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摘 要:随着政治民主化、社会多元化和城市现代化的推进，社区居民自治逐渐在城市社区建设中焕发出新的生命力。社区民主成为中国民主发展的新生长点，社区居民自治作为社区民主的直接体现而赢得了良好的发展契机。本文从社区居民自治的历史与现状入手，分析当前社区居民自治发展中存在的问题，通过对历史与现实的思考提出城市社区居民自治的途径。
关键词；城市社区；居民自治；实现途径。
随着单位体制改革和市场经济的发展，城市社区日渐成为中国民主政治建设的战略性空间。党的十七大报告明确指出："要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。" 在当前社区建设全面推进的背景下，研究居民自治这一主题，回顾新中国城市居民自治发展的历史，分析当前居民自治发展中存在的问题，探索我国城市社区居民自治的实现途径，具有很强的理论和现实意义。
一、我国城市居民自治发展历史的简要回顾
中国居民的自治发展史实际上也是居民自治组织的形成和发展史。居委会的法律地位确立于1954年12月，当时召开的第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，首次将居委会的性质、地位和作用以法律的形式确立下来，至此居民委员会的建设纳入国家组织法规，基本形成国家基层政权与作为社会群众基层自治组织的居民委员会相衔接的格局，中国城市社区居民自治有了雏形。
20世纪50年代中期以后一直到改革开放前，中国城市社区居民自治受到严重挫折。大跃进中，城市街道办事处与城市居民委员会合并在一起，称为"人民公社"，居民委员会的工作任务和职责发生改变。文化大革命中，城市的基层组织也随之"革命化"，称为"革命居民委员会"，被实际赋予了一级政权机关的权力，国家的意志渗透到基层社会。居委会原有的功能趋于瘫痪，其职能行政化，作风官僚化，工作性质完全被扭曲，并造成邻里关系的紧张化，也使得它与人民群众的关系日益疏远，中国城市社区居民自治受到重创。
改革开放以后，居民委员会的法律地位得以重新确立，中国城市社区居民自治向着法制化迈进。1980年全国人大常委会重新颁布了1954年的《城市居民委员会组织条例》，1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居民委员会的性质任务和作用。1989《中华人民共和国城市居民委员组织法》取代原《城市居民委员会组织条例》。至此，中国城市社区居民自治进入了一个新阶段。
二、当前我国城市居民自治发展过程中存在的问题
尽管居民委员会作为社区自治组织的法律地位已经再次确立，并拥有根本大法的保障，但中国城市社区居民自治迈出的步子却并不大。当前居民自治发展中还存在较多的问题，归结起来主要有三个方面：
（一）政府职能"越位"与"缺位"。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区管理中存在经常性的"越位"问题，这种"越位"实质上是政府在行政过程中超出了其本来的职能和权限，是超职能、超权限的行政过程。 另一方面，政府过多的包揽了本该由社区内其他非政府组织所承担的职能。"缺位"实质上是在社区行政过程中，政府未能扮演好自己应有的管理者角色以及履行好自己应尽的职责。
（二）居民委员会角色"错位"。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了居民委员会是"居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"。 然而长期以来，居民委员会的自治性却一直没能得到落实。目前，居民委员会实际上是街道办事处的一个执行机构，并且过多的承揽了本该由政府、企业办理的事务，成了一个全能主义的准行政政府。
（三）社会支持力量薄弱。社会自我调控体制发展不足，社会服务体系与社会保障体系等尚未成熟，社区中介组织和社区参与发展薄弱，社区居民自治发展缺乏有力的社会保障和坚实的群众基础。
三、实现社区居民自治的主要途径分析
（一）政府职能的转变为发展居民自治创造前提条件
政府职能的转变与规范运作，能够保证居民自治组织拥有必要的自治权利、社会组织拥有足够的发展空间、居民自治具有实际的合法性。在政府职能转变过程中需要做好以下三个方面的工作。
首先，政府要下放社会职能。政府尤其是街道办事处应从社会公共服务的直接提供者向管理者转变。政府部门要把应该由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担。 其次，政府要回收行政职能。政府部门要从社区居民自治组织中回收应该由其独立承担的行政职能，如下派给社区居民委员会的行政性收费项目、行政数据统计项目等。第三，政府要规范行政职能。在当前社会服务体系与社会保障体系发育不成熟 、社会自我调控机制不完善的条件下，政府理应担当起培育社区自治组织和社会中介组织的责任。政府是社区建设的组织规划者，应合理运用手中的行政资源，积极培育社会服务体系和保障体系，稳定对居民委员会的财政拨款和政策支持，维护居民委员会作为自治组织的实际合法性。
（二）社区居民自治组织的体制创新为居民自治提供体制保障
社区居民自治作为一种社区的制度安排和功能体现，必然需要借助一定的组织体制来实现。然而，现行法律框架下的社区自治组织体制在某些方面已经滞后于城市社区发展的要求。 改革和创新社区居民组织体制，为居民自治提供有效的体制保障，是当前亟待解决的问题之一。社区自治组织体制的改革与创新改革与创新社区自治组织体制，可以从以下几方面进行：
首先要重新定位社区。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出今后五到十年城市社区建设的主要目标之一为"适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系"。并提出"要以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区的构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。在此基础上，建立社区居民自治组织。"其次要重构社区自治组织结构。在社区自治组织结构中增设社区协商议事会作为议事层，促成社区居民委员会的"议行分设"，从而将社区自治组织结构调整为社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居民委员会。第三要规范社区自治组织的运行机制。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是社区自治组织体制的运行机制，这一机制的有效运行本身就是社区居民民主自治的重要体现，规范社区自治组织体制的运行机制是推进社区自治组织体制创新的重要内容。
（三）社区中介组织的发展为居民自治提供社会保障
居民自治的发展需要社区中介组织为其提供社会保障，而我国社区中介组织发展的还处在初始阶段，与社区居民自治发展要求不相适应。如何培育新型社区中介组织并促使其走上规范化、法制化、制度化轨道，是当前亟待解决的问题之一。发展社区中介组织，可以从以下三方面培育入手。
首先，减少政府过度的行政干预。政府应改变过去每年直接向社区拨"事业费"、"人头费"的做法，而是根据他们工作的情况提供"项目经费"， 增加项目管理和合同管理的因素，推动社区中介组织由"依赖型"逐步向"自立型"转变。其次，健全法律保障机制和居民监督机制。建立健全社区中介组织管理的法律法规体系，加快立法进度，研究和制定《社区中介组织法》，以法律形式明确界定社区中介组织的性质、职能、经营范围以及权利与义务。同时，建立社区居民评议社区中介组织的制度。通过居民的评议，对素质差、信誉低、服务能力不过关甚至违法乱纪的中介组织，政府要尽快采取措施，加以整顿。第三，加快社区中介组织人才的培育。要加大社区中介组织从业人员社区服务意识的培育和专业素质的培训。加强职业道德教育，提高整个队伍的思想素质。
(四)居民参与社区的发展为居民自治奠定群众基础
发展社区居民自治需要有良好的群众基础，而民主、深入、广泛的社区居民参与是夯实社区居民自治群众基础的关键所在。目前社区建设和自治发展中的参与不足严重影响到社区自治的群众基础，因此，必须采取有效的措施，积极倡导和发展居民社区参与。
首先要培育居民的社区意识。社区意识即社区居民对社区的关心、认同、归属、依赖等心理感觉和价值取向，是居民社区参与的一个重要前提。当前城市社区凝聚力的强化和社区意识的培育，需要进行有计划的建构，即通过社区设计或社区计划激发社区成员对社区的兴趣，促进社区成员之间的互助和支持性联系。其次要规范制度化参与机制，扩大非制度化参与。居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体，要改变居民委员会的"准行政组织"的现状。要以社区居民委员会为依托，通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制，来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程。第三，健全社区参与的保障机制。一方面，要建立健全社区参与的法律法规体系；另一方面，要建立健全各项具体的参与制度。建立社区服务志愿者制度，进一步完善社区民主制度，推行社区事务公开，探索社区民主管理的新形式。健全社区成员代表大会制度，拓展民主参与的广度和深度，完善民主监督和制约机制，为居民社区参与的发展提供社区制度保障。
居民自治是一个系统工程，居民自治的实现途径是一个有机总系统。政府职能的转变是发展居民自治的首要前提，社区自治组织的体制创新为发展居民自治的提供体制保障，社区中介组织的发展为发展居民自治的提供社会保障，居民社区参与的发展为发展居民自治提供群众基础，这四个方面均是实现居民自治的分路径。各分路径作为总系统的子系统而存在，相互联系，相互制约，在互动中构成了实现居民自治的总路径。
参考文献：
[1]胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，北京，人民出版社，2007。
[2]徐永祥：社区发展论．华东理工大学出版社，2000，153页。
[3]中华人民共和国城市居民委员会组织法．中华人民共和国国务院公报，1990，1．938页。
[4]民政部关于在全国推进城市社区建设的意见．中国民政．2001，11．2页。
[5]周剑：社区民主-中国民主发展的新生长点．理论与改革．2004，19页。
关键词；城市社区；居民自治；实现途径。
随着单位体制改革和市场经济的发展，城市社区日渐成为中国民主政治建设的战略性空间。党的十七大报告明确指出："要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。" 在当前社区建设全面推进的背景下，研究居民自治这一主题，回顾新中国城市居民自治发展的历史，分析当前居民自治发展中存在的问题，探索我国城市社区居民自治的实现途径，具有很强的理论和现实意义。
一、我国城市居民自治发展历史的简要回顾
中国居民的自治发展史实际上也是居民自治组织的形成和发展史。居委会的法律地位确立于1954年12月，当时召开的第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，首次将居委会的性质、地位和作用以法律的形式确立下来，至此居民委员会的建设纳入国家组织法规，基本形成国家基层政权与作为社会群众基层自治组织的居民委员会相衔接的格局，中国城市社区居民自治有了雏形。
20世纪50年代中期以后一直到改革开放前，中国城市社区居民自治受到严重挫折。大跃进中，城市街道办事处与城市居民委员会合并在一起，称为"人民公社"，居民委员会的工作任务和职责发生改变。文化大革命中，城市的基层组织也随之"革命化"，称为"革命居民委员会"，被实际赋予了一级政权机关的权力，国家的意志渗透到基层社会。居委会原有的功能趋于瘫痪，其职能行政化，作风官僚化，工作性质完全被扭曲，并造成邻里关系的紧张化，也使得它与人民群众的关系日益疏远，中国城市社区居民自治受到重创。
改革开放以后，居民委员会的法律地位得以重新确立，中国城市社区居民自治向着法制化迈进。1980年全国人大常委会重新颁布了1954年的《城市居民委员会组织条例》，1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居民委员会的性质任务和作用。1989《中华人民共和国城市居民委员组织法》取代原《城市居民委员会组织条例》。至此，中国城市社区居民自治进入了一个新阶段。
二、当前我国城市居民自治发展过程中存在的问题
尽管居民委员会作为社区自治组织的法律地位已经再次确立，并拥有根本大法的保障，但中国城市社区居民自治迈出的步子却并不大。当前居民自治发展中还存在较多的问题，归结起来主要有三个方面：
（一）政府职能"越位"与"缺位"。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区管理中存在经常性的"越位"问题，这种"越位"实质上是政府在行政过程中超出了其本来的职能和权限，是超职能、超权限的行政过程。 另一方面，政府过多的包揽了本该由社区内其他非政府组织所承担的职能。"缺位"实质上是在社区行政过程中，政府未能扮演好自己应有的管理者角色以及履行好自己应尽的职责。
（二）居民委员会角色"错位"。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了居民委员会是"居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"。 然而长期以来，居民委员会的自治性却一直没能得到落实。目前，居民委员会实际上是街道办事处的一个执行机构，并且过多的承揽了本该由政府、企业办理的事务，成了一个全能主义的准行政政府。
（三）社会支持力量薄弱。社会自我调控体制发展不足，社会服务体系与社会保障体系等尚未成熟，社区中介组织和社区参与发展薄弱，社区居民自治发展缺乏有力的社会保障和坚实的群众基础。
三、实现社区居民自治的主要途径分析
（一）政府职能的转变为发展居民自治创造前提条件
政府职能的转变与规范运作，能够保证居民自治组织拥有必要的自治权利、社会组织拥有足够的发展空间、居民自治具有实际的合法性。在政府职能转变过程中需要做好以下三个方面的工作。
首先，政府要下放社会职能。政府尤其是街道办事处应从社会公共服务的直接提供者向管理者转变。政府部门要把应该由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担。 其次，政府要回收行政职能。政府部门要从社区居民自治组织中回收应该由其独立承担的行政职能，如下派给社区居民委员会的行政性收费项目、行政数据统计项目等。第三，政府要规范行政职能。在当前社会服务体系与社会保障体系发育不成熟 、社会自我调控机制不完善的条件下，政府理应担当起培育社区自治组织和社会中介组织的责任。政府是社区建设的组织规划者，应合理运用手中的行政资源，积极培育社会服务体系和保障体系，稳定对居民委员会的财政拨款和政策支持，维护居民委员会作为自治组织的实际合法性。
（二）社区居民自治组织的体制创新为居民自治提供体制保障
社区居民自治作为一种社区的制度安排和功能体现，必然需要借助一定的组织体制来实现。然而，现行法律框架下的社区自治组织体制在某些方面已经滞后于城市社区发展的要求。 改革和创新社区居民组织体制，为居民自治提供有效的体制保障，是当前亟待解决的问题之一。社区自治组织体制的改革与创新改革与创新社区自治组织体制，可以从以下几方面进行：
首先要重新定位社区。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出今后五到十年城市社区建设的主要目标之一为"适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系"。并提出"要以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区的构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。在此基础上，建立社区居民自治组织。"其次要重构社区自治组织结构。在社区自治组织结构中增设社区协商议事会作为议事层，促成社区居民委员会的"议行分设"，从而将社区自治组织结构调整为社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居民委员会。第三要规范社区自治组织的运行机制。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是社区自治组织体制的运行机制，这一机制的有效运行本身就是社区居民民主自治的重要体现，规范社区自治组织体制的运行机制是推进社区自治组织体制创新的重要内容。
（三）社区中介组织的发展为居民自治提供社会保障
居民自治的发展需要社区中介组织为其提供社会保障，而我国社区中介组织发展的还处在初始阶段，与社区居民自治发展要求不相适应。如何培育新型社区中介组织并促使其走上规范化、法制化、制度化轨道，是当前亟待解决的问题之一。发展社区中介组织，可以从以下三方面培育入手。
首先，减少政府过度的行政干预。政府应改变过去每年直接向社区拨"事业费"、"人头费"的做法，而是根据他们工作的情况提供"项目经费"， 增加项目管理和合同管理的因素，推动社区中介组织由"依赖型"逐步向"自立型"转变。其次，健全法律保障机制和居民监督机制。建立健全社区中介组织管理的法律法规体系，加快立法进度，研究和制定《社区中介组织法》，以法律形式明确界定社区中介组织的性质、职能、经营范围以及权利与义务。同时，建立社区居民评议社区中介组织的制度。通过居民的评议，对素质差、信誉低、服务能力不过关甚至违法乱纪的中介组织，政府要尽快采取措施，加以整顿。第三，加快社区中介组织人才的培育。要加大社区中介组织从业人员社区服务意识的培育和专业素质的培训。加强职业道德教育，提高整个队伍的思想素质。
(四)居民参与社区的发展为居民自治奠定群众基础
发展社区居民自治需要有良好的群众基础，而民主、深入、广泛的社区居民参与是夯实社区居民自治群众基础的关键所在。目前社区建设和自治发展中的参与不足严重影响到社区自治的群众基础，因此，必须采取有效的措施，积极倡导和发展居民社区参与。
首先要培育居民的社区意识。社区意识即社区居民对社区的关心、认同、归属、依赖等心理感觉和价值取向，是居民社区参与的一个重要前提。当前城市社区凝聚力的强化和社区意识的培育，需要进行有计划的建构，即通过社区设计或社区计划激发社区成员对社区的兴趣，促进社区成员之间的互助和支持性联系。其次要规范制度化参与机制，扩大非制度化参与。居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体，要改变居民委员会的"准行政组织"的现状。要以社区居民委员会为依托，通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制，来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程。第三，健全社区参与的保障机制。一方面，要建立健全社区参与的法律法规体系；另一方面，要建立健全各项具体的参与制度。建立社区服务志愿者制度，进一步完善社区民主制度，推行社区事务公开，探索社区民主管理的新形式。健全社区成员代表大会制度，拓展民主参与的广度和深度，完善民主监督和制约机制，为居民社区参与的发展提供社区制度保障。
居民自治是一个系统工程，居民自治的实现途径是一个有机总系统。政府职能的转变是发展居民自治的首要前提，社区自治组织的体制创新为发展居民自治的提供体制保障，社区中介组织的发展为发展居民自治的提供社会保障，居民社区参与的发展为发展居民自治提供群众基础，这四个方面均是实现居民自治的分路径。各分路径作为总系统的子系统而存在，相互联系，相互制约，在互动中构成了实现居民自治的总路径。
参考文献：
[1]胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，北京，人民出版社，2007。
[2]徐永祥：社区发展论．华东理工大学出版社，2000，153页。
[3]中华人民共和国城市居民委员会组织法．中华人民共和国国务院公报，1990，1．938页。
[4]民政部关于在全国推进城市社区建设的意见．中国民政．2001，11．2页。
[5]周剑：社区民主-中国民主发展的新生长点．理论与改革．2004，19页。