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习近平总书记在上海考察时强调，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。对于城市治理现代化及其科学化、精细化、智能化的路径需要深入的研究与阐释。本文在阐明我国新型城镇化发展和城市治理现代化体系科学内涵的基础上，对城市治理现代化的“三化”路径进行分析，并结合广州智慧城管建设的实践，展现我国城市治理在科学化、精细化、智能化路径上的现实探索、所取成效和未来方向。
（一）城镇化是城市治理的逻辑起点
没有城市，就没有城市治理，城镇化是城市治理的逻辑起点。中国的城镇化进程凸显了三大特点。首先是复杂性，我国的城镇化与工业化、信息化、农业现代化等共同推进，发展错综复杂，全国各大区域的城镇化发展水平相差很大。第二是艰巨性，我国的城镇化进程是世界各国城镇化历史上规模最大、速度最快、复杂程度非常高的发展。据第七次人口普查数据，2020年中国城镇人口已达9亿，占全国总人口的63.89%，其中流动人口3.76亿，城镇化正处于深入发展的关键时期。第三是挑战性，随着城镇化的深入推进，城市之间的竞争不仅仅局限于经济实力，更对城市治理模式和水平提出了全面挑战，亟需建立城市现代化治理能力和现代化治理体系。
（二）传统城镇化引发的城市发展问题
我国传统城镇化的核心是行政政策推动下的土地城镇化，“摊大饼式”的空间急速扩张、资源高消耗、生态发展压力逐渐增大等问题凸显。传统城镇化因其粗放的发展方式，带来了环境污染严重、公共资源短缺、交通拥堵加剧、公共安全事件频发等挑战。传统的城市管理体制倚重城市建设而轻城市规划和管理，城市管理体制效率不高，部门之间的关系未理顺，公众参与机制不健全，已经无法适应新型城镇化的转型。
（三）新型城镇化需要城市治理现代化
新型城镇化的核心是以人为本的城镇化，是以城乡统筹、节约集约、高效治理、生态绿色、文化传承为特征的可持续发展模式。从传统城镇化到新型城镇化的转型过程中，单纯依靠传统的城市管理理念和手段已经难以适应发展需求，城市管理需要进行相对应的变革。城市治理现代化是新型城镇化的应有之义和必然趋势，城市治理体系和治理能力现代化的发展，将推进新型城镇化的转型和以人为本的目标实现。
（一）城市治理现代化的科学内涵
全面提升城市现代化治理能力，是国家治理体系和治理能力建设的重要内容。党的十九大报告提出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。城市治理是国家治理体系的基础和重要组成部分，如何实现城市治理现代化是实现国家治理现代化的基础性问题。城市治理现代化的科学内涵包括以下四个方面的内容：
一是治理理念。坚持以科学发展观为指导，认识、尊重和遵循科学的城市发展规律，坚持以人民为中心，为人民管好城市的原则。在认识、尊重和遵循科学规律的基础上，坚持用心善治、科学规划的理念，形成系统科学全面精细的治理体系。
二是治理主体。坚持“人民城市人民建、人民城市人民管”的基本理念。城市治理现代化包含了政府、公众和社会组织等多元主体参与的内在要求，需要协同合作，打造共建共治共享的治理格局。
三是治理目标。城市治理现代化的目标是解决在传统城镇化过程中出现的各种城市问题，维持城市公共秩序，提供精准高效的公共服务，使城市成为宜居宜业宜游的空间，真正做到人民城市为人民，提高城市生活质量。
四是治理方式。相较于传统的城市管理更多采用行政强制和政策指令的管理方式，城市治理现代化需要充分运用新一代信息技术等更加智能化和更加精细化的方式进行治理，解决城市发展中的问题，从而实现城市让生活更美好的愿景。
（二）城市治理现代化的科学化、精细化、智能化路径
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要不断提升城市治理科学化、精细化、智能化水平，推进市域社会治理现代化，指明了实现我国城市治理现代化的科学化、精细化、智能化的方向和路径。
1.科学化——城市治理现代化的核心理念
城市有其自身的内在特点和发展规律，城市治理要遵循科学的城市发展规律。传统城镇化过程中遇到的诸多问题，归根结底在于缺乏对城市发展规律的科学认知，不尊重和不顺应城市发展规律。要实现城市治理现代化，核心就是要科学化治理，以认识和尊重科学的城市发展规律为基础和前提，通过科学的理念和方式治理城市。
2.精细化——城市治理现代化的管理落点
城市治理精细化，就是将精细化理念融入城市治理，将城市治理工作做精、做准、做细、做实、做到位。为此，需要一方面梳理和编织一套系统全面而精密的城市治理体系、制度、流程和环节，覆盖城市规划、建设和管理的全过程，为精细化管理提供制度保障。
3.智能化——城市治理现代化的技术手段
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲中强调，运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足群众需求。要实现城市治理的科学化和精细化，需要变革传统的治理手段，以智能化的方式推进城市治理改革。要以大数据、物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术为手段，对信息进行全方位高效采集，在海量数据的基础上，有效整合、分析数据，为城市治理的政策制定、高效执行提供支持，形成智慧化的治理体系。
近年来，广州市进行了城市治理科学化、精细化、智能化的一系列实践探索。
（一）智能化手段更进一步
数据采集全覆盖。运用信息技术，通过各类物联网传感器和城管网格化管理等方式，同时运用“四标四实”的成果，采集城市基础部件和城管事件等数据，实现对城市运行管理的全方位感知。 数据融合全场景。由于城市管理事项较为复杂和综合，单靠城管掌握的数据有时难以充分实现数据价值，需要通过与其他部门掌握的数据进行融合，扩展数据价值，为城市管理职能履行提供便利。
数据分析全自动。以被列为广州市第一批数字转型优质应用场景的视频智能分析系统为例，该系统能够通过视频智能分析算法，实现对摄像画面中出现的占道经营等九大类城市管理问题进行智能分析和识别，做到问题发现、拍摄取证、任务分派、执行监督等环节自动化。
（二）以智能化手段支撑科学化理念
城市运行规律的认知科学化。通过数据采集、融合、分析，实现城市运行规律的展现和可视化，建立城市运行规律的科学认知，并以此辅助决策，实现从经验决策向科学决策转变。
城市运行管理的组织科学化。城市管理问题相对多元，许多事务需要城市管理相关部门的上下级或者与其他部门协同完成，通过智能化手段可以建立更加扁平、高效的沟通机制，打造高度协同且效率更优的城市管理体系。以城市生活垃圾分类为例，广州市推进了垃圾分类基础数据采集、第三方检查和电子化考核，形成了市、区、街镇、村社四级考核体系，推动垃圾分类的运行管理组织体系实现科学化，有效推进了长年以来成为城市管理难题的城市生活垃圾分类工作。
城市运行治理的参与科学化。智慧城管建设能够推动公众和媒体等社会力量参与城市治理，推动城市治理更加具有回应性和问责性。以城市管理问题投诉办理系统为例，广州市市民群众和媒体可以通过12345热线、城市管理和综合执法局网站等方式对城市管理问题进行反映和投诉，相关部门将及时回应、迅速处置并反馈结果，形成具有广州特色的“令行禁止、有呼必应”模式。
（三）以智能化手段推动精细化管理
管理对象精细化。智能化水平也可更进一步使城市管理对象更细化，能够精细到具体单个城市部件的管理。基于城市管理的大数据库，对于垃圾压缩站、污水井盖、燃气设施等城市基础部件和城市管理基本對象，形成具体到单个城市管理要素的管理系统，进行统一的监控和管理。
管理人员精细化。随着智能化水平的进步和提升，管理主体和对应的管理责任能够更加精细、明确地落实到个人，为城市管理做精、做细、做实提供巨大推力。以广州城市管理问题投诉办理系统为例，从审核立案，到任务分派，再到处置人员，整个过程主体明确，相应的绩效考核与责任主体清晰，为更具激励与问责的城市管理提供支撑。
管理制度精细化。智能化水平的进步也推动了管理制度的精细化，包括对原有制度进行细化、量化等调整或者增加新的配套制度，推动整个城市管理制度更加完善。以数据共享交换为例，广州城市管理和综合执法局与广州市政务服务数据管理局共同建立了数据质量管理制度，划分了管理边界与责任边界，明确了各主体角色，通过跨部门合作，更好地推进数据标准化建设。
（一）形成尊重规律、科学谋划的治理理念
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，协助城市管理者形成尊重规律、科学谋划的治理理念，推动城市管理者认识和尊重相应领域的城市运行管理规律，促进城市管理者积极运用这一规律以实现大数据辅政，推动从经验决策向科学决策的转变，形成规划建设管理全周期的科学谋划和精细管理。
（二）构建多元协同有序共治的治理主体
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，构建多元协同有序共治的治理主体格局。通过智慧城管流转系统，有效促进上下层级之间、不同部门之间的协同工作。在此基础上，公众、媒体等社会力量能够作为城市治理领域的需求方和监督方，推动城市治理更加具有回应性和问责性，实现有效参与和有效治理。
（三）推进精细管理、精准服务的治理目标
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，有力推进精细管理和精准服务的治理目标。解决传统城市管理工作相对粗放、管理对象和主体模糊不清、服务水平难以保障、难以精细管理和服务等问题。完善管理人员责任细化、管理对象清晰明确、管理制度执行严格的体制，推动城市管理工作整体进入精细化阶段，对不同服务需求的市民的城管服务进行更加精准的匹配。
（四）掌握智能高效、便捷可靠的治理方法
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，城市管理部门与科技企业开展合作，积极探索运用前沿技术，开发适应于城市管理业务场景的技术，如视频智能分析系统等。技术与相对应的精细制度配套，可提高城市管理中的问题发现和处置能力，助推城市治理能力现代化。
以科学化、精细化、智能化为路径的现代化城市治理将随着新型城镇化建设的深入而成大势以趋之。未来一段时间，城市治理现代化的发展路径将遵循这“三化”的方向进行系统设计，转变城市治理方式、提高治理水平，全面推进城市治理体系和治理能力的现代化建设。
（责任编辑：陈希文）
一、从传统城镇化到新型城镇化
（一）城镇化是城市治理的逻辑起点
没有城市，就没有城市治理，城镇化是城市治理的逻辑起点。中国的城镇化进程凸显了三大特点。首先是复杂性，我国的城镇化与工业化、信息化、农业现代化等共同推进，发展错综复杂，全国各大区域的城镇化发展水平相差很大。第二是艰巨性，我国的城镇化进程是世界各国城镇化历史上规模最大、速度最快、复杂程度非常高的发展。据第七次人口普查数据，2020年中国城镇人口已达9亿，占全国总人口的63.89%，其中流动人口3.76亿，城镇化正处于深入发展的关键时期。第三是挑战性，随着城镇化的深入推进，城市之间的竞争不仅仅局限于经济实力，更对城市治理模式和水平提出了全面挑战，亟需建立城市现代化治理能力和现代化治理体系。
（二）传统城镇化引发的城市发展问题
我国传统城镇化的核心是行政政策推动下的土地城镇化，“摊大饼式”的空间急速扩张、资源高消耗、生态发展压力逐渐增大等问题凸显。传统城镇化因其粗放的发展方式，带来了环境污染严重、公共资源短缺、交通拥堵加剧、公共安全事件频发等挑战。传统的城市管理体制倚重城市建设而轻城市规划和管理，城市管理体制效率不高，部门之间的关系未理顺，公众参与机制不健全，已经无法适应新型城镇化的转型。
（三）新型城镇化需要城市治理现代化
新型城镇化的核心是以人为本的城镇化，是以城乡统筹、节约集约、高效治理、生态绿色、文化传承为特征的可持续发展模式。从传统城镇化到新型城镇化的转型过程中，单纯依靠传统的城市管理理念和手段已经难以适应发展需求，城市管理需要进行相对应的变革。城市治理现代化是新型城镇化的应有之义和必然趋势，城市治理体系和治理能力现代化的发展，将推进新型城镇化的转型和以人为本的目标实现。
二、城市治理现代化的科学内涵與“三化”路径
（一）城市治理现代化的科学内涵
全面提升城市现代化治理能力，是国家治理体系和治理能力建设的重要内容。党的十九大报告提出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。城市治理是国家治理体系的基础和重要组成部分，如何实现城市治理现代化是实现国家治理现代化的基础性问题。城市治理现代化的科学内涵包括以下四个方面的内容：
一是治理理念。坚持以科学发展观为指导，认识、尊重和遵循科学的城市发展规律，坚持以人民为中心，为人民管好城市的原则。在认识、尊重和遵循科学规律的基础上，坚持用心善治、科学规划的理念，形成系统科学全面精细的治理体系。
二是治理主体。坚持“人民城市人民建、人民城市人民管”的基本理念。城市治理现代化包含了政府、公众和社会组织等多元主体参与的内在要求，需要协同合作，打造共建共治共享的治理格局。
三是治理目标。城市治理现代化的目标是解决在传统城镇化过程中出现的各种城市问题，维持城市公共秩序，提供精准高效的公共服务，使城市成为宜居宜业宜游的空间，真正做到人民城市为人民，提高城市生活质量。
四是治理方式。相较于传统的城市管理更多采用行政强制和政策指令的管理方式，城市治理现代化需要充分运用新一代信息技术等更加智能化和更加精细化的方式进行治理，解决城市发展中的问题，从而实现城市让生活更美好的愿景。
（二）城市治理现代化的科学化、精细化、智能化路径
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要不断提升城市治理科学化、精细化、智能化水平，推进市域社会治理现代化，指明了实现我国城市治理现代化的科学化、精细化、智能化的方向和路径。
1.科学化——城市治理现代化的核心理念
城市有其自身的内在特点和发展规律，城市治理要遵循科学的城市发展规律。传统城镇化过程中遇到的诸多问题，归根结底在于缺乏对城市发展规律的科学认知，不尊重和不顺应城市发展规律。要实现城市治理现代化，核心就是要科学化治理，以认识和尊重科学的城市发展规律为基础和前提，通过科学的理念和方式治理城市。
2.精细化——城市治理现代化的管理落点
城市治理精细化，就是将精细化理念融入城市治理，将城市治理工作做精、做准、做细、做实、做到位。为此，需要一方面梳理和编织一套系统全面而精密的城市治理体系、制度、流程和环节，覆盖城市规划、建设和管理的全过程，为精细化管理提供制度保障。
3.智能化——城市治理现代化的技术手段
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲中强调，运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足群众需求。要实现城市治理的科学化和精细化，需要变革传统的治理手段，以智能化的方式推进城市治理改革。要以大数据、物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术为手段，对信息进行全方位高效采集，在海量数据的基础上，有效整合、分析数据，为城市治理的政策制定、高效执行提供支持，形成智慧化的治理体系。
三、推动城市治理科学化、精细化、智能化的广州智慧城管实践
近年来，广州市进行了城市治理科学化、精细化、智能化的一系列实践探索。
（一）智能化手段更进一步
数据采集全覆盖。运用信息技术，通过各类物联网传感器和城管网格化管理等方式，同时运用“四标四实”的成果，采集城市基础部件和城管事件等数据，实现对城市运行管理的全方位感知。 数据融合全场景。由于城市管理事项较为复杂和综合，单靠城管掌握的数据有时难以充分实现数据价值，需要通过与其他部门掌握的数据进行融合，扩展数据价值，为城市管理职能履行提供便利。
数据分析全自动。以被列为广州市第一批数字转型优质应用场景的视频智能分析系统为例，该系统能够通过视频智能分析算法，实现对摄像画面中出现的占道经营等九大类城市管理问题进行智能分析和识别，做到问题发现、拍摄取证、任务分派、执行监督等环节自动化。
（二）以智能化手段支撑科学化理念
城市运行规律的认知科学化。通过数据采集、融合、分析，实现城市运行规律的展现和可视化，建立城市运行规律的科学认知，并以此辅助决策，实现从经验决策向科学决策转变。
城市运行管理的组织科学化。城市管理问题相对多元，许多事务需要城市管理相关部门的上下级或者与其他部门协同完成，通过智能化手段可以建立更加扁平、高效的沟通机制，打造高度协同且效率更优的城市管理体系。以城市生活垃圾分类为例，广州市推进了垃圾分类基础数据采集、第三方检查和电子化考核，形成了市、区、街镇、村社四级考核体系，推动垃圾分类的运行管理组织体系实现科学化，有效推进了长年以来成为城市管理难题的城市生活垃圾分类工作。
城市运行治理的参与科学化。智慧城管建设能够推动公众和媒体等社会力量参与城市治理，推动城市治理更加具有回应性和问责性。以城市管理问题投诉办理系统为例，广州市市民群众和媒体可以通过12345热线、城市管理和综合执法局网站等方式对城市管理问题进行反映和投诉，相关部门将及时回应、迅速处置并反馈结果，形成具有广州特色的“令行禁止、有呼必应”模式。
（三）以智能化手段推动精细化管理
管理对象精细化。智能化水平也可更进一步使城市管理对象更细化，能够精细到具体单个城市部件的管理。基于城市管理的大数据库，对于垃圾压缩站、污水井盖、燃气设施等城市基础部件和城市管理基本對象，形成具体到单个城市管理要素的管理系统，进行统一的监控和管理。
管理人员精细化。随着智能化水平的进步和提升，管理主体和对应的管理责任能够更加精细、明确地落实到个人，为城市管理做精、做细、做实提供巨大推力。以广州城市管理问题投诉办理系统为例，从审核立案，到任务分派，再到处置人员，整个过程主体明确，相应的绩效考核与责任主体清晰，为更具激励与问责的城市管理提供支撑。
管理制度精细化。智能化水平的进步也推动了管理制度的精细化，包括对原有制度进行细化、量化等调整或者增加新的配套制度，推动整个城市管理制度更加完善。以数据共享交换为例，广州城市管理和综合执法局与广州市政务服务数据管理局共同建立了数据质量管理制度，划分了管理边界与责任边界，明确了各主体角色，通过跨部门合作，更好地推进数据标准化建设。
四、进一步推进科学化、精细化、智能化实践，助力城市治理现代化
（一）形成尊重规律、科学谋划的治理理念
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，协助城市管理者形成尊重规律、科学谋划的治理理念，推动城市管理者认识和尊重相应领域的城市运行管理规律，促进城市管理者积极运用这一规律以实现大数据辅政，推动从经验决策向科学决策的转变，形成规划建设管理全周期的科学谋划和精细管理。
（二）构建多元协同有序共治的治理主体
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，构建多元协同有序共治的治理主体格局。通过智慧城管流转系统，有效促进上下层级之间、不同部门之间的协同工作。在此基础上，公众、媒体等社会力量能够作为城市治理领域的需求方和监督方，推动城市治理更加具有回应性和问责性，实现有效参与和有效治理。
（三）推进精细管理、精准服务的治理目标
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，有力推进精细管理和精准服务的治理目标。解决传统城市管理工作相对粗放、管理对象和主体模糊不清、服务水平难以保障、难以精细管理和服务等问题。完善管理人员责任细化、管理对象清晰明确、管理制度执行严格的体制，推动城市管理工作整体进入精细化阶段，对不同服务需求的市民的城管服务进行更加精准的匹配。
（四）掌握智能高效、便捷可靠的治理方法
通过智慧城管建设在“三化”路径上的迈进，城市管理部门与科技企业开展合作，积极探索运用前沿技术，开发适应于城市管理业务场景的技术，如视频智能分析系统等。技术与相对应的精细制度配套，可提高城市管理中的问题发现和处置能力，助推城市治理能力现代化。
以科学化、精细化、智能化为路径的现代化城市治理将随着新型城镇化建设的深入而成大势以趋之。未来一段时间，城市治理现代化的发展路径将遵循这“三化”的方向进行系统设计，转变城市治理方式、提高治理水平，全面推进城市治理体系和治理能力的现代化建设。
（责任编辑：陈希文）