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摘要：失地农民的权益问题是中国快速城市化产生的突出问题之一。本文以天津市东丽区华明镇为例，探讨“宅基地换房”这种城市化模式产生的效果及问题，提出中国快速城市化应当稳步推进，注意及时消化负面问題。
关键词：快速城市化；宅基地换房；失地农民；权益
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2011)03-0093-04
从2005年下半年开始，天津市率先在部分乡镇开始了一场自上而下的土地变革，以“宅基地换房”的方式推进小城镇建设。到2009年为止，天津市12个涉农的区县已全面展开此项工作。本文研究的华明镇位于天津市东丽区中部，紧邻滨海新区，距天津市中心区13公里，是“宅基地换房”模式的发源地和示范镇。该镇规划为农民建设安置住宅和配套公共建筑142.5万m2，涉及12个村庄，1.3万农户，4.5万人农村人口。推行“宅基地换房”措施后，华明镇逐渐转变为一个现代化的小区，为农民们提供了新设施、新环境、新住房。2008年以来，华明镇的大多数农民搬进了当地政府为他们建造的城镇化住宅小区——华明家园，原来的村落除尚有部分留守农民外，基本上变成了有待复垦和开发的土地。原来的农民已经完全或部分地失去了耕地，被学者和媒体赋予了一个新的称谓，叫做“失地农民”。
一、“宅基地换房”的主要做法
所谓“宅基地换房”是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入用于小城镇建设。从2002年起，华明镇着手进行房屋认定和人员身份认定，2005年开始规划“宅基地换房”项目，2006年开始建设，2007年宣传动员农民搬迁，2008年初大多数农民陆续迁入新居。
在华明镇，加入宅基地换房项目的主要做法是以村民表决、绝对多数通过、整村加入的方式进行的。具体程序是：政府先提出并公布宅基地换房的主要置换方法，然后由各村召开村民会议进行宣传，并由愿意参加宅基地换房项目的每家农户签字。只有当一个村庄超过90%的农户签字同意时，该村的村民委员会才可以向政府提出申请，政府批准后该村便以整村加入的方式参加宅基地换房的项目。
华明镇宅基地换房具体的置换方法主要是：正房1m2换1m2，副房1m2抵0.5m2，院落面积不论大小均不折算。稍微复杂一点的是关于超出置换面积部分的购买方法。华明家园按每人30m2的标准分房，如果经折算原宅基地面积低于标准面积的，不足部分可以按600元/m2的优惠价格购买。如果在标准面积之外多购面积的，8m2以内可以优惠购买，其中5m2按1000元/m2计价，3m2按3800元/m2计价。若在标准面积和优惠面积之外还需增加面积的，新增部分则按照市场价格购买。另外，购买价格也会因楼型不同、楼层不同而有变化。
需要说明的是，有些村庄加入宅基地换房项目的条款中，也包含耕地变更的条款。如北坨村、赤土村、赵庄村、贯庄、南于堡、北于堡等6个村，在宅基地换房过程中，耕地也全部被政府征收，由华明街办事处统一进行土地整理，征收价格是每亩耕地2万元。北坨村、赤土村、赵庄村、贯庄、南于堡、北于堡的农民每人平均分别拥有4.5亩、5亩、3.5亩、5亩、3.75亩、3.75亩土地，因此这6个村的农民每人可以得到9万元、10万元、7万元、10万元、7.5万元、7.5万元的补偿金。
二、宅基地换房政策的成效
华明示范镇整个区域大体分四个部分：农民安置区、出让开发商业居住和商务区、产业功能区和设施农业区。“宅基地换房”的新模式，实现了新农村建设思路的创新，取得了突出的成效。
(一)以节约土地的方式快速地推进了小城镇建设
天津市政府推行的“宅基地换房”模式，以政府规划为主导，将布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕，既没有减少耕地面积，又增加了工业和商业用地，实现了土地集约利用，同时又在较短的时间内改善了农民的居住条件，实现了城镇化的目标。原来华明镇12个村共有宅基地12071亩，总人口4.5万人，新建小城镇用于农民安置住宅和建设服务设施用地仅占3476亩，可以腾出建设用地8695亩，节约的土地面积超过12个村庄宅基地占地面积的2/3。如果能够保证农民宅基地复垦成耕地，那么华明示范镇将实现耕地总量不减、质量不降、动态平衡的目标，在节约土地上则做出了相当成功的探索。将布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕，有利于实现土地的集约利用[1]。
（二）快速改善了农民的生活条件
华明镇的大多数农民于2007年底同意搬迁，陆续选房，迁入新居。小区的居住环境和生态环境也得到了明显改善。华明镇结合原有湿地，规划建设的街景公园和湖面，保留了原田埂的数千株旱柳和果树，园区的绿化率达四成。建设了包括污水处理、中水回收、雨污水分流的基础设施，形成了良性循环的生态圈。银行、邮局、学校、医院、公交车站等公用设施陆续迁到了华明家园，为农民提供了生活上的便利。农民生活环境质量得到大大提高，享受到了新农村建设带来的成果。农民普遍对此表示非常满意。
（三）解决了农民的社会保险和医疗保险
根据天津市人力资源和社会保障局下发的《天津市城乡居民基本医疗保险参保报销指南》，天津市政府在整合城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的基础上，建立实施城乡居民基本医疗保险制度。从2010年开始，失地农民们可以享受城乡居民基本医疗保险，以家庭为单位参保。全街道16-55岁的适龄人员可以参加城镇职工养老保险，满60周岁的男性、满55周岁的女性每月可以领取500元的社会保障金，80岁以上的老人还可以额外享受区民政局每月给补助的260元，为该村的失地农民尤其是老年人解决了失去土地保障的后顾之忧。
新的医疗保险制度提供了三个筹资标准，由参保人员自主选择。一档为每人每年560元，个人缴纳330元，政府补助230元；二档为每人每年350元，个人缴纳160元，政府补助190元；三档为每人每年220元，个人缴纳60元，政府补助160元。华明街的各村村委会补贴每位农业户口的村民60元。报销的范围扩大，报销比例提高。
三、宅基地换房过程中出现的问题
宅基地换房是由地方政府推进的新农村建设的创新方法，其积极意义不可否定。但是，宅基地换房过程中出现的一些问题使新农村建设的要求落实到位遇到困境，失地农民的部分权益受到侵犯与损失。
（一）农民在征地过程中处于被动地位
1998年修订的土地管理法虽然比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开并接受集体组织及被征地农民的评议。然而，值得注意的是，实际操作中它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的意见以及给予他们对建议做出反应的机会[2]。在“宅基地换房”方法下，失地农民没能够对此有组织地开展充分的民主讨论，没能够参与到与他们各方面权益相关的决策中，处于被告知的位置，没有得到利益主体的应享有的民主权利。
根据天津市相关规定，宅基地换房坚持农民自愿原则，第一需要农民自己写申请，同意“宅基地换房”；第二就是村委会需要开会决议，获得大家同意后签字画押，到公证处进行公证。然而，大多数的农民只是被告知哪些地块要被征用、目的是什么、能得多少补偿等。这种告知都是口头的，没有任何让农民“参与”的意思。在与北坨村民的访谈中了解到，实际操作中，北坨村没有召开村民会议来讨论决定一些涉及村民利益的事宜，没有充分的村内民主协商程序，更加没有按照多数原则进行村内事务的决策。访谈中发现，有些农民没有理解这项工作，感觉是政府强加于他们，产生了抵触情绪。
（二）置换方法有失公平
农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的经济价值[2]167。
房屋价格测算时，只有当宅基地价格、地上建筑物（附着物）价格之和等同于置换得来的小城镇建筑物与土地权利价格总和时交易才算公平。其间不但涉及农民建筑物重新构建价格与折旧的测算，而且还包含了不同区位条件、土地权利状况（所有权和使用权）条件下的地价评估。然而，天津宅基地换房的制度设计将价格测算过程大大地简化了。宅基地换房制度在各村镇实施时普遍的做法是将农户住宅分为主房和附房两类，并规定院落不能参与换房。在确定房屋置换比例时，华明镇规定了附房与楼房的置换比例为1：2，主房与楼房的置换比例为1：1。由于实际操作中宅基地换房转化为“以房换房”，加之置换面积、超标面积购买价格的规定等问题上与农民预期存在较大出入[3]。在南开大学经济学院有关华明镇失地农民对宅基地换房政策满意度的调查中，对宅基地换房的面积置换标准、耕地征用补偿标准、宅基地换房政策整体上都不满意的均超过38%[4]。在访谈中，失地农民对宅基地换房的房屋置换比例的不满意度较高，这成为部分农民没有及时搬迁的重要原因。
（三）可持续生存问题日益突出
迁入新居后，失地农民就业难问题比较突出。近年来，劳动力市场也发生了些许变化，逐渐由体力型转向专业型、技术型，失地农民的就业难度越来越大。失地农民由于长期从事农业劳作，对其他新的职业接触较少，即便是学习其他劳动技能，往往也比其他人群学的慢。尤其是40-50岁的农民在失去土地后，被迫承担了失业风险，进入的行业被限定在苦、累、差、脏、险的行业，同时劳动者与用人单位之间的关系不平等，一般没有签订切实保障劳动权、休息权的正式合同，工作不稳定，出现生存的压力[5]。
街道最初提供了一些保安、环卫的工作，工资在800-1000元/月，但难以维持少数农民逐渐增加的日常生活开销。对失地农民的培训只形式化地进行过一两次，没有实质上的帮助。农民失地后大量转向二三产业，但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。截至2010年春，北坨村的土地整理复垦、复耕工作尚未展开，村内宅基地处于坑坑洼洼的状态。
（四）少数者的基本权利没有得到应有的尊重
天津市在推进宅基地换房的过程中，非常注意按照民主的方法取得农民的同意，规定只有全体农户以超过90%的绝对多数同意的农村才可以加入这个项目。应该说这个考虑是好的，体现了最大限度地尊重农民意愿的原则。但是对于那些不到10%的少数农户的利益以及对于他们的补救措施却考虑得不够周到，因而在一些农村产生了一些不和谐的现象。
按照有关部门的想法据粗略估计，截至2009年上半年，面对生存问题、大龄子女用房等困难，华明镇内有上百户农民因为不同意签下“搬迁申请书”，作为“少数”仍然留守在村中，被排斥在华明家园的经济和社会生活之外。他们生活的“老村”，道路、水电、环境卫生等基本的公共设施和公共服务几乎完全没有，连起码的生活条件都成了问题，甚至这些农户的生命、财产安全也不时面临威胁，可以说他们生活在一片悲惨的境况之中。应该说，每个人都应该有选择他们居住条件和生活方式的权利，选择留守村内农民的基本权利、正当的经济利益和社会利益应该得到充分的认可和尊重。虽然少数人选择留守不能阻挡全村多数农户搬迁的选择，但是对于选择留守的农民，应该为他们提供在村内留守生活的补救手段，使他们在原有的农村家园享有基本的生产、生活条件，可以幸福地生活下去。
虽然在2010年当地政府已经向他们发放租房费用，使他们得以搬进华明家园，拥有了基本的生产生活条件，使这些弱势农民感受到了政府对他们的真诚关心和人道关怀，但是他们在这几年中受到的伤害恐怕是很难弥补的。如果相关部门在当初决策之时就充分考虑到少数者权利的保障问题，而不是仅仅依据简单的少数服从多数的办法来作为推进宅基地换房依据的话，这个进程可能就会更加和谐，也不会有这么多遗留问题。
四、宅基地换房政策的改进措施
（一）保障农民在民主决策中的权利
在征地过程中，农民应该拥有政治参与及决策的民主权利，一方面包括作为公民而享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面更直接、更经常地表现为基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利，它们集中体现为村级事务决策和管理方面的民主权利[6]，具体是指在村务管理中的知情权、参与权、决策权和监督权。
村民自治的核心是民主管理，自己管理自己，财产自治、财务自治、人事自治、管理自治、教育自治、服务自治[7]。在政府推进的城镇化进程中，现行体制制约下的农村村民委员会为完成政府布置的任务，行使了一定的行政管理权，但往往超越了《村委会组织法》所授予的村民自治权利，忽略了农民在村务管理中应有的知情权、参与权、决策权和监督权。农民不仅缺乏保护自己民主权利的代言人，同时在目前法制不健全的情况下寻求国家正式组织的保护和法律保护也存在一定难度。在征地行为中，农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久完全由政府和村民委员会确定。土地征用是涉及农民切身利益的重大事项，农民有权行使其民主权利。
有学者认为，如果征地过程能够实行“中央调控、地方政府论证、市场导向、民主协商”的机制，在民主谈判规则下达成交易条约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解[8]。那么，民主协商的前提是知情。建立土地信息公开制度，向社会特別是集体和农民公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。然后，让农民可以有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色、充分行使其民主政治权利，让农民参与到村内与其利益密切相关的政治、经济和社会生活中，并发挥应有的作用，同时对社会主义新农村建设目标的实现具有积极作用。
此外，也要建立与完善农民利益的表达机制和救济体系。作为一个安全阀，在决策和监督过程中，农民民主权利受到侵害或者剥夺时，拥有合法、有效的维权力量或者组织是必要的。依法建立各种经济组织和自我们保护的协会等，降低个人非理性的风险，维护自己的正当权利。同时，疏通农民权利受损后的救济渠道，使农民获得社会救济的权利，获得法律援助、申诉（或上访）、正当防卫、司法救济的权利等，帮助失地农民在其合法权利遭到侵害时具有平等地接近法律寻求保护的能力，把对失地农民的法律保护和法律援助放在维护和促进社会整体利益需要的高度来对待，尽快修订或制定关于失地农民的地方社保法规，对侵犯失地农民就业安置利益的地方政府和单位，应依法予以严惩[9]。
（二）确保失地农民的利益不受损失
土地征收过程中，在国家、集体、农民的三方关系中，政府对农民的私有财产缺乏应有的尊重，拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农民，一直处于被动的地位，成为财产权益受损的对象。
《土地管理法》中关于征地补偿的条款明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力。土地征收的具体补偿标准主要由行政机关裁量，非常容易造成降低补偿标准的现象[10]。我们认为，需要实现征地补偿的市场化。
第一，扩大补偿范围，细化补偿项目。为提高征地补偿法律法规的可操作性，须对补偿项目做细致的规定，包括以下几个方面:(1)土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权(如承包经营权)损失补偿；(2)营业损失补偿，即在被征地上从事经营活动的投资补偿；(3)地上附着物的损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；(4)重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；(5)社会保障补偿，补偿主体应当替农民交纳社会保障费用，使失地农民享受到社会保障服务。只有既对土地本身的价值予以充分补偿，又对恢复生产的费用予以充分补偿，才能称得上是全面的、真正的公正补偿。
第二，确立征地价格评估制度。引入土地估价制度来确定征地补偿标准，有专门估价机制对土地进行评估，作为补偿基础，如土地所有者对此价格不满意，还可以采取一系列措施补救和协商，保证土地补偿的公开、公平、公正，保护农民的财产权不受侵犯，体现土地的社会价值。
第三，建立多元化的土地补偿机制。土地的补偿方式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，应该积极探索新的补偿方式。(l)社会保险安置。城市规划区内的农民，要由农村居民转为城市居民。这样既使农民放心，又扩大了政府的社会保障网。(2)留地补偿。为了保障征地后的农民的生活、生产，在征收土地的同时按规划划定部分土地，给被征地农村集体经济组织，用于发展二、三个产业。在城乡结合部等经济条件较好的地方采用这种补偿方式，留地安置使集体经济组织和农民通过对留用地的合法经营，获得较为稳定的收益，从而提供生活保障。(3)替代补偿。指以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题，须注意的是，被征收的土地的地价与替代地的地价之间的价差应该补偿给农民。(4)债券或股权补偿。对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通水利等基础设施，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，保障和维护农民的利益[11]。
关于农民宅基地的现行法规体系存在不健全、不完善的问题，不存在类似于《农村土地承包法》的专门法律来保护农村宅基地权利，需要制定与《农村土地承包法》相并列的法规来保护农民的权益[12]，使宅基地换房在法律保障农民利益的前提下推进，要让农民得到实实在在的好处，通过宅基地换房改善农民生产、生活调剂，并且保证农民生活质量不降低。政府要制定有关土地征收的专门法律法规，明确土地征收范围、土地征收的行使机构及其权限范围、土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、监督程序等等。通过立法解决土地征收过程中的各种问题，将中国大陆新时期的土地征收纳入法制化的轨道。还要重点完善对失地农民的补偿机制，建立与市场经济相适应的新型征收补偿土地制度，推动政府职能由微观经营向市场监管和公共服务[10]233。
（三）保障失地农民的可持续生存和发展
多年来，城市用人单位对农民群体的偏见根深蒂固，惯性地认为农民文化素质差，工资要求高，并且懒散不听话，对农民的身份转换缺乏社会心理认可，造成其就业整体上受到歧视[13]。到2010年底，华明家园的村民身份没有改变，仍然是“农业户口”，这非常不利于劳动力的流动。如若不能在对待“新市民”的理念、态度和政策上有一个脱胎换骨的转变，则不可能抓住问题的关键[14]。那些签下“搬迁申请书”的农民，虽然居住在华明家园，但要面对基本生活开销逐渐增加等很多经济、社会方面的问题，街道提供的保洁和保安的工作职位薪资水平不高，政府给予的征地补偿金不足，就业面临户籍、年龄、性别、学历、技术的限制等，使他们的生活很难具有可持续性。
失地农民是一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体，其特殊性在于他们既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切權益。华明镇的农民经历的“宅基地换房”过程实际上是农地被征用的过程，是城市化过程中农村土地资源重新配置的过程。这一过程中，农村土地的功能发生了转移：所有权从农村集体到国家手中；农民的就业与发展也从农业转到了非农产业，需要再就业和再创业；社会保障由农村传统的土地保障转向现在的社会保障制度[15]。所以，为失地农民提供适当水平的社会保障，为统筹城乡社会发展奠定基础。要根据不同年龄段，建立相应的社会保障机制，确保“老有所养、病有所医、业有所从” [16]。
（四）为少数者提供补救措施
少数者应该有选择自己居住条件和环境、选择生活方式的权利，不应该以少数服从多数的方式迫使他们与多数人对于居住条件和生活方式的选择保持一致。民主在坚持多数原则决定的同时，必须也要强调保护少数者基本权利的“少数原则”。在宅基地换房的制度设计时，必须首先要考虑如何为少数者提供补救措施，使他们能够在坚持自己选择权的同时能够获得基本的生活条件。只有这样，才能避免不必要的纠纷和冲突，才能使政府主导的快速城镇化能够和谐、平稳地推进。
五、关于中国快速城市化的进一步思考
当前中国社会发展的最主要的特征是正处在城市化的进程之中，并且中国的城市化有两个显著特点：一是速度快，二是政府的主导作用明显。政府主导的快速城市化固然有它的好处，但也使中国政府同时面临着多重压力：一是要面临农民利益受损、城市化过程不公的问题，二是要面临社会政治稳定的风险，三是要面对刚刚实现了身份转化的“新市民”的可持续生存和发展问题；四是要继续缩小城乡差距，实现城乡一体化等。
很不幸的是，在中国当前的城市化过程中，这些问题都在很大范围内都普遍存在。如上所述，天津市的“宅基地换房”固然有各种优点，但仍然隐藏和潜伏着种种问题和风险。我们也可以肯定，其他地区的小城镇模式也一定存在着或多或少的问题。
我们无意抹杀地方政府为追求发展而做出的种种努力和创新，但当前中国政府需要明确的是：中国已经到了不能再单纯追求经济发展和快速城市化的时候了，在政府主导的快速城市化进程中，或许目前更加重要的是回过头来巩固和消化城市化的成果，化解快速城市化进程中出现的各种经济、社会、政治和文化心理问题。如果中国的各级地方政府不能及时地化解城市化过程中存在的各种问题，使中国的城市化进程更加和谐、稳定并具有可持续性的话，那么一定会为中国以后的发展埋下隐患，今后中国的发展可能会遭遇巨大的社会政治风险。
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责任编辑：傅其
关键词：快速城市化；宅基地换房；失地农民；权益
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从2005年下半年开始，天津市率先在部分乡镇开始了一场自上而下的土地变革，以“宅基地换房”的方式推进小城镇建设。到2009年为止，天津市12个涉农的区县已全面展开此项工作。本文研究的华明镇位于天津市东丽区中部，紧邻滨海新区，距天津市中心区13公里，是“宅基地换房”模式的发源地和示范镇。该镇规划为农民建设安置住宅和配套公共建筑142.5万m2，涉及12个村庄，1.3万农户，4.5万人农村人口。推行“宅基地换房”措施后，华明镇逐渐转变为一个现代化的小区，为农民们提供了新设施、新环境、新住房。2008年以来，华明镇的大多数农民搬进了当地政府为他们建造的城镇化住宅小区——华明家园，原来的村落除尚有部分留守农民外，基本上变成了有待复垦和开发的土地。原来的农民已经完全或部分地失去了耕地，被学者和媒体赋予了一个新的称谓，叫做“失地农民”。
一、“宅基地换房”的主要做法
所谓“宅基地换房”是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入用于小城镇建设。从2002年起，华明镇着手进行房屋认定和人员身份认定，2005年开始规划“宅基地换房”项目，2006年开始建设，2007年宣传动员农民搬迁，2008年初大多数农民陆续迁入新居。
在华明镇，加入宅基地换房项目的主要做法是以村民表决、绝对多数通过、整村加入的方式进行的。具体程序是：政府先提出并公布宅基地换房的主要置换方法，然后由各村召开村民会议进行宣传，并由愿意参加宅基地换房项目的每家农户签字。只有当一个村庄超过90%的农户签字同意时，该村的村民委员会才可以向政府提出申请，政府批准后该村便以整村加入的方式参加宅基地换房的项目。
华明镇宅基地换房具体的置换方法主要是：正房1m2换1m2，副房1m2抵0.5m2，院落面积不论大小均不折算。稍微复杂一点的是关于超出置换面积部分的购买方法。华明家园按每人30m2的标准分房，如果经折算原宅基地面积低于标准面积的，不足部分可以按600元/m2的优惠价格购买。如果在标准面积之外多购面积的，8m2以内可以优惠购买，其中5m2按1000元/m2计价，3m2按3800元/m2计价。若在标准面积和优惠面积之外还需增加面积的，新增部分则按照市场价格购买。另外，购买价格也会因楼型不同、楼层不同而有变化。
需要说明的是，有些村庄加入宅基地换房项目的条款中，也包含耕地变更的条款。如北坨村、赤土村、赵庄村、贯庄、南于堡、北于堡等6个村，在宅基地换房过程中，耕地也全部被政府征收，由华明街办事处统一进行土地整理，征收价格是每亩耕地2万元。北坨村、赤土村、赵庄村、贯庄、南于堡、北于堡的农民每人平均分别拥有4.5亩、5亩、3.5亩、5亩、3.75亩、3.75亩土地，因此这6个村的农民每人可以得到9万元、10万元、7万元、10万元、7.5万元、7.5万元的补偿金。
二、宅基地换房政策的成效
华明示范镇整个区域大体分四个部分：农民安置区、出让开发商业居住和商务区、产业功能区和设施农业区。“宅基地换房”的新模式，实现了新农村建设思路的创新，取得了突出的成效。
(一)以节约土地的方式快速地推进了小城镇建设
天津市政府推行的“宅基地换房”模式，以政府规划为主导，将布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕，既没有减少耕地面积，又增加了工业和商业用地，实现了土地集约利用，同时又在较短的时间内改善了农民的居住条件，实现了城镇化的目标。原来华明镇12个村共有宅基地12071亩，总人口4.5万人，新建小城镇用于农民安置住宅和建设服务设施用地仅占3476亩，可以腾出建设用地8695亩，节约的土地面积超过12个村庄宅基地占地面积的2/3。如果能够保证农民宅基地复垦成耕地，那么华明示范镇将实现耕地总量不减、质量不降、动态平衡的目标，在节约土地上则做出了相当成功的探索。将布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕，有利于实现土地的集约利用[1]。
（二）快速改善了农民的生活条件
华明镇的大多数农民于2007年底同意搬迁，陆续选房，迁入新居。小区的居住环境和生态环境也得到了明显改善。华明镇结合原有湿地，规划建设的街景公园和湖面，保留了原田埂的数千株旱柳和果树，园区的绿化率达四成。建设了包括污水处理、中水回收、雨污水分流的基础设施，形成了良性循环的生态圈。银行、邮局、学校、医院、公交车站等公用设施陆续迁到了华明家园，为农民提供了生活上的便利。农民生活环境质量得到大大提高，享受到了新农村建设带来的成果。农民普遍对此表示非常满意。
（三）解决了农民的社会保险和医疗保险
根据天津市人力资源和社会保障局下发的《天津市城乡居民基本医疗保险参保报销指南》，天津市政府在整合城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的基础上，建立实施城乡居民基本医疗保险制度。从2010年开始，失地农民们可以享受城乡居民基本医疗保险，以家庭为单位参保。全街道16-55岁的适龄人员可以参加城镇职工养老保险，满60周岁的男性、满55周岁的女性每月可以领取500元的社会保障金，80岁以上的老人还可以额外享受区民政局每月给补助的260元，为该村的失地农民尤其是老年人解决了失去土地保障的后顾之忧。
新的医疗保险制度提供了三个筹资标准，由参保人员自主选择。一档为每人每年560元，个人缴纳330元，政府补助230元；二档为每人每年350元，个人缴纳160元，政府补助190元；三档为每人每年220元，个人缴纳60元，政府补助160元。华明街的各村村委会补贴每位农业户口的村民60元。报销的范围扩大，报销比例提高。
三、宅基地换房过程中出现的问题
宅基地换房是由地方政府推进的新农村建设的创新方法，其积极意义不可否定。但是，宅基地换房过程中出现的一些问题使新农村建设的要求落实到位遇到困境，失地农民的部分权益受到侵犯与损失。
（一）农民在征地过程中处于被动地位
1998年修订的土地管理法虽然比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开并接受集体组织及被征地农民的评议。然而，值得注意的是，实际操作中它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的意见以及给予他们对建议做出反应的机会[2]。在“宅基地换房”方法下，失地农民没能够对此有组织地开展充分的民主讨论，没能够参与到与他们各方面权益相关的决策中，处于被告知的位置，没有得到利益主体的应享有的民主权利。
根据天津市相关规定，宅基地换房坚持农民自愿原则，第一需要农民自己写申请，同意“宅基地换房”；第二就是村委会需要开会决议，获得大家同意后签字画押，到公证处进行公证。然而，大多数的农民只是被告知哪些地块要被征用、目的是什么、能得多少补偿等。这种告知都是口头的，没有任何让农民“参与”的意思。在与北坨村民的访谈中了解到，实际操作中，北坨村没有召开村民会议来讨论决定一些涉及村民利益的事宜，没有充分的村内民主协商程序，更加没有按照多数原则进行村内事务的决策。访谈中发现，有些农民没有理解这项工作，感觉是政府强加于他们，产生了抵触情绪。
（二）置换方法有失公平
农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的经济价值[2]167。
房屋价格测算时，只有当宅基地价格、地上建筑物（附着物）价格之和等同于置换得来的小城镇建筑物与土地权利价格总和时交易才算公平。其间不但涉及农民建筑物重新构建价格与折旧的测算，而且还包含了不同区位条件、土地权利状况（所有权和使用权）条件下的地价评估。然而，天津宅基地换房的制度设计将价格测算过程大大地简化了。宅基地换房制度在各村镇实施时普遍的做法是将农户住宅分为主房和附房两类，并规定院落不能参与换房。在确定房屋置换比例时，华明镇规定了附房与楼房的置换比例为1：2，主房与楼房的置换比例为1：1。由于实际操作中宅基地换房转化为“以房换房”，加之置换面积、超标面积购买价格的规定等问题上与农民预期存在较大出入[3]。在南开大学经济学院有关华明镇失地农民对宅基地换房政策满意度的调查中，对宅基地换房的面积置换标准、耕地征用补偿标准、宅基地换房政策整体上都不满意的均超过38%[4]。在访谈中，失地农民对宅基地换房的房屋置换比例的不满意度较高，这成为部分农民没有及时搬迁的重要原因。
（三）可持续生存问题日益突出
迁入新居后，失地农民就业难问题比较突出。近年来，劳动力市场也发生了些许变化，逐渐由体力型转向专业型、技术型，失地农民的就业难度越来越大。失地农民由于长期从事农业劳作，对其他新的职业接触较少，即便是学习其他劳动技能，往往也比其他人群学的慢。尤其是40-50岁的农民在失去土地后，被迫承担了失业风险，进入的行业被限定在苦、累、差、脏、险的行业，同时劳动者与用人单位之间的关系不平等，一般没有签订切实保障劳动权、休息权的正式合同，工作不稳定，出现生存的压力[5]。
街道最初提供了一些保安、环卫的工作，工资在800-1000元/月，但难以维持少数农民逐渐增加的日常生活开销。对失地农民的培训只形式化地进行过一两次，没有实质上的帮助。农民失地后大量转向二三产业，但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。截至2010年春，北坨村的土地整理复垦、复耕工作尚未展开，村内宅基地处于坑坑洼洼的状态。
（四）少数者的基本权利没有得到应有的尊重
天津市在推进宅基地换房的过程中，非常注意按照民主的方法取得农民的同意，规定只有全体农户以超过90%的绝对多数同意的农村才可以加入这个项目。应该说这个考虑是好的，体现了最大限度地尊重农民意愿的原则。但是对于那些不到10%的少数农户的利益以及对于他们的补救措施却考虑得不够周到，因而在一些农村产生了一些不和谐的现象。
按照有关部门的想法据粗略估计，截至2009年上半年，面对生存问题、大龄子女用房等困难，华明镇内有上百户农民因为不同意签下“搬迁申请书”，作为“少数”仍然留守在村中，被排斥在华明家园的经济和社会生活之外。他们生活的“老村”，道路、水电、环境卫生等基本的公共设施和公共服务几乎完全没有，连起码的生活条件都成了问题，甚至这些农户的生命、财产安全也不时面临威胁，可以说他们生活在一片悲惨的境况之中。应该说，每个人都应该有选择他们居住条件和生活方式的权利，选择留守村内农民的基本权利、正当的经济利益和社会利益应该得到充分的认可和尊重。虽然少数人选择留守不能阻挡全村多数农户搬迁的选择，但是对于选择留守的农民，应该为他们提供在村内留守生活的补救手段，使他们在原有的农村家园享有基本的生产、生活条件，可以幸福地生活下去。
虽然在2010年当地政府已经向他们发放租房费用，使他们得以搬进华明家园，拥有了基本的生产生活条件，使这些弱势农民感受到了政府对他们的真诚关心和人道关怀，但是他们在这几年中受到的伤害恐怕是很难弥补的。如果相关部门在当初决策之时就充分考虑到少数者权利的保障问题，而不是仅仅依据简单的少数服从多数的办法来作为推进宅基地换房依据的话，这个进程可能就会更加和谐，也不会有这么多遗留问题。
四、宅基地换房政策的改进措施
（一）保障农民在民主决策中的权利
在征地过程中，农民应该拥有政治参与及决策的民主权利，一方面包括作为公民而享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面更直接、更经常地表现为基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利，它们集中体现为村级事务决策和管理方面的民主权利[6]，具体是指在村务管理中的知情权、参与权、决策权和监督权。
村民自治的核心是民主管理，自己管理自己，财产自治、财务自治、人事自治、管理自治、教育自治、服务自治[7]。在政府推进的城镇化进程中，现行体制制约下的农村村民委员会为完成政府布置的任务，行使了一定的行政管理权，但往往超越了《村委会组织法》所授予的村民自治权利，忽略了农民在村务管理中应有的知情权、参与权、决策权和监督权。农民不仅缺乏保护自己民主权利的代言人，同时在目前法制不健全的情况下寻求国家正式组织的保护和法律保护也存在一定难度。在征地行为中，农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久完全由政府和村民委员会确定。土地征用是涉及农民切身利益的重大事项，农民有权行使其民主权利。
有学者认为，如果征地过程能够实行“中央调控、地方政府论证、市场导向、民主协商”的机制，在民主谈判规则下达成交易条约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解[8]。那么，民主协商的前提是知情。建立土地信息公开制度，向社会特別是集体和农民公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。然后，让农民可以有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色、充分行使其民主政治权利，让农民参与到村内与其利益密切相关的政治、经济和社会生活中，并发挥应有的作用，同时对社会主义新农村建设目标的实现具有积极作用。
此外，也要建立与完善农民利益的表达机制和救济体系。作为一个安全阀，在决策和监督过程中，农民民主权利受到侵害或者剥夺时，拥有合法、有效的维权力量或者组织是必要的。依法建立各种经济组织和自我们保护的协会等，降低个人非理性的风险，维护自己的正当权利。同时，疏通农民权利受损后的救济渠道，使农民获得社会救济的权利，获得法律援助、申诉（或上访）、正当防卫、司法救济的权利等，帮助失地农民在其合法权利遭到侵害时具有平等地接近法律寻求保护的能力，把对失地农民的法律保护和法律援助放在维护和促进社会整体利益需要的高度来对待，尽快修订或制定关于失地农民的地方社保法规，对侵犯失地农民就业安置利益的地方政府和单位，应依法予以严惩[9]。
（二）确保失地农民的利益不受损失
土地征收过程中，在国家、集体、农民的三方关系中，政府对农民的私有财产缺乏应有的尊重，拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农民，一直处于被动的地位，成为财产权益受损的对象。
《土地管理法》中关于征地补偿的条款明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力。土地征收的具体补偿标准主要由行政机关裁量，非常容易造成降低补偿标准的现象[10]。我们认为，需要实现征地补偿的市场化。
第一，扩大补偿范围，细化补偿项目。为提高征地补偿法律法规的可操作性，须对补偿项目做细致的规定，包括以下几个方面:(1)土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权(如承包经营权)损失补偿；(2)营业损失补偿，即在被征地上从事经营活动的投资补偿；(3)地上附着物的损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；(4)重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；(5)社会保障补偿，补偿主体应当替农民交纳社会保障费用，使失地农民享受到社会保障服务。只有既对土地本身的价值予以充分补偿，又对恢复生产的费用予以充分补偿，才能称得上是全面的、真正的公正补偿。
第二，确立征地价格评估制度。引入土地估价制度来确定征地补偿标准，有专门估价机制对土地进行评估，作为补偿基础，如土地所有者对此价格不满意，还可以采取一系列措施补救和协商，保证土地补偿的公开、公平、公正，保护农民的财产权不受侵犯，体现土地的社会价值。
第三，建立多元化的土地补偿机制。土地的补偿方式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，应该积极探索新的补偿方式。(l)社会保险安置。城市规划区内的农民，要由农村居民转为城市居民。这样既使农民放心，又扩大了政府的社会保障网。(2)留地补偿。为了保障征地后的农民的生活、生产，在征收土地的同时按规划划定部分土地，给被征地农村集体经济组织，用于发展二、三个产业。在城乡结合部等经济条件较好的地方采用这种补偿方式，留地安置使集体经济组织和农民通过对留用地的合法经营，获得较为稳定的收益，从而提供生活保障。(3)替代补偿。指以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题，须注意的是，被征收的土地的地价与替代地的地价之间的价差应该补偿给农民。(4)债券或股权补偿。对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通水利等基础设施，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，保障和维护农民的利益[11]。
关于农民宅基地的现行法规体系存在不健全、不完善的问题，不存在类似于《农村土地承包法》的专门法律来保护农村宅基地权利，需要制定与《农村土地承包法》相并列的法规来保护农民的权益[12]，使宅基地换房在法律保障农民利益的前提下推进，要让农民得到实实在在的好处，通过宅基地换房改善农民生产、生活调剂，并且保证农民生活质量不降低。政府要制定有关土地征收的专门法律法规，明确土地征收范围、土地征收的行使机构及其权限范围、土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、监督程序等等。通过立法解决土地征收过程中的各种问题，将中国大陆新时期的土地征收纳入法制化的轨道。还要重点完善对失地农民的补偿机制，建立与市场经济相适应的新型征收补偿土地制度，推动政府职能由微观经营向市场监管和公共服务[10]233。
（三）保障失地农民的可持续生存和发展
多年来，城市用人单位对农民群体的偏见根深蒂固，惯性地认为农民文化素质差，工资要求高，并且懒散不听话，对农民的身份转换缺乏社会心理认可，造成其就业整体上受到歧视[13]。到2010年底，华明家园的村民身份没有改变，仍然是“农业户口”，这非常不利于劳动力的流动。如若不能在对待“新市民”的理念、态度和政策上有一个脱胎换骨的转变，则不可能抓住问题的关键[14]。那些签下“搬迁申请书”的农民，虽然居住在华明家园，但要面对基本生活开销逐渐增加等很多经济、社会方面的问题，街道提供的保洁和保安的工作职位薪资水平不高，政府给予的征地补偿金不足，就业面临户籍、年龄、性别、学历、技术的限制等，使他们的生活很难具有可持续性。
失地农民是一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体，其特殊性在于他们既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切權益。华明镇的农民经历的“宅基地换房”过程实际上是农地被征用的过程，是城市化过程中农村土地资源重新配置的过程。这一过程中，农村土地的功能发生了转移：所有权从农村集体到国家手中；农民的就业与发展也从农业转到了非农产业，需要再就业和再创业；社会保障由农村传统的土地保障转向现在的社会保障制度[15]。所以，为失地农民提供适当水平的社会保障，为统筹城乡社会发展奠定基础。要根据不同年龄段，建立相应的社会保障机制，确保“老有所养、病有所医、业有所从” [16]。
（四）为少数者提供补救措施
少数者应该有选择自己居住条件和环境、选择生活方式的权利，不应该以少数服从多数的方式迫使他们与多数人对于居住条件和生活方式的选择保持一致。民主在坚持多数原则决定的同时，必须也要强调保护少数者基本权利的“少数原则”。在宅基地换房的制度设计时，必须首先要考虑如何为少数者提供补救措施，使他们能够在坚持自己选择权的同时能够获得基本的生活条件。只有这样，才能避免不必要的纠纷和冲突，才能使政府主导的快速城镇化能够和谐、平稳地推进。
五、关于中国快速城市化的进一步思考
当前中国社会发展的最主要的特征是正处在城市化的进程之中，并且中国的城市化有两个显著特点：一是速度快，二是政府的主导作用明显。政府主导的快速城市化固然有它的好处，但也使中国政府同时面临着多重压力：一是要面临农民利益受损、城市化过程不公的问题，二是要面临社会政治稳定的风险，三是要面对刚刚实现了身份转化的“新市民”的可持续生存和发展问题；四是要继续缩小城乡差距，实现城乡一体化等。
很不幸的是，在中国当前的城市化过程中，这些问题都在很大范围内都普遍存在。如上所述，天津市的“宅基地换房”固然有各种优点，但仍然隐藏和潜伏着种种问题和风险。我们也可以肯定，其他地区的小城镇模式也一定存在着或多或少的问题。
我们无意抹杀地方政府为追求发展而做出的种种努力和创新，但当前中国政府需要明确的是：中国已经到了不能再单纯追求经济发展和快速城市化的时候了，在政府主导的快速城市化进程中，或许目前更加重要的是回过头来巩固和消化城市化的成果，化解快速城市化进程中出现的各种经济、社会、政治和文化心理问题。如果中国的各级地方政府不能及时地化解城市化过程中存在的各种问题，使中国的城市化进程更加和谐、稳定并具有可持续性的话，那么一定会为中国以后的发展埋下隐患，今后中国的发展可能会遭遇巨大的社会政治风险。
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责任编辑：傅其