，继续坚持执行贷款基准利率，大力支持符合国家产业政策、具有高成长性的涉农企业发展壮大。
二、创新农发行内部管理
马克思主义经济学认为，商品是价值和使用价值的统一体，商品生产者要得到价值，其商品的使用价值就必须为社会所承认。农发行尽管是政策性银行，但其信贷产品依然具有商品的属性。目前农发行各类贷款虽然增长很快，但这种增长主要依赖于企业对信贷资金的渴求，难以掩盖农发行内部管理制度的诸多不足和信贷产品的短缺。如何才能使农发行及其信贷产品得到社会的承认？笔者认为主要应采取以下措施：
（一）建立简洁高效的信贷管理制度
2008年爆发金融危机以来，我国为“保增长”相继推出了4万亿经济刺激计划等举措，这些举措无一不是以快著称。反观农发行在落实这些计划时，由于其办贷效率相对较低，既在某种程度上制约了刺激计划的加快落实，同时也影响了农发行自身信贷规模的快速扩张。目前在一些地方已经出现了因农发行信贷管理繁琐、信息失密，其营销的贷款项目被企业撇开和商业银行捷足先登的问题。因此，必须建立简洁高效的办贷方式。
1．不断完善信贷制度建设。以农发行目前的组织架构及部门职责，信贷前后台存在职能交叉和责任不清的问题，部分制度办法存在重复、纰漏甚至矛盾的情况，制度体系缺乏系统性和完整性。为彻底克服信贷制度政出多门、重复交叉、前整后乱等问题，必须不断完善信贷制度建设机制。一是对信贷制度实行统一管理，将信贷管理制度的制订纳入政策法规部门职责，负责全行制度办法的制订和管理，维护制度办法的稳定性。二是建立通畅、透明的制度起草、修改、发布流程和形式规范，推行专家咨询论证，使各项制度的形成具备系统性和科学性，提高制度办法的权威性。三是在充分调动信贷前后台各部门的主观能动性，积极参与本职能领域制度的监督、评估的基础上，建立内审部门对信贷制度的审计、监督和后评价机制，不断提升制度的可行性。
2．优化办贷流程。办贷手续繁琐、流程冗长，已成为制约农发行业务快速发展的瓶颈。简化操作流程，实施信贷流程再造，建立科学高效的办贷机制，已成为农发行的当务之急。一是实行信贷业务“一条龙”作业，将客户准入和调查评估进行整合，评级授信和用信的调查、审查、审批一并开展，减少调查、审查环节的重复劳动。二是区分调查和审批主体，调整“谁审批，谁调查”办贷模式，强化二级分行业务经营管理基础平台作用，省分行审批权限的贷款，由市分行客户部门负责贷款调查，直接报省分行审查部门审查；市分行审批权限的贷款，由经办行负责贷款调查，直接报市分行审查部门审查，简化管理行客户部门对贷款层层审核的环节，缩短办贷链条。三是改进授信管理，充分发挥授信对客户融资风险总量的控制作用，实现信贷管理由“宽授信、严用信”向“严授信、宽用信”转变。将目前有权审批行的单笔用信审批，向审批授信总量转变，用信及贷前条件由经办行落实。四是精简续贷手续，在风险可控的前提下充分运用客户分类管理成果，对高端客户和无重大变化的原额续贷项目减少资料收集范围，随报随批，提高快速反应能力。五是开发农发行独立的信贷管理系统，增强农发行信贷业务保密性及系统对农发行业务的适应性，特别是应借鉴渣打银行“五分钟办贷款业务系统”，减少系统签批环节，提高办贷效率。 （二）建立贷款利率优惠机制
目前农发行已经形成了政策性贷款和自营性贷款“两轮驱动”的业务格局。从常规讲，政策性贷款的突出作用是引导社会资金流向，其特征应是资金价格优惠（国家或有关部门给予利息补贴）。但从目前实际情况看，农发行政策性贷款中除粮棉油储备和极个别贷款种类外，绝大多数都是执行基准利率或上浮利率，这就使得一些公益性和低收益项目特别是农业基础设施建设类项目（泛指农村基础设施建设、农业综合开发、农村土地整治、农民集中住房、水利建设、县域城镇建设，下同）难以实施。农发行作为国家的农业政策性银行，有责任在这方面加以引导。
1．政治稳定的需要。自1978年改革开放以来，中央先后颁发了14个以“三农”工作为主题的一号文件，这是建国以来绝无仅有的特殊举措，足以说明农业在我国经济社会发展中的极端重要性和党中央、国务院对农业的极端重视。然而一个不可回避的现实是，自上世纪90年代以来，家庭联产承包责任制的“兴奋剂”作用与边际效益明显下降，市场调控功能减弱，农业增产、农民增收、农业发展的工作难度与日俱增，社会各界对纯粹意义上的农业特别是农业基础设施投资与日俱减。一些地方甚至是一些传统农业地区在选择产业结构时，都选择了工业体系的营造和推动城镇化建设，粮棉油生产特别是农业基础设施建设越来越不受重视，而这恰恰与中央三番五次强调“三农”重要性的初衷是不相吻合的。既然市场这一“无形的手”无法控制，那只能用政府这只“有形的手”进行调控，农发行作为国家的政策调控工具，应该发挥其作用。
2．经济稳定（防范债务风险）的需要。自2008年下半年以来，为应对世界金融及经济危机，我国采取了诸如4万亿元经济刺激计划等措施，地方政府债务大幅增加，据有关部门统计，目前仅利息一项各级地方财政每年就需支付5000亿元之多，个别地方已经出现了拖欠贷款本息现象，给银行造成了很大困扰。目前一些项目尚未建成，后续仍需继续投资；有些薄弱环节亟须加强，项目不得不建。所以，如不尽早采取措施，问题将越积越大。农发行对此应尽微薄之力，在贷款利率上给予一定优惠。农发行2011年末农业基础设施建设类贷款余额8924亿元，假定按平均三年期贷款利率6.15%计算，每年地方需支付贷款利息548.8亿元，如将利率下调为4%（2011年平均筹资成本2.77%，平均营运成本0.96%，全部成本3.73%，按保本微利假定为4%），则一年可为地方节省贷款利息支出191.8亿元。
3．农发行自身发展的需要。多年来，农发行为我国社会稳定和经济发展做出了巨大贡献，但其社会地位却一直处于一个不上不下的尴尬地位。回顾农发行历史，粮棉油收购资金不能及时到位，板子打在农发行身上；粮棉油库存出现问题，板子打在农发行身上；搞商业性业务执行基准利率，被商业银行称之为不正当竞争，农发行对此是百口莫辩、有苦在心。笔者认为，问题的源由有二。其外：国家缺乏与农发行信贷业务相配套的法律法规及有利于农发行业务发展的环境氛围。其内：农发行在央地博弈过程中没能很好地协调中央与地方之间的关系。一言蔽之，农发行业务与商业银行趋同化所致。所以，即使站在争取社会地位和话语主导权的角度，农发行也应避免业务趋同化，在政策性贷款乃至更大范围让利于地方。
（三）科学合理确定政策性中长期贷款期限
不同用途的贷款，其资金使用期限是有一定规律的，如小麦储备贷款，其储备期一般为三至四年，其间每年按20%-30%的比例进行轮换，四年轮换完毕。而目前农发行为配合财政利费拨付时间及央行期限利率管理，将贷款期限确定为一年，到期后再逐年展期。再如农业基础设施建设类贷款，目前其期限一般确定为二至三年或五至八年。
笔者认为，这两类贷款的期限确定都不尽合理，其一，既增加了农发行内部的工作量，也给储备企业增添了不便。其二，缺乏综合判断项目性质及当地财政收支状况的科学性。对储备贷款，可以按储备期或轮换期确定贷款期限，如为配合财政确定利费补贴额度，可依借据中还款记录的最新余额确定即可。至于央行的期限利率则是制度方面的问题。对农业基础设施建设类贷款，则应按照项目周期，结合当地财政收支状况合理确定贷款期限。如对现金流能够全部覆盖贷款本息的项目，以投資回收期确定贷款期限；对有一定经济收益，但现金流不能全部覆盖贷款本息的项目，以投资回收期结合当地财政收支状况确定贷款期限；对无经济收益的公益性项目以项目寿命周期，结合当地财政收支状况确定贷款期限。这样，既可以突出农发行的农业政策性银行属性，避免社会对农发行的种种误解与诟病，树立农发行在本地的社会形象，又能减轻贷款承贷单位还本付息的压力，提升农发行的贷款安全保障系数，缓释贷款风险。
（四）创新信贷管理制度、产品和服务方式
农发行现有信贷业务基本都属于银行传统信贷业务，而现在仅靠传统信贷业务已远不能满足“三农”发展的需要。农发行应在做好当前传统信贷业务的基础上，抓紧研究创新信贷管理制度和业务品种。
1．探索创新信贷管理制度。由于目前缺乏外部配套政策，给农发行信贷管理造成很多不便。实践证明，一切法律、制度建设都滞后于实践，只有不断打破旧有规则，才能不断推动社会前进。所以，应敢于突破现行《商业银行法》及“贷款新规”对农发行信贷业务的束缚，建立起一套符合农发行信贷业务特点的信贷管理制度。
2．探索与财政支农资金的结合，通过受理财政委托贷款、贴息贷款等，开拓涉农企业资金来源；加强与其他金融机构合作，牵头组织银团贷款，引导商业资本参与大中型农业基础设施建设和科技创新型涉农企业建设。
3．探索研究金融租赁、农业基础设施建设类项目证（债）券化产品，分散中长期信贷资产风险，不断拓展投资及服务渠道。
4．探索创新担保方式，研究山、水、林、田、路收益权、收费权抵押、股权质押、贷款项目（企业）融资保险业务。
5．探索以现代支付系统为依托，研发农发行自己的网上银行、电话支付等现代支付工具和产品，实现支付工具多元化，满足客户多元结算需求。减少控制环节，在防范信贷风险、会计结算风险的基础上，整合、简化资金使用审批流程和管理办法，提高办事效率，最大限度地满足客户的结算需求。笔者认为，商品的使用价值得到了社会的承认，商品生产者也就会得到社会的承认。 三、营造符合农发行政策性业务特点的外部环境
近年来，国家有关部门一直在探讨市场条件下农发行的改革问题，笔者认为，农发行的改革不仅要善其身，更要普天下。也就是既要通过改革促进农发行有能力参与构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系，又要通过改革促进“三农”的可持续发展。
（一）建立符合“三农”特点的政策性银行监管体制
农发行已成立近二十年，但至今国家仍未出台符合农发行支持“三农”业务特点的监管办法，仍然采用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行信贷业务。其弊端突出表现在：一是无办法规范，定性凭个人理解。如有的监管人员监管平台贷款时，将归还财政提前垫付项目资金的贷款视同为挪用贷款，因此认定平台（财政）和农发行违规。笔者认为，由于农发行规模、资金、审贷以及贷款条件落实等原因，有些项目地方政府不可能等贷款批复后再开工建设，他们用自筹资金提前垫付，银行贷款到位后再归还自筹资金并无不妥。二是监管办法不符合公益性农业基础设施建设类项目实际情况。监管部门要求平台贷款项目现金流必须覆盖贷款本息，农田水利特别是中小型病险水库除险加固等公益性项目根本无法产生现金流，而没有现金流，农发行则不能对此类项目发放贷款，由此就阻碍了中央相关政策的落实。三是用农发行自身的制度监管农发行自身。这就容易出现谁制定的规章制度细，谁的问题就多，谁制定的规章制度严，谁受处罚就越严厉的问题。
虽说以子之矛攻子之盾并无不妥，但毕竟从情理上让人难以接受。所以必须尽快建立符合农发行业务特点的监管办法。一是对粮棉油储备及托市收购贷款，应将监管重点放在库存品种与主管部门批文是否一致；库存数量与贷款额是否一致；库存实际质量与质量标准是否一致；轮库时轮出数量与银行存款及库存现金（含在途）是否一致；收购数量与收购码单是否一致等方面。二是对农业基础设施建设类贷款，应将监管重点放在项目是否如期建设和投资决算上，看项目是否有立项及环评批文，是否在贷款投放期内建设，项目投资与贷款额度是否相符，这样既能促进项目如期建设，又能保证不出现套取和挪用贷款问题。三是正确处理监管与服务的关系。笔者以为，监管不仅仅是要发现和查处问题，更重要的是解决问题，检查发现问题应区分主、客观原因，主观原因造成的问题，无论用谁的办法处罚都可；客观原因造成的问题，则要帮助银行分析成因并探寻解决之道，这样才能建立一个和谐的监管与被监管的关系。
（二）建立以农发行为主办行的农业政策性贷款管理体制
最近三年的中央一号文件分别要求农发行在农业开发和农村基础设施建设、水利建设、农业科技等方面加大信贷支持力度。这些要求指明了农发行的业务发展方向，为农发行业务发展开辟了广阔天地。但这些要求都是国家随需而为，由此导致农发行信贷业务变化快，信贷管理办法多，无论是农发行内部还是社会对此都很不适应。笔者认为，为相对稳定农发行信贷业务，国家应将所有涉及“三农”具有完全政策和一定政策性色彩的信贷业务全部划归农发行管理。在所有信贷业务中划分：1.政策指令性业务：包括粮棉油储备、托市收购、农业基础设施建设、扶贫开发、农业生态（流域）治理、农业水利及病险水库除险加固、农业科技项目的落地等。这类业务一般不允许商业银行介入。2.政策指导性业务：包括现有及今后可能开办的有一定经济效益、有一定政策色彩的专项贴息贷款等。这类业务可允许商业银行介入，但商业银行如不介入，则由农发行承办。3.自营性业务：包括大中型粮棉油龙头及加工企业技术改造贷款，高成长性小微型涉农企业急需的流动资金贷款。办理这类业务目的在于通过农发行的支持，引导社会资金回流“三农”、降低企业财务成本、为商业银行进入奠定基础，商业银行一旦进入农发行则退出。如此处理，既可以相对明确、稳定农发行信贷业务，方便农发行信贷业务管理，又为国家政策调控预留空间，同时也扭转了政策性银行与商业银行竞争的不良观感，形成一种二者互补的良好局面。
（三）建立以农发行为主办行的支农资金拨付主渠道
1994年国发（1994）25号文件明确规定农发行“代理财政性支农资金的拨付”。但时至今日，在连商业银行都感到“挣钱挣得不好意思了”的情况下，这一规定仍未落实，甚至连托市粮利费补贴都不通过农发行拨付。因此，有关部门应抓紧认真落实国发（1994）25号文件规定，将中央及地方两级财政每年安排的大约2.5万亿元（中央1万亿元，地方1.5万亿元）支农资金统一由农发行代理拨付，以增强农发行的信贷资金实力。如将这部分资金由农发行代理拨付，将有以下好处：
1.有利于节省农发行人、财、物力。其一，由于大量资金的聚集，将会在农发行形成一个巨大的资金池，农发行利用资金拨付的时间差，完全可以将当下“以发债筹资为主，存款组织为辅”的信贷资金筹集模式变为“以存款为主，发债为辅”的信贷资金筹集模式，减少发债组织工作的成本和繁琐。其二，由于这部分资金到时即来，无需农发行到处营销存款，这样不仅能够大大节约人、财、物力和营销时间，而且避免了与商业银行的存款竞争，从而使农发行可以腾出时间和精力更加专心致志地加强信贷管理。
2.有利于提高农发行盈利水平。银行利润高低，除正常的管理因素外，其決定因素是资金成本的高低。2011年农发行综合资金成本为2.77%，年末贷款余额19524.1亿元，如按一年期贷款利率6%计算，资金利润为630.6亿元﹝19524.1×（6%-2.77%）=630.6﹞；如按活期存款利率0.35%计算，资金利润为1103.1亿元﹝19524.1×（6%-0.35%）=1103.1﹞，其效益近乎翻倍，这就为农发行让利于公益性农业基础设施建设类贷款项目创造了条件。
3.有利于加强管理，减少支农资金被挤占挪用的危险。农发行代理拨付粮食风险基金十数年，特别是经过2001年清资核贷的锻炼，清回了数百亿元被挤占挪用的粮食风险基金，积累了丰富的监管经验，而且目前农发行的资金支付系统也完全能够承担这一任务，所以国家应发挥农发行的优势，强化支农资金的管理。
（四）加大风险拨备计提力度
目前监管部门对信贷风险普遍采取“零容忍”态度，其本意是防止出现信用风险。但由于银行员工知识、能力、社会环境等因素，要做到这一点是非常困难的，特别是当经济运行从高点向下调整的过程中，无疑会使信贷产品风险增加。如果不为信贷产品提供风险转移、分散机制和风险贷款的消除机制，极有可能出现经济学中所说的“银行家悖论”，即把钱借给最需要的人，往往信用风险都很大，因此这些人得不到贷款；而最不需要借钱的人，信用记录最好，因此反而能够得到贷款。这也极不符合科学发展观要求。笔者以为，解决信贷风险问题，一是防范。也就是靠信贷制度和流程的规范，做到人人遵守制度，坚持工作流程，实行尽职免责。尽管如此，信贷风险仍然不可完全避免。二是化解。也就是指出现信贷风险后除采取盘活、清收、法律以及行政、经济手段外，再就是利用银行提取的风险拨备进行覆盖。现行《金融企业准备金计提管理办法》规定：“一般准备余额原则上不得低于风险资产期末余额的1.5%。”笔者以为，国家不应将农业政策性银行视同为一般的金融企业，应单独制定政策，将农发行的风险拨备提取比例提高至5%甚至更高。其一，目前农发行支持的绝大多数农业基础设施类贷款项目具有公益性质，特别是农业高新科技落地项目，不能完全用市场化眼光进行审视和对待。其二，由于这类贷款项目的承贷主体大多具有政府背景或色彩，以我国目前之国情，出现风险后一般不适宜采用经济、行政和法律手段解决。只有这样，地方政府才有意愿抓好农业基础设施建设，才能使农发行放下思想包袱，继续加大扶持力度，推动我国“三农”事业的可持续发展，推动社会主义新农村建设和美好中国建设。
（作者系山东省农发行资深业务经理（一级））
一、农发行信贷业务设想
农发行是国家的农业政策性银行，农业政策性银行应填补商业银行意所不愿、财政力所不及的“三农”资金空白。另外，从农发行机构设置及现有人员数量看，农发行既无可能亦无必要同其他商业性金融机构一样，使业务覆盖面面俱到，而应抓住“三农”经济中的高层次及重要环节重点支持。这既是突出国家政策的导向作用，也是避免农发行信贷业务与商业性金融机构信贷业务趋同化的需要。
（一）农发行要做国家粮棉油和食品安全的拱卫者
有粮则稳，无粮则乱，粮棉油作为民生第一物资，对一个民族、一个国家的重要性不言而喻。但从现实看，我国在这方面存在许多问题。
1. 粮棉油有被外资特别是被不同意识形态国家资本控制的迹象和趋势。在大豆行业，入世前的1996年，我国大豆年出口量约占世界的80%，而目前我国已成为世界最大的大豆和豆油进口国。控制世界80％大豆资源的ADM、邦吉、嘉吉、路易·达孚四家巨型跨国粮商已控制了我国85％的大豆加工能力，国内现有的90家大型大豆加工企业中，64家具有外资背景，我国三大食用油品牌中金龙鱼100％外资，鲁花49％属外资。在粮食行业，外资粮商利用我国改制后的原有“国字号”粮食收储网络，大量收购小麦、玉米等原粮，进而建立各种加工厂，巩固粮食收储网络，加强对粮源的控制。在棉花行业，目前路易·达孚、威尔兄弟等国际大棉商已控制了我国大部分进口棉市场，导致我国近年棉花价格大起大落，国家被迫实行“滑准税”政策，才稳定住国内棉价并减少了进口棉数量。但与此同时，他们又调整策略，逐步介入我国棉花收购领域。由于这些粮棉跨国巨商布局低调，眼下很难获取相关数据，判断他们是否已对我国粮棉油行业造成足够冲击。但一个国家的生存基础如被他国的资本所控制，毕竟不是一件好事，如不防患未然，大豆的教训很快就会反映到粮棉行业，进而危及我国物价、经济乃至社会稳定。
2.粮棉油、肉蛋奶等食品安全存在很大问题，给广大人民群众的身心健康造成了极大影响。究其根源有三：（1）我国食品添加剂标准偏低，部分新闻媒体宣传不利，报道不实；（2）部分无良商人利欲熏心，违法添加有害有毒物质；（3）由于管理体制原因，个别地方监管部门受地方保护主义影响，对违法行为不作为甚至提供保护。
农发行作为农业政策性银行，应肩负起相应的政治和历史责任。在粮棉油收购方面，应一如既往发挥好收购资金供应的主渠道作用，确保不给农民打白条，保护农民生产积极性进而保证国家粮食安全。在食品安全方面，应借鉴在粮棉收购过程中监管收购质量的做法，从保证信贷资金安全的角度，严把食品加工开户企业原料进口关和加工质量关，监督企业为广大人民群众生产安全、放心、可靠的食品。
（二）农发行要做农业生态文明和农业基础设施建设的推动者
近年来，我国旱、涝、雪、冻等自然灾害以及由此引发的次生灾害频繁，给人民群众的生命财产安全造成了极大危害，纠其根源是三十多年来在生态治理、农业基础设施建设等方面欠账太多。而造成这一问题的主因有三。从地方政府看，受政绩考核机制影响，过度追求经济效益，没有很好地研究农业生态治理、农业基础设施建设专项资金的承接主体和落实路径，将以往那些用于此类项目的资金，大多用在了能够产生直接经济效益的项目上。从金融机构看，受利益传导效应影响，对经济效益低、社会效益高、投资回收期长的农业贷款项目投资意愿低。从金融监管看，投资及监管法律不健全，监管手段不完善，过度强调投资过程的合法性，过度强调资金的安全性，更加压抑了金融机构对此类项目本已不高的投资意愿。
党的十八大报告明确指出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程，努力建设美好中国，实现中华民族永续发展。”如何具体落实这一指示精神，笔者认为，一是上级政府应按年度下达具体治理及建设指标，将农业生态治理和农业基础设施建设，特别是农田水利建设指标纳入党政领导年度政绩考核目标。二是建立符合我国国情、任务明确的地方政府融资平台，承担公益性、非经营性农业项目的融资职能。三是制定有别于一般公司融资的地方政府融资平台融资、担保、债务偿还管理办法。在此基础上，农发行给予积极的信贷支持。
（三）农发行要做农业科技创新的支持者
2012年中央一号文件指出：“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。”回顾农发行2004年拓展业务以来，由于受相关法律和制度约束，虽然也支持了一些农业科技贷款项目，但这种支持并没有科学、系统的规划，而是择取了一些成熟且效益较高的项目。笔者以为，扶持农业科技项目既要突出经济效益和信贷资金安全，更应突出公共性、基础性、社会性和时效性。
1．大力支持种子（包括动、植物）培育。粮棉油是人类生存的基础，而种子则是基础的基础。我国现有7500余家中资种子企业，其产品仅占国内年种子用量的13%，外资种子企业产品则占国内年种子用量的87%，而7500余家中资种子企业的年销售收入还赶不上一家外资种子企业。 之所以形成这种局面的原因，不外乎我国民族种业资金少、规模小、研发能力弱。种子作为食物的基础，应掌握在自己的手中，才能掌握生存的主动权。农发行作为国家的农业政策性银行，应将扶持民族种业做大做强放在信贷支持的重要位置。
2．支持粮棉油产业化龙头企业技术升级改造，提高产品质量和竞争力。我国现有粮棉油产业化龙头企业，大部分起源于上世纪八十年代的村办和乡镇企业，工艺技术、机器设备非常落后。近三十年来，虽然几经更新，但与发达国家以及大中型国企相比仍有很大差距。目前这些企业流动资金尚需举债，根本拿不出钱来更新设备。而商业银行偏重当前效益，加之企业缺乏有效的贷款抵押担保、升级后的不确定因素等，普遍不愿为此出资。笔者以为，农发行应抓住当前经济低迷、出口减少的有利时机，支持企业抓紧进行设备更新。这既是支持企业技术升级的需要，同时也是支持国家实现节能减排目标的需要。
3．大力支持高新农业科技项目落地。目前我国面临的窘境是，一方面银行手中有资金无项目（主要是项目不符合贷款条件），缺乏新的效益增长点，另一方面项目发明者手中有项目无资金，项目无法落地，形不成效益，由此造成了我国当前的专利技术大国、创新产品小国的尴尬局面。究其原因有三，其一，国家对高科技项目落地的利益及风险补偿机制不健全，导致金融机构不能给予信贷扶持。其二，由于受考核机制的影响，偏重于眼前经济利益，导致金融机构不愿给予信贷扶持。其三，金融监管既重过程又重结果的贷款风险零容忍，导致金融机构不敢给予信贷扶持。在这种情况下，农发行应当义不容辞地承担起扶持高新科技项目落地和成长的责任。
（四）农发行要做社会资金回流“三农”的引导者
我国农业产业化虽已兴起多年，但由于农业企业易受国内、外市场影响，效益比较低，绝大多数中小型农业企业目前仍然存在融资难、融资贵问题。因此，需要农发行在资金投向、投量及价格上加以引导。
1．引导社会资金规模回流。当前我国资金比较宽裕，流动性比较充足，但由于种种原因，导致大量农村资金流入城市和成熟企业，从而使得中小型农业企业融资难，而融资难的直接结果就是阻滞了企业的发展壮大。农发行以国家信用为基础的融资方式，应该而且能够比较好的解决这一问题。
2．引导社会资金价格回流。由于目前商业性金融机构的逐利性，再加上资金组织中的一些其它因素，决定了资金价格居高不下。据了解，近年来商业性金融机构贷款利率平均上浮50%-80%，有的甚至翻倍，极大地加重了企业负担，也为农产品物价上涨增加了不确定性因素。自农发行开办商业性贷款业务后，由于执行贷款基准利率，大批中小型农业企业纷纷到农发行开户，引导商业性金融机构对涉农企业平均降低资金价格30至70个百分点。许多新兴股份制银行不断跟进农发行贷款企业，有效缓解了这些企业的流动资金不足，降低了企业的融资成本，间接支持了国家的稳定物价政策。所以，农发行今后一个时期，仍应继续保持一定比例的商業性贷款业务，继续坚持执行贷款基准利率，大力支持符合国家产业政策、具有高成长性的涉农企业发展壮大。
二、创新农发行内部管理
马克思主义经济学认为，商品是价值和使用价值的统一体，商品生产者要得到价值，其商品的使用价值就必须为社会所承认。农发行尽管是政策性银行，但其信贷产品依然具有商品的属性。目前农发行各类贷款虽然增长很快，但这种增长主要依赖于企业对信贷资金的渴求，难以掩盖农发行内部管理制度的诸多不足和信贷产品的短缺。如何才能使农发行及其信贷产品得到社会的承认？笔者认为主要应采取以下措施：
（一）建立简洁高效的信贷管理制度
2008年爆发金融危机以来，我国为“保增长”相继推出了4万亿经济刺激计划等举措，这些举措无一不是以快著称。反观农发行在落实这些计划时，由于其办贷效率相对较低，既在某种程度上制约了刺激计划的加快落实，同时也影响了农发行自身信贷规模的快速扩张。目前在一些地方已经出现了因农发行信贷管理繁琐、信息失密，其营销的贷款项目被企业撇开和商业银行捷足先登的问题。因此，必须建立简洁高效的办贷方式。
1．不断完善信贷制度建设。以农发行目前的组织架构及部门职责，信贷前后台存在职能交叉和责任不清的问题，部分制度办法存在重复、纰漏甚至矛盾的情况，制度体系缺乏系统性和完整性。为彻底克服信贷制度政出多门、重复交叉、前整后乱等问题，必须不断完善信贷制度建设机制。一是对信贷制度实行统一管理，将信贷管理制度的制订纳入政策法规部门职责，负责全行制度办法的制订和管理，维护制度办法的稳定性。二是建立通畅、透明的制度起草、修改、发布流程和形式规范，推行专家咨询论证，使各项制度的形成具备系统性和科学性，提高制度办法的权威性。三是在充分调动信贷前后台各部门的主观能动性，积极参与本职能领域制度的监督、评估的基础上，建立内审部门对信贷制度的审计、监督和后评价机制，不断提升制度的可行性。
2．优化办贷流程。办贷手续繁琐、流程冗长，已成为制约农发行业务快速发展的瓶颈。简化操作流程，实施信贷流程再造，建立科学高效的办贷机制，已成为农发行的当务之急。一是实行信贷业务“一条龙”作业，将客户准入和调查评估进行整合，评级授信和用信的调查、审查、审批一并开展，减少调查、审查环节的重复劳动。二是区分调查和审批主体，调整“谁审批，谁调查”办贷模式，强化二级分行业务经营管理基础平台作用，省分行审批权限的贷款，由市分行客户部门负责贷款调查，直接报省分行审查部门审查；市分行审批权限的贷款，由经办行负责贷款调查，直接报市分行审查部门审查，简化管理行客户部门对贷款层层审核的环节，缩短办贷链条。三是改进授信管理，充分发挥授信对客户融资风险总量的控制作用，实现信贷管理由“宽授信、严用信”向“严授信、宽用信”转变。将目前有权审批行的单笔用信审批，向审批授信总量转变，用信及贷前条件由经办行落实。四是精简续贷手续，在风险可控的前提下充分运用客户分类管理成果，对高端客户和无重大变化的原额续贷项目减少资料收集范围，随报随批，提高快速反应能力。五是开发农发行独立的信贷管理系统，增强农发行信贷业务保密性及系统对农发行业务的适应性，特别是应借鉴渣打银行“五分钟办贷款业务系统”，减少系统签批环节，提高办贷效率。 （二）建立贷款利率优惠机制
目前农发行已经形成了政策性贷款和自营性贷款“两轮驱动”的业务格局。从常规讲，政策性贷款的突出作用是引导社会资金流向，其特征应是资金价格优惠（国家或有关部门给予利息补贴）。但从目前实际情况看，农发行政策性贷款中除粮棉油储备和极个别贷款种类外，绝大多数都是执行基准利率或上浮利率，这就使得一些公益性和低收益项目特别是农业基础设施建设类项目（泛指农村基础设施建设、农业综合开发、农村土地整治、农民集中住房、水利建设、县域城镇建设，下同）难以实施。农发行作为国家的农业政策性银行，有责任在这方面加以引导。
1．政治稳定的需要。自1978年改革开放以来，中央先后颁发了14个以“三农”工作为主题的一号文件，这是建国以来绝无仅有的特殊举措，足以说明农业在我国经济社会发展中的极端重要性和党中央、国务院对农业的极端重视。然而一个不可回避的现实是，自上世纪90年代以来，家庭联产承包责任制的“兴奋剂”作用与边际效益明显下降，市场调控功能减弱，农业增产、农民增收、农业发展的工作难度与日俱增，社会各界对纯粹意义上的农业特别是农业基础设施投资与日俱减。一些地方甚至是一些传统农业地区在选择产业结构时，都选择了工业体系的营造和推动城镇化建设，粮棉油生产特别是农业基础设施建设越来越不受重视，而这恰恰与中央三番五次强调“三农”重要性的初衷是不相吻合的。既然市场这一“无形的手”无法控制，那只能用政府这只“有形的手”进行调控，农发行作为国家的政策调控工具，应该发挥其作用。
2．经济稳定（防范债务风险）的需要。自2008年下半年以来，为应对世界金融及经济危机，我国采取了诸如4万亿元经济刺激计划等措施，地方政府债务大幅增加，据有关部门统计，目前仅利息一项各级地方财政每年就需支付5000亿元之多，个别地方已经出现了拖欠贷款本息现象，给银行造成了很大困扰。目前一些项目尚未建成，后续仍需继续投资；有些薄弱环节亟须加强，项目不得不建。所以，如不尽早采取措施，问题将越积越大。农发行对此应尽微薄之力，在贷款利率上给予一定优惠。农发行2011年末农业基础设施建设类贷款余额8924亿元，假定按平均三年期贷款利率6.15%计算，每年地方需支付贷款利息548.8亿元，如将利率下调为4%（2011年平均筹资成本2.77%，平均营运成本0.96%，全部成本3.73%，按保本微利假定为4%），则一年可为地方节省贷款利息支出191.8亿元。
3．农发行自身发展的需要。多年来，农发行为我国社会稳定和经济发展做出了巨大贡献，但其社会地位却一直处于一个不上不下的尴尬地位。回顾农发行历史，粮棉油收购资金不能及时到位，板子打在农发行身上；粮棉油库存出现问题，板子打在农发行身上；搞商业性业务执行基准利率，被商业银行称之为不正当竞争，农发行对此是百口莫辩、有苦在心。笔者认为，问题的源由有二。其外：国家缺乏与农发行信贷业务相配套的法律法规及有利于农发行业务发展的环境氛围。其内：农发行在央地博弈过程中没能很好地协调中央与地方之间的关系。一言蔽之，农发行业务与商业银行趋同化所致。所以，即使站在争取社会地位和话语主导权的角度，农发行也应避免业务趋同化，在政策性贷款乃至更大范围让利于地方。
（三）科学合理确定政策性中长期贷款期限
不同用途的贷款，其资金使用期限是有一定规律的，如小麦储备贷款，其储备期一般为三至四年，其间每年按20%-30%的比例进行轮换，四年轮换完毕。而目前农发行为配合财政利费拨付时间及央行期限利率管理，将贷款期限确定为一年，到期后再逐年展期。再如农业基础设施建设类贷款，目前其期限一般确定为二至三年或五至八年。
笔者认为，这两类贷款的期限确定都不尽合理，其一，既增加了农发行内部的工作量，也给储备企业增添了不便。其二，缺乏综合判断项目性质及当地财政收支状况的科学性。对储备贷款，可以按储备期或轮换期确定贷款期限，如为配合财政确定利费补贴额度，可依借据中还款记录的最新余额确定即可。至于央行的期限利率则是制度方面的问题。对农业基础设施建设类贷款，则应按照项目周期，结合当地财政收支状况合理确定贷款期限。如对现金流能够全部覆盖贷款本息的项目，以投資回收期确定贷款期限；对有一定经济收益，但现金流不能全部覆盖贷款本息的项目，以投资回收期结合当地财政收支状况确定贷款期限；对无经济收益的公益性项目以项目寿命周期，结合当地财政收支状况确定贷款期限。这样，既可以突出农发行的农业政策性银行属性，避免社会对农发行的种种误解与诟病，树立农发行在本地的社会形象，又能减轻贷款承贷单位还本付息的压力，提升农发行的贷款安全保障系数，缓释贷款风险。
（四）创新信贷管理制度、产品和服务方式
农发行现有信贷业务基本都属于银行传统信贷业务，而现在仅靠传统信贷业务已远不能满足“三农”发展的需要。农发行应在做好当前传统信贷业务的基础上，抓紧研究创新信贷管理制度和业务品种。
1．探索创新信贷管理制度。由于目前缺乏外部配套政策，给农发行信贷管理造成很多不便。实践证明，一切法律、制度建设都滞后于实践，只有不断打破旧有规则，才能不断推动社会前进。所以，应敢于突破现行《商业银行法》及“贷款新规”对农发行信贷业务的束缚，建立起一套符合农发行信贷业务特点的信贷管理制度。
2．探索与财政支农资金的结合，通过受理财政委托贷款、贴息贷款等，开拓涉农企业资金来源；加强与其他金融机构合作，牵头组织银团贷款，引导商业资本参与大中型农业基础设施建设和科技创新型涉农企业建设。
3．探索研究金融租赁、农业基础设施建设类项目证（债）券化产品，分散中长期信贷资产风险，不断拓展投资及服务渠道。
4．探索创新担保方式，研究山、水、林、田、路收益权、收费权抵押、股权质押、贷款项目（企业）融资保险业务。
5．探索以现代支付系统为依托，研发农发行自己的网上银行、电话支付等现代支付工具和产品，实现支付工具多元化，满足客户多元结算需求。减少控制环节，在防范信贷风险、会计结算风险的基础上，整合、简化资金使用审批流程和管理办法，提高办事效率，最大限度地满足客户的结算需求。笔者认为，商品的使用价值得到了社会的承认，商品生产者也就会得到社会的承认。 三、营造符合农发行政策性业务特点的外部环境
近年来，国家有关部门一直在探讨市场条件下农发行的改革问题，笔者认为，农发行的改革不仅要善其身，更要普天下。也就是既要通过改革促进农发行有能力参与构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系，又要通过改革促进“三农”的可持续发展。
（一）建立符合“三农”特点的政策性银行监管体制
农发行已成立近二十年，但至今国家仍未出台符合农发行支持“三农”业务特点的监管办法，仍然采用《商业银行法》和“贷款新规”监管农发行信贷业务。其弊端突出表现在：一是无办法规范，定性凭个人理解。如有的监管人员监管平台贷款时，将归还财政提前垫付项目资金的贷款视同为挪用贷款，因此认定平台（财政）和农发行违规。笔者认为，由于农发行规模、资金、审贷以及贷款条件落实等原因，有些项目地方政府不可能等贷款批复后再开工建设，他们用自筹资金提前垫付，银行贷款到位后再归还自筹资金并无不妥。二是监管办法不符合公益性农业基础设施建设类项目实际情况。监管部门要求平台贷款项目现金流必须覆盖贷款本息，农田水利特别是中小型病险水库除险加固等公益性项目根本无法产生现金流，而没有现金流，农发行则不能对此类项目发放贷款，由此就阻碍了中央相关政策的落实。三是用农发行自身的制度监管农发行自身。这就容易出现谁制定的规章制度细，谁的问题就多，谁制定的规章制度严，谁受处罚就越严厉的问题。
虽说以子之矛攻子之盾并无不妥，但毕竟从情理上让人难以接受。所以必须尽快建立符合农发行业务特点的监管办法。一是对粮棉油储备及托市收购贷款，应将监管重点放在库存品种与主管部门批文是否一致；库存数量与贷款额是否一致；库存实际质量与质量标准是否一致；轮库时轮出数量与银行存款及库存现金（含在途）是否一致；收购数量与收购码单是否一致等方面。二是对农业基础设施建设类贷款，应将监管重点放在项目是否如期建设和投资决算上，看项目是否有立项及环评批文，是否在贷款投放期内建设，项目投资与贷款额度是否相符，这样既能促进项目如期建设，又能保证不出现套取和挪用贷款问题。三是正确处理监管与服务的关系。笔者以为，监管不仅仅是要发现和查处问题，更重要的是解决问题，检查发现问题应区分主、客观原因，主观原因造成的问题，无论用谁的办法处罚都可；客观原因造成的问题，则要帮助银行分析成因并探寻解决之道，这样才能建立一个和谐的监管与被监管的关系。
（二）建立以农发行为主办行的农业政策性贷款管理体制
最近三年的中央一号文件分别要求农发行在农业开发和农村基础设施建设、水利建设、农业科技等方面加大信贷支持力度。这些要求指明了农发行的业务发展方向，为农发行业务发展开辟了广阔天地。但这些要求都是国家随需而为，由此导致农发行信贷业务变化快，信贷管理办法多，无论是农发行内部还是社会对此都很不适应。笔者认为，为相对稳定农发行信贷业务，国家应将所有涉及“三农”具有完全政策和一定政策性色彩的信贷业务全部划归农发行管理。在所有信贷业务中划分：1.政策指令性业务：包括粮棉油储备、托市收购、农业基础设施建设、扶贫开发、农业生态（流域）治理、农业水利及病险水库除险加固、农业科技项目的落地等。这类业务一般不允许商业银行介入。2.政策指导性业务：包括现有及今后可能开办的有一定经济效益、有一定政策色彩的专项贴息贷款等。这类业务可允许商业银行介入，但商业银行如不介入，则由农发行承办。3.自营性业务：包括大中型粮棉油龙头及加工企业技术改造贷款，高成长性小微型涉农企业急需的流动资金贷款。办理这类业务目的在于通过农发行的支持，引导社会资金回流“三农”、降低企业财务成本、为商业银行进入奠定基础，商业银行一旦进入农发行则退出。如此处理，既可以相对明确、稳定农发行信贷业务，方便农发行信贷业务管理，又为国家政策调控预留空间，同时也扭转了政策性银行与商业银行竞争的不良观感，形成一种二者互补的良好局面。
（三）建立以农发行为主办行的支农资金拨付主渠道
1994年国发（1994）25号文件明确规定农发行“代理财政性支农资金的拨付”。但时至今日，在连商业银行都感到“挣钱挣得不好意思了”的情况下，这一规定仍未落实，甚至连托市粮利费补贴都不通过农发行拨付。因此，有关部门应抓紧认真落实国发（1994）25号文件规定，将中央及地方两级财政每年安排的大约2.5万亿元（中央1万亿元，地方1.5万亿元）支农资金统一由农发行代理拨付，以增强农发行的信贷资金实力。如将这部分资金由农发行代理拨付，将有以下好处：
1.有利于节省农发行人、财、物力。其一，由于大量资金的聚集，将会在农发行形成一个巨大的资金池，农发行利用资金拨付的时间差，完全可以将当下“以发债筹资为主，存款组织为辅”的信贷资金筹集模式变为“以存款为主，发债为辅”的信贷资金筹集模式，减少发债组织工作的成本和繁琐。其二，由于这部分资金到时即来，无需农发行到处营销存款，这样不仅能够大大节约人、财、物力和营销时间，而且避免了与商业银行的存款竞争，从而使农发行可以腾出时间和精力更加专心致志地加强信贷管理。
2.有利于提高农发行盈利水平。银行利润高低，除正常的管理因素外，其決定因素是资金成本的高低。2011年农发行综合资金成本为2.77%，年末贷款余额19524.1亿元，如按一年期贷款利率6%计算，资金利润为630.6亿元﹝19524.1×（6%-2.77%）=630.6﹞；如按活期存款利率0.35%计算，资金利润为1103.1亿元﹝19524.1×（6%-0.35%）=1103.1﹞，其效益近乎翻倍，这就为农发行让利于公益性农业基础设施建设类贷款项目创造了条件。
3.有利于加强管理，减少支农资金被挤占挪用的危险。农发行代理拨付粮食风险基金十数年，特别是经过2001年清资核贷的锻炼，清回了数百亿元被挤占挪用的粮食风险基金，积累了丰富的监管经验，而且目前农发行的资金支付系统也完全能够承担这一任务，所以国家应发挥农发行的优势，强化支农资金的管理。
（四）加大风险拨备计提力度
目前监管部门对信贷风险普遍采取“零容忍”态度，其本意是防止出现信用风险。但由于银行员工知识、能力、社会环境等因素，要做到这一点是非常困难的，特别是当经济运行从高点向下调整的过程中，无疑会使信贷产品风险增加。如果不为信贷产品提供风险转移、分散机制和风险贷款的消除机制，极有可能出现经济学中所说的“银行家悖论”，即把钱借给最需要的人，往往信用风险都很大，因此这些人得不到贷款；而最不需要借钱的人，信用记录最好，因此反而能够得到贷款。这也极不符合科学发展观要求。笔者以为，解决信贷风险问题，一是防范。也就是靠信贷制度和流程的规范，做到人人遵守制度，坚持工作流程，实行尽职免责。尽管如此，信贷风险仍然不可完全避免。二是化解。也就是指出现信贷风险后除采取盘活、清收、法律以及行政、经济手段外，再就是利用银行提取的风险拨备进行覆盖。现行《金融企业准备金计提管理办法》规定：“一般准备余额原则上不得低于风险资产期末余额的1.5%。”笔者以为，国家不应将农业政策性银行视同为一般的金融企业，应单独制定政策，将农发行的风险拨备提取比例提高至5%甚至更高。其一，目前农发行支持的绝大多数农业基础设施类贷款项目具有公益性质，特别是农业高新科技落地项目，不能完全用市场化眼光进行审视和对待。其二，由于这类贷款项目的承贷主体大多具有政府背景或色彩，以我国目前之国情，出现风险后一般不适宜采用经济、行政和法律手段解决。只有这样，地方政府才有意愿抓好农业基础设施建设，才能使农发行放下思想包袱，继续加大扶持力度，推动我国“三农”事业的可持续发展，推动社会主义新农村建设和美好中国建设。
（作者系山东省农发行资深业务经理（一级））