摘要：政府投资是宏观调控的重要手段之一，是政府直接配置资源的投资行为。当前政府投资项目以其投资规模大、涉及范围广、专业技术强成为政府财政支出的重要领域。论文从我国实际情况出发，系统阐述了当前政府投资项目管理的现状及存在的政府和市场的关系还没有完全理顺、法律约束程度不够、政府投资管理难以形成合力、内在环节管理力度不够等问题并提出相应的建议，以期更好的指导今后政府投资项目管理工作。
　　关键词：政府投资项目管理财政支出
　　一、加强政府投资项目管理的意义
　　（一）有利于提高政府执行力
　　执行力是确保政府履行工程项目管理职责的重要因素。从当前我国政府投资项目管理的情况看，个别项目管理组织较凌乱，分工不够明确，职责不够清楚，甚至存在管理越位与缺位的现象，效率不够高，监管不够严格，存在管理漏洞。加强政府投资项目管理，进一步明确政府投资项目管理各部门应承担的主要职责，建立分工明确、决策科学、运作规范、配合密切的政府投资项目管理体制，可有效防止政府资金的流失，提高政府的执行力和效能。
　　（二）有利于推动公共财政建设
　　政府投资作为一项经济活动，是公共财政管理的一项重要内容，也是解决资源配置问题的有效途径。通过加强政府投资项目管理，可有效控制截留、挤占、挪用建设资金，防止高估冒算和“结算超预算、预算超概算、概算超估算”的现象发生，完善财政收入分配机制，加强政府投资项目管理是推进结构调整、推动经济发展的重要手段，是推动公共财政建设的重要内容。
　　（三）符合反腐倡廉的新形势、新要求
　　党的十八大以来，反腐倡廉已成为我党的一项重要工作，工程建设项目工作面广、涉及人员多、资金量大，成为腐败行为的多发、高发领域，在党的严明政治纪律下，不正之风虽然得到大幅度遏制，但我们不得不清醒地认识到，腐败问题仍是政府投资建设领域的一颗“毒瘤”，腐败的根源并没有得到铲除。因此，加强政府投资项目管理，建立工程建设领域反腐倡廉长效机制，从源头上规范政府投资行为，符合当前反腐倡廉的新形势、新要求。
　　二、当前我国政府投资项目管理现状
　　（一）我国政府投资项目管理现状
　　近几年，国家出台了一系列政策文件，以投资控制为核心，明确了政府投资项目管理及实施程序、政府各部门及项目业主的职责、违规违纪行为的处罚措施等，政府投资项目管理以立项审批、预算审核、招标投标、施工过程管理、审计五个环节为中心，形成了一个完整的管理体系，政府各部门各司其责、配合协调，全国各地政府投资项目建设有法可依、有章可循。政府相关部门、各项目业主、各中介机构基本能自觉履行规定程序，在项目管理中，狠抓立项审批环节，实现了项目投资的初步控制;狠抓预算评审环节，实现了政府资金的较大节约;狠抓招标投标环节，对串标、围标等违法违规行为有了一定遏制;狠抓施工过程管理环节，工程变更签证逐步规范，政府投资项目建设管理的制度化、规范化水平不断提高。
　　（二）存在的主要问题
　　1政府和市场的关系还没有完全理顺。目前我国正处于经济发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。在市场经济初期阶段，行政手段和市场手段同时发挥作用，难免存在诸多缺陷。政府的行政行为较多较强，部分存在集建设、监管于一身的现象。同时，规范有形建筑市场的各种相关配套制度、措施尚不够健全。市场的力量被称为“看不见的手”，政府的力量被称为“看得见的手”，这两只手只有密切联系、协同作用，通过财政政策、货币政策、价格机制、竞争机制等手段，才能将资源有效的配置到相应领域。目前，我国市场经济体制还不尽完善，使得经济发展的活力和后劲不足，政府这只手没有做到收放自如，市场这只手也没有完全施展开来，二者配合的默契程度有待继续提高。
　　2法律约束程度不够，管理制度和细则有待继续完善。目前，相关部门对政府投资项目的监管意识不够强，监管力度不够大，监管措施不够到位，“豆腐渣工程”“唐僧肉项目”仍然存在，尽管我国已出台了《招投标法》《合同法》《建筑法》等多部法律，但尚未出台配套的管理制度和实施细则。各地方政府在体制和管理方式上做法不一，虽然政府工程不准“三超”屡次被强调，但相关的处罚法规制度仍有待继续完善，使得政府在控制投资项目的建设规模和标准上存在一定困难，各级地方政府的有关法规尚需进一步完善，政府投资项目管理无法可依的现象依然存在。
　　3政府投资管理主体较多，呈多元化状，难以形成合力。从我国目前的体制看，政府投资项目的管理主体较多，呈多元化状。从可行性研究报告、设计文件、概算审批到概、预、结（决）算到项目实施都分别由不同的部门负责，政府投资项目涉及多个管理部门，这些部门虽然都参与了项目的管理，但对他们各自应承担的责任划分不够明确，有的项目建设单位并非项目的法人，无须对投资项目的效益和风险承担责任，各部门之间的配合、協调力度不够，相关政府投资项目管理部门既负责项目的建设管理及组织实施，又行使建设市场监管的职责，政出多门，责权划分不够明确，责任落实不够到位，难以形成合力。
　　4内在环节管理力度不够，缺乏定性的管理体制。主要表现在资金管理和项目管理两个方面。
　　（1）资金管理方面。一是概算控制乏力。概算是控制政府投资项目的重要指标。目前，我国政府投资项目概算与结算偏差大的现象仍然存在，主要原因是概算编制设计的准确度不够高，部分项目概算往往不够细化，多列、少列及漏列现象仍然存在;建设单位缺乏对项目投资进行主动控制的意识，认为概算只是作为一个参考，并错误地认为决算和招投标才能真正“省投资”，在意识上缺乏对前期投资的控制，导致概算随意性较大，准确度不高。
　　二是全过程评审监督机制不尽完善。以往对基本建设项目的评审大都局限于项目的事后审核，即竣工结算和财务决算的审核，尚不能完全对项目进行事前、事中评审，财政评审的作用发挥不够充分。因此，要对政府投资筹建、新建和在建项目进行全过程跟踪评审和监督管理，对项目的概、预算执行情况进行全面审核，实现政府对投资项目的进度动态控制。随着评审关口的前移，近几年对预算执行阶段的评审力度不断加大，但对部门预算编制等前期阶段的评审力度仍有待继续加强，项目支出事前评审机制的相关政策、配套制度相对滞后，全方位、全过程评审机制有待进一步完善。 　　（2）项目管理方面。一是前期工作深度不足。项目前期工作对项目成败有决定性影响。部分项目前期工作不够细致，有的部门在项目决策时，部门利益有时成为决策的重要依据，投资效益则放在第二位，在立项、规划时市场调查不够充分，可行性研究深度不足，部分基础设施或公益性项目，在项目立项、概算审批、调整概算等重要审批环节执行程序不够到位。有的项目在立项时片面强调时间紧、任务重，前期工作往往不被重视，使可行性变为可批性，导致项目建成后出现一些问题。如，某区道路建设工程即存在部分绿化带过宽、树木品种过于高档问题，路段机动车道宽22米、中央绿化带宽20米、两侧绿化带宽5米;其余五条道路机动车道宽225米、中央绿化带宽8米、两侧绿化带宽5米。目前车辆每年递增速度较快，该区人口逐步密集，车流量大幅增加，部分路段可能出现车辆拥挤现象。另外，中央绿化带有些树木品种过于高档，树木价格较高，也为后续管理增加了成本。
　　二是合同执行力度有待加强。对政府性投资项目而言，施工合同审查是财政监管工作中非常重要的环节，通过合同审查可以规范合同的合法性，可堵塞合同条款漏洞，避免资金损失和浪费。但在实际操作过程中，有的建设单位还存在着签订合同流程不够严谨、程序不够完备、文本不够统一等许多具体问题。有的承包商侧重于对项目进行口头承诺，合同签订不够严谨，甚至事后补签合同，使得很多有争议的问题缺乏书面依据，合同实际约束力不足，有的合同价超过中标价，使建设单位蒙受损失，造成索赔困难。加之有的工作人员对合同法的内容缺乏深入研究，给合同签订各方造成许多不必要的损失。
　　三是绩效评价制度相对滞后。项目绩效评价是指项目建成使用后，对该项目产生的技术、经济、社会、生态效益和影响等方面进行综合评价，是正确衡量政府投资决策水平的基本尺度和根本依据，有助于对今后的政府投资方向提出指导性建议。近年来，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，全面推进预算绩效管理已成为必然趋势。目前，我国政府投资项目绩效评价制度尚未全面推开，正处于探索、提升阶段，部分县（市）在财政管理工作中未充分认识到其重要性和紧迫性，全过程预算绩效管理制度体系还不够健全，绩效目标的标准不够合理，难以适应新形势要求。
　　三、加强政府投资项目管理的建议
　　（一）理顺政府和市场的关系
　　正确处理政府和市场这“两只手”的关系，不断深化经济体制改革，解决经济发展不平衡不充分的问题，既要使市场在配置资源中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用，二者是有机统一的，要把“两只手”有效結合起来，使“两只手”协同作用，在实践中不断探索，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。比如在招投标的管理、对施工单位的管理方面，政府的主要作用不是代替市场去行事，而是积极配合市场、完善市场，逐步让市场在资源配置中唱主角。
　　（二）完善相关法律法规，加大对腐败行为的惩处力度，从源头上规范政府投资行为
　　当前我国项目管理方面的法律法规还不够完善和系统化，应建立一套较为完整的法律制度。使各项规章制度相互配套，避免交叉重叠，确保项目从前期规划论证、勘察设计施工到竣工验收都有法可依，进一步完善项目实施标准、收费标准方面的法规制度，促进项目管理的科学化、规范化。要进一步加大对腐败分子的惩处力度，不论职务高低，都应从严、从重、从快处理;对情节严重构成犯罪的，一律移交司法机关制裁，使腐败分子付出应有的代价，才能从根源上有效遏制腐败行为的发生。与此同时，应加强普及相关工作人员的法律知识，进一步提高法制观念，在建设领域形成严格依法办事的良好氛围。
　　（三）统筹协调，从内涵上理顺项目管理体制
　　1完善政府投资项目管理部门协调机制。应根据我国当前政府投资项目管理的新特点，研究加强政府投资项目管理部门之间沟通协调机制的新方法，建立“投资、建设、管理、使用”四者分离的专业化监督机制，明确各自职能及应承担的责任，完善决策机制，落实前期调研、项目立项、组织实施到竣工验收各环节责任，正确把握投资机会的准确性、建设方案必选的全面性、项目实施的可行性及经济效益的合理性，以实现对政府投资项目的全过程管理，使参与管理的各部门形成有效的制衡机制，保证政府投资工程建设的效能。
　　2吸收项目管理方面专业人才。项目管理具有很强的专业性、技术性，近年来，国家开展了一系列职称培训和考试，要求工作人员必须持证上岗，目前多数高校也已开设了项目管理相关专业，但在数量和质量上仍不能完全满足项目管理的实际需求。项目管理人员不仅要熟悉工程技术、工程造价、项目管理等知识，还要精通财务、会计及有关政策规定。应根据地区经济发展实际，加强对在职项目管理人员的培训，使其更加适应工程管理改革和财政支出管理改革的新要求，更要注重对具体操作技能的培训，通过多种形式引导和督促，不断扩大已有的项目管理人才队伍规模，使其理论素质和工作水平不断提高，打造一支专业化技术队伍。
　　（四）强化内在环节管理，从细节上提高政府投资效益
　　1资金管理方面。一是细化概算编制。概算是控制投资的主要依据。要重视初步设计概算在控制投资方面的重要作用，充分做好概算审查工作，进一步细化概算编制，严格按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的原则控制投资成本，避免概算被大幅突破，给政府计划部门和财政部门造成压力和困难。强化概算管理，一方面要将政府投资概算审批视同财政预算审批进行管理，增加概算的权威性。另一方面要建立概算审查评估制度，对概算编制说明和编制深度、编制范围、建设规模、设备配置、工程量、计价指标和其它费用进行全面审查，确保概算的准确性。二是强化全过程评审。评审工作要立足全方位、全过程资金管理，财政评审应贯穿于资金分配、拨付、使用、管理的全过程。一方面通过从工程前期招标到竣工决算全过程的评审和监督，促进和强化建设单位规范管理，有效规避投资风险，实现建设单位现场管理、财政部门资金管理和造价管理的“三位一体”;另一方面，通过跟踪评审进一步确立财政评审工作的地位，用事实彰显财政评审的价值和作用，使其成为预算编制的必备环节，全力为积极的财政政策服务，确保财政资金用的安全、用的透明、用出效益。 　　2项目管理方面：一是加强项目的可行性研究。首先要提高项目管理人员对项目可行性研究重要性的认识，要具有立足全局、谋划长远的眼光，避免重当前轻长远、重施工轻可研;其次要选择资质高、经验丰富、业绩信誉良好的咨询单位，配备高素质的业务人员对项目进行可行性研究;二是引入市场竞争机制，通过公开招标的方式选定项目可行性研究单位，提高项目前期工作质量、加快项目进程。三是强化合同审查工作。合同审查是政府投资项目监管工作的重要组成部分，应对施工
　　合同设置前置审查环节，合同审查应注意以下几点：
　　（1）合同签订是否履行招投标程序，招标方式和招标范围是否与批复的一致。项目建设单位未按照规定招标程序和批复的招标方式进行招标的，不得签订合同，否则应承担相应的责任。
　　（2）合同金额是否超过预算控制价，政府性投资项目根据有关规定，中标价不得超过预算控制价。
　　（3）应注意合同的规范和完整，并采用统一的标准合同格式文本。专项条款不能与通用条款相矛盾，签字、盖章、日期应齐全。
　　（4）合同内容应与招投标文件相符，不得有实质性差异，补充合同不得与主合同相违背。对合同内容与招投标文件中有关内容不完善、条款不明确、缺乏可操作性的地方，应进行补充和完善。
　　（5）政府性投资项目涉及到部门、地方相关规章制度规定的应在合同条款中予以明确，审查合同的内容不能与部门、地方相关规章制度相矛盾。
　　（五）强化项目绩效评价制度
　　预算绩效管理是当前财政改革的重要内容之一，要高度重视政府投资项目绩效评价工作，主要包括目标评价、实施评价、效益评价等，将政策目标的实现程度作为关注点，深入企业调查项目实施情况，对照前期决策效益指标和建设投用后实际取得的經济、社会效益和环境影响进行比较和分析，逐项考察绩效目标，全方位评估各项资金的使用效果，确保财政资金的效益得到充分发挥，实现质量、投资和工期三大控制，促进项目管理工作的规范化、制度化、科学化，全面提高项目的投资效益。
　　
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　　（边晓，山东省淄博市财政局。赵锦芝，山东省淄博市博山区财政局）